Projet de loi de financement de la sécurité sociale de financement de la sécurité sociale pour 1998

E. AUDITION DE M. JEAN-PAUL PROBST, PRÉSIDENT DE LA CAISSE NATIONALE DES ALLOCATIONS FAMILIALES (CNAF)

Réunie le jeudi 16 octobre 1997, sous la présidence de M. Jean-Pierre Fourcade, président, la commission a procédé à l'audition de M. Jean-Paul Probst, président de la caisse nationale des allocations familiales (CNAF), dans le cadre des auditions sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1998 .

M. Jean-Paul Probst a tout d'abord déclaré que le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1998 ne pouvait convenir à la CNAF, dans la mesure où il prévoyait la mise sous condition de ressources du versement des allocations familiales. Il a souhaité rappeler la finalité très particulière de la branche famille de la sécurité sociale qui consiste à aider les parents à assumer la responsabilité des enfants jusqu'à ce que ceux-ci aient atteint l'âge adulte. Il a souligné que la politique familiale était donc l'expression de l'effort de solidarité de la société tout entière en faveur des familles : il s'agissait, en effet, de compenser la diminution de revenus disponibles liée à la naissance des enfants. Il s'est déclaré très attaché à ce principe de compensation horizontale.

M. Jean-Paul Probst a rappelé que le taux de fécondité de notre pays se situait aujourd'hui à 1,7 alors que le taux de renouvellement des générations était estimé entre 2,05 et 2,1. Dans ces conditions, la France était entrée dans un processus de vieillissement qui allait affecter à la fois le dynamisme de notre pays et l'équilibre des comptes sociaux.

M. Jean-Paul Probst a ensuite évoqué les deux théories fondamentales sur lesquelles reposaient les systèmes de protection sociale. Dans la théorie bismarckienne, née en Allemagne à la fin du siècle dernier, l'ouverture de droits sociaux était conditionnée à une contribution ; dans la théorie beveridgienne, issue des travaux de William Beveridge, l'Etat se devait d'assurer et de financer un socle minimal de protection sociale.

Il a considéré que le système français s'inspirait à la fois - avec sa protection sociale et ses minima sociaux - de la théorie bismarckienne et de la théorie beveridgienne. Estimant que la mise sous condition de ressources des allocations familiales remettait en cause le principe selon lequel toute contribution ouvrait un droit, il a souligné qu'une telle évolution risquait de provoquer des contestations croissantes de certaines parties de la population à l'égard des fondements même de notre protection sociale. Il a craint que le principe d'une mise sous condition de ressources puisse être éventuellement étendu à d'autres branches : il a souligné que certaines études envisageaient déjà le versement sous condition de ressources des prestations d'assurance maladie. Il a, en outre, précisé que les allocations familiales constituaient la dernière prestation versée à l'ensemble de la population.

M. Jean-Paul Probst a considéré que les seuils de ressources choisis posaient plus un problème de principe que de niveau. Il a expliqué que ces seuils pourraient être réexaminés chaque année et risquaient de constituer à l'avenir une variable d'ajustement permettant d'assurer l'équilibre de la branche famille.

M. Jean-Paul Probst a indiqué que la mise sous condition de ressources des allocations familiales toucherait 350.000 familles dès 1998 et a ajouté que 35.000 familles situées juste au-dessus du seuil ne percevraient en outre qu'une allocation différentielle.

Il a considéré que la mise sous condition de ressources des allocations familiales constituait un mécanisme d'exclusion systématique et progressive de nombreuses familles chaque année. Il a ajouté que ces familles quitteraient dès lors les fichiers de la Caisse nationale d'allocations familiales (CNAF) et seraient difficiles à identifier si leur situation financière se dégradait brusquement.

M. Jean-Paul Probst a ensuite rappelé que la branche famille n'avait pas vocation à faire de la redistribution et à se substituer ainsi à la fiscalité.

Evoquant la méthode du Gouvernement, il a dénoncé l'absence de concertation et d'étude préalable ; il a également déploré que l'on mette fin brutalement à un principe fondateur de notre protection sociale alors même que le Gouvernement annonce pour l'année prochaine le lancement d'une réflexion de fond consacrée à la politique familiale. Il a souligné qu'il aurait sans doute été préférable d'adopter une méthode inverse : étude puis modification, et non modification puis étude.

M. Jean-Paul Probst a considéré que le seul point positif pour les familles du projet de loi de financement était la généralisation à tous les enfants âgés de 18 à 19 ans du droit aux prestations familiales.

Evoquant le déficit de la branche famille, M. Jean-Paul Probst a tenu à rappeler que la branche famille avait été excédentaire pendant de très nombreuses années et que l'on avait profité de cette situation pour lui imputer un certain nombre de charges indues et pour opérer sur elle des prélèvements au profit des branches maladie et vieillesse. Il a ajouté que le déficit actuel était aussi le résultat d'une situation économique générale marquée par des phénomènes de pauvreté et de précarité : de plus en plus de personnes demandaient à bénéficier des prestations familiales, des prestations logement, des minima sociaux...

M. Jean-Paul Probst a conclu son intervention en déclarant que le Gouvernement prenait une très lourde responsabilité en choisissant de détruire le dispositif actuel des allocations familiales.

M. Jean-Pierre Fourcade, président , est alors intervenu pour indiquer qu'il partageait totalement ce point de vue.

M. Jacques Machet , rapporteur pour la branche famille , a interrogé M. Jean-Paul Probst sur plusieurs points.

Il a d'abord souhaité connaître le nombre d'enfants concernés par la mise sous condition de ressources des allocations familiales et les conséquences de cette mesure sur les situations respectives des couples mariés et des couples vivant en union libre. M. Jacques Machet , rapporteur pour la branche famille, a également demandé quel serait l'impact sur l'emploi de la diminution de moitié de l'allocation de garde d'enfant à domicile (AGED). Il a souhaité connaître les propositions de la CNAF pour réduire le déficit de la branche famille et la position de la caisse quant à la généralisation de 18 à 19 ans du droit aux prestations familiales. Enfin, il s'est enquis du coût pour la CNAF de la mise en conformité avec les arrêts du Conseil d'Etat portant sur la revalorisation de la base mensuelle des allocations familiales pour les années 1993 et 1995.

En réponse à M. Jacques Machet, rapporteur pour la branche famille, M. Jean-Paul Probst a précisé que 1.000.000 d'enfants environ seraient concernés par la mise sous condition de ressources des allocations familiales. Il a ajouté que cette mesure pourrait induire en outre une modification des comportements des Français au détriment du mariage.

S'agissant de la diminution de moitié de l'allocation de garde d'enfant à domicile (AGED), il a indiqué qu'il était difficile d'évaluer les conséquences du cumul de cette disposition et de la diminution de moitié de la déduction fiscale pour les emplois familiaux. Il a néanmoins considéré qu'il était probable qu'un certain nombre d'employeurs opteraient pour des déclarations partielles d'emplois ou pour le travail au noir. Il a ajouté qu'en diminuant l'AGED, on diminuerait également les recettes de cotisations sociales.

S'agissant des moyens de diminuer le déficit de la CNAF, M. Jean-Paul Probst a proposé que l'on réexamine le dispositif du versement de 20 milliards de francs par an de la CNAF à la caisse nationale d'assurance vieillesse des travailleurs salariés (CNAVTS) représentatif des cotisations vieillesse des parents au foyer. Il a estimé qu'il s'agissait là d'un transfert sans doute excessif et qu'il serait possible de récupérer quatre à cinq milliards de francs par an. Il a par ailleurs indiqué que M. Jean-François Chadelat, membre de l'Inspection générale des affaires sociales, s'était vu confier par M. Alain Juppé une mission d'évaluation de ce dispositif. Il a précisé que cette mission avait été confirmée par le Premier ministre, M. Lionel Jospin.

M. Jean-Paul Probst a également évoqué les charges indues imposées à la CNAF : la gestion à titre gratuit du dispositif du revenu minimum d'insertion (RMI), pour un coût compris entre 1,5 et 2 milliards de francs, le financement du fonds d'action sociale des travailleurs immigrés et de leur famille (FASTIF), pour un montant de un milliard de francs.

M. Jean-Paul Probst s'est dit favorable à une simplification des trois prestations logement versées par la CNAF et a proposé de fusionner l'aide personnalisée au logement (APL), l'allocation de logement familiale (ALF) et l'allocation de logement à caractère social (ALS).

En réponse à une question de M. Jean-Pierre Fourcade, président , il a précisé que le coût de la revalorisation de 1,1 % de la base mensuelle des allocations familiales, prévue pour 1998, s'élevait à un peu plus de 2,5 milliards de francs.

En réponse à M. Jacques Machet, rapporteur pour la branche famille, il s'est déclaré favorable au principe de la généralisation à tous les enfants âgés de 18 à 19 ans du droit aux prestations familiales proposé par le Gouvernement. Il a indiqué que cette mesure coûterait 540 millions de francs en année pleine. Evoquant l'éventuel passage de 19 à 20 ans du droit aux prestations familiales, il a précisé que ce coût serait alors doublé et qu'il fallait prévoir 6 milliards de francs supplémentaires pour un passage de 20 à 22 ans.

Répondant toujours à M. Jacques Machet, rapporteur pour la branche famille, M. Jean-Paul Probst a ensuite évalué le coût pour la CNAF de la mise en conformité avec les arrêts du conseil d'Etat portant sur la revalorisation de la base mensuelle des allocations familiales pour 1993 et 1995. Il a expliqué qu'il fallait distinguer la revalorisation juridiquement nécessaire pour 1993, mais dont le montant pourrait être symbolique, et la revalorisation pour 1995, dont le coût serait de 600 millions de francs par an pour les années 1995, 1996 et 1997. Il a précisé que cette revalorisation avait été annoncée par le Gouvernement pour le mois de novembre 1997.

M. Jean Chérioux s'est inquiété des conséquences démographiques de la mise sous condition de ressources des allocations familiales ; il a estimé que les dispositifs de politique familiale semblaient aujourd'hui privilégier les petites familles plutôt que les familles nombreuses. Il a souhaité connaître les premiers enseignements de la loi relative à la famille de 1994.

M. Jean-Louis Lorrain s'est inquiété de la situation, au regard des mesures gouvernementales, des femmes seules élevant un enfant.

Mme Dinah Derycke a estimé que la politique nataliste avait échoué en France pour des raisons liées aux difficultés des conditions de vie actuelles de nombreuses familles. Elle a souhaité connaître l'opinion de la CNAF quant à une éventuelle diminution du quotient familial et demandé à M. Jean-Paul Probst quelles étaient ses propositions pour permettre aux millions de femmes qui travaillaient de pouvoir concilier vie professionnelle et vie familiale.

M. Alain Vasselle, rapporteur pour la branche vieillesse, a souhaité connaître la part des cotisations et des impositions dans les recettes de la CNAF. Il a estimé que les seuils de ressources prévus pour le versement des allocations familiales pénaliseraient les mères de famille au foyer par rapport aux femmes qui travaillaient. Il a également demandé si l'on avait évalué la baisse des recettes fiscales pour l'Etat provoquée par l'impact sur les emplois déclarés de la diminution de l'AGED. Enfin, il s'est interrogé sur la conformité à la loi de 1994 relative à la famille de la généralisation à tous les enfants âgés de 18 à 19 ans du droit aux prestations familiales.

M. Claude Huriet a souhaité savoir si les économies réalisées par la mise sous condition de ressources des allocations familiales seraient redéployées sous la forme de mesures nouvelles favorables aux familles. Il a jugé très préoccupante la disparition des fichiers de la CNAF des nombreuses familles qui ne bénéficieront plus des allocations familiales.

M. Jean-Pierre Fourcade, président, a demandé à M. Jean-Paul Probst s'il existait un moyen de connaître le nombre de familles bénéficiant du cumul de l'AGED et de la déduction fiscale pour les emplois familiaux. Il s'est également interrogé sur le coût pour la CNAF des régularisations de personnes de nationalité étrangère en situation irrégulière sur le territoire français.

En réponse à M. Jean Chérioux, M. Jean-Paul Probst a souligné que le système français, par sa progressivité, continuait à encourager les familles de plus de deux enfants. Il a ajouté que le versement des allocations familiales dès le premier enfant concernerait 3,3 millions de familles pour un coût total de 14 milliards de francs par an si l'on versait aux familles 335 francs par mois, soit la moitié de la somme perçue pour deux enfants. Il a estimé qu'un versement des allocations familiales dès le premier enfant n'était aujourd'hui pas envisageable et s'est déclaré favorable à titre personnel à une action sociale spécifique pour certaines familles n'ayant qu'un enfant et connaissant des difficultés.

M. Jean-Paul Probst a souligné la rapide montée en charge de l'allocation parentale d'éducation (APE) et indiqué que 45 % des femmes qui accouchaient d'un deuxième enfant demandait à bénéficier de cette aide à taux plein ou à taux partiel. Il a expliqué que l'APE semblait répondre à une demande forte de populations souvent en situation de détresse. Il a indiqué que les études menées par la CNAF révélaient en effet une superposition de la carte du chômage, de la carte du revenu minimum d'insertion (RMI) et de la carte de l'APE.

En réponse à M. Jean-Louis Lorrain, M. Jean-Paul Probst a déclaré que les femmes seules élevant un enfant constituaient un sujet de préoccupation traditionnel de la CNAF car elles cumulaient souvent les handicaps et les fragilités.

En réponse à Mme Dinah Derycke, qui estimait que la politique nataliste semblait avoir échoué en France, M. Jean-Paul Probst a souligné que le taux de fécondité de 1,7 que connaissait la France était tout de même très supérieur au taux de 1,2 que connaissait l'Allemagne. Il a reconnu qu'il était néanmoins difficile d'établir une corrélation certaine entre le taux de fécondité et le niveau des prestations familiales. Il a cependant exprimé la crainte que la mise sous condition de ressources des allocations familiales se traduise par une diminution des naissances. Il a estimé que cette mesure constituait en effet un signal négatif à l'encontre des familles, lesquelles avaient besoin d'un minimum de visibilité à long terme des systèmes d'aide existants.

M. Jean-Paul Probst a déclaré en outre que la CNAF ne suggérait certainement pas une diminution du quotient familial et a indiqué qu'il avait proposé, à titre personnel, le versement d'une prestation financière compensatrice aux personnes qui travailleraient à mi-temps pour élever leurs enfants.

En réponse à M. Alain Vasselle, rapporteur pour la branche vieillesse, M. Jean-Paul Probst a indiqué que les ressources de la CNAF reposaient pour 66 % sur les cotisations sociales, pour un montant de 153 milliards de francs, pour 20 % sur les impôts et taxes affectés (dont la CSG de 1,1 %), pour un montant de 49 milliards de francs, et sur des subventions de l'Etat à hauteur de 30 milliards de francs. Il a souligné que l'impact économique de la diminution de l'AGED n'avait pas été évalué mais qu'on pouvait prévoir une diminution de recettes fiscales pour l'Etat. Il a ajouté que cette mesure allait en outre conduire à des licenciements, ce qui n'était guère souhaitable.

M. Jean-Paul Probst a reconnu que la branche famille connaissait un déficit qui aurait dû conduire à surseoir à la généralisation de 18 à 19 ans du droit aux prestations familiales au regard de la loi relative à la famille de 1994. Il a cependant indiqué que la loi relative à la famille prévoyait que cette disposition devait de toute façon intervenir avant la fin de l'année 1999.

En réponse à M. Claude Huriet, M. Jean-Paul Probst a confirmé que la mise sous condition de ressources des allocations familiales constituait simplement une mesure d'économie financière qui ne serait accompagnée d'aucun redéploiement en faveur des familles.

En réponse à M. Jean-Pierre Fourcade, président, M. Jean-Paul Probst a indiqué que l'on ne disposait d'aucun moyen permettant de connaître le nombre de familles bénéficiant du cumul de l'AGED et de la déduction fiscale pour les emplois familiaux. Il a expliqué que les fichiers de l'AGED étaient gérés par la CNAF tandis que les déductions fiscales pour les emplois familiaux étaient du ressort de l'administration fiscale. Il a en outre confirmé qu'il n'existait pas d'étude spécifique du coût pour la branche famille des régularisations de personnes de nationalité étrangère en situation irrégulière sur le territoire français.