EXAMEN DES ARTICLES
TITRE I
-
ORIENTATIONS ET OBJECTIFS DE LA POLITIQUE DE
SANTÉ ET DE SÉCURITÉ SOCIALE
Article premier
Approbation du rapport
Objet : Cet article propose d'approuver le rapport du
Gouvernement qui lui est annexé
En application de la loi organique du 22 juillet 1996, chaque année la
loi de financement de la sécurité sociale
" approuve les
orientations de la politique de santé et de sécurité
sociale et les objectifs qui déterminent les conditions
générales de l'équilibre financier de la
sécurité sociale ".
Cette demande d'approbation figure dans l'article premier du projet de loi de
financement de la sécurité sociale pour 1998 auquel est
annexé un
" rapport du Gouvernement présentant les
orientations de la politique de santé et de sécurité
sociale et les objectifs qui déterminent les conditions
générales de l'équilibre financier ".
Ce rapport ne peut être approuvé en l'état puisqu'il se
présente essentiellement comme la mise bout à bout des
exposés des motifs des différents articles du projet de loi que
la commission des Affaires sociales propose de rejeter ou d'amender
profondément.
La commission, à l'évidence, n'approuve donc pas les orientations
présentées par le Gouvernement.
En outre, elle constate que dans trois domaines essentiels, le Gouvernement
annonce des réflexions " à venir ", ce qui conduit
à s'interroger sur l'existence de véritables orientations et
d'objectifs clairs fondant une politique sur laquelle s'appuierait le
présent projet de loi.
Ainsi, lors de sa déclaration de politique générale en
juin dernier, le Premier Ministre déclarait-il :
" Les Etats
généraux de la santé qui se tiendront au début de
l'année prochaine permettront de redéfinir les objectifs et les
moyens permettant à tous les acteurs du système de santé
de mieux remplir leurs missions dans le cadre de la définition d'une
politique de la santé pour la France ".
Il conviendra donc d'attendre la réunion de tels " Etats
généraux " pour connaître la
" définition d'une politique de la santé pour la
France ".
De même, le présent rapport annexé à l'article
premier du projet de loi indique que
" le Gouvernement
présentera au Parlement, avant la fin de l'année prochaine, les
lignes d'action d'une politique familiale ambitieuse adaptée aux
réalités de notre temps ".
Il conviendra donc d'attendre cette déclaration pour connaître
la politique familiale du Gouvernement, qualifiée dans le même
rapport de
" politique de la famille repensée "
,
et
considérer que les mesures du projet de loi bouleversant les fondements
de cette politique n'ont pas été " pensés " au
préalable.
Enfin, le rapport précité souligne que la situation
financière déséquilibrée de la branche vieillesse
" appelle une réflexion approfondie sur l'évolution des
prestations et des ressources des systèmes de retraites que le
Gouvernement entend conduire en prenant en compte l'évolution des
conditions du vieillissement, de la durée et du mode de vie ".
Il conviendra donc d'attendre le fruit de cette
" réflexion
approfondie "
pour connaître la politique du Gouvernement dans
le domaine de vieillesse
. Dans l'immédiat, l'une des mesures les
plus significatives qui ait été prise par le nouveau Gouvernement
est le blocage de la mise en oeuvre des dispositions relatives aux plans
d'épargne retraite votées par le Parlement.
Au total, le rapport du Gouvernement s'analyse comme l'exposé des
motifs des dispositions contestables introduites dans le projet de loi et, pour
le reste, remet essentiellement à plus tard
la définition
de véritables orientations dans le domaine de la santé, de la
vieillesse et de la famille.
Aussi, votre commission vous propose de faire figurer en annexe à
l'article premier les principales orientations qu'elle a adoptées pour
le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1998.
Ce rapport cesse naturellement d'être le " rapport du
Gouvernement ". Il est proposé de modifier son titre en
conséquence.
Par ailleurs, ce rapport ne reprend pas les nombreuses observations et
propositions qui figurent dans les trois premiers tomes du présent
rapport consacrés à la santé et à l'assurance
maladie (deuxième partie du tome I), à la famille (tome II) et
à l'assurance vieillesse (tome III) et qui ont pris la forme plus
traditionnelle de rapports parlementaires.
Rapport sur les orientations de la politique de
santé
et de sécurité sociale
et les objectifs qui
déterminent les conditions générales
de
l'équilibre financier
La loi organique du 22 juillet 1996 a prévu que la
loi de financement de la sécurité sociale approuverait chaque
année un rapport définissant les orientations de la politique de
santé et de sécurité sociale et les conditions
générales de l'équilibre de la sécurité
sociale.
Conforter le retour à l'équilibre de la sécurité
sociale
avec un déficit du régime général
ramené à 12 milliards de francs (moins de 1 % des
dépenses,
Réaffirmer les principes qui fondent notre système de
protection sociale
dans le domaine de la famille et quant à
l'évolution de son financement,
Compte tenu des légitimes priorités de santé
définies par la conférence nationale de santé,
rétablir une véritable maîtrise des dépenses
car
le rôle d'une loi de financement de la sécurité sociale
n'est pas de constater une évolution tendancielle mais d'arrêter
des orientations :
tels sont les trois objectifs que doit poursuivre le présent projet
de loi.
Ces objectifs se traduisent par
trois axes principaux :
1. Sauvegarder la politique familiale
La famille ne doit pas être la seule branche pour laquelle des
" économies " soient décrétées. Car une
telle
démarche conduirait à une remise en cause des
fondements de notre politique familiale qui est en réalité un
investissement pour l'avenir.
Le maintien de l'universalité des allocations familiales et de l'aide
à la création d'emplois familiaux à travers l'AGED est
donc impératif.
L'équilibre des comptes de la branche famille doit être
recherché par une analyse objective et approfondie des causes de son
déficit. Les charges indues qui pèsent sur cet équilibre
doivent être notamment examinées de même que les missions
qui ont été confiées à cette branche par le
passé et dans une autre conjoncture et qui ne correspondent en rien
à la vocation d'une politique familiale.
Dans l'attente d'une telle analyse qui doit orienter la définition d'une
politique pour la famille à laquelle le Gouvernement entend
lui-même réfléchir, des ressources exceptionnelles et
proposées à titre transitoire doivent être
dégagées en faveur de cette branche. C'est la raison pour
laquelle est proposée une majoration, temporaire et limitée
à 1998, de 0,1 point du taux de la CSG famille.
2. Préserver la cohérence du financement de la protection
sociale
Clarifier les comptes, asseoir les ressources sur une assiette plus
diversifiée et dynamique que la seule masse salariale, identifier ce qui
relève de l'assurance ou de la solidarité, assainir les relations
financières avec l'Etat, tels sont les enjeux d'une réforme du
financement de la sécurité sociale qui doit être poursuivie.
En revanche,
un basculement massif et inconsidéré des
cotisations d'assurance maladie vers la CSG ne serait pas acceptable :
- les effets réels de ce basculement qui porterait sur des
masses
financières énormes
(300 milliards de francs, soit plus de 3
points de PIB) doivent être précisément mesurés, de
même que l'ampleur des " compensations " qui pourraient
être accordées à telle ou telle catégorie et, en
premier lieu, aux fonctionnaires ;
- de même, doit être préalablement évalué
l'impact sur le comportement des ménages de
l'aggravation sans
précédent des prélèvements sur l'épargne
qu'entraînerait un tel basculement ;
- en outre, l'objectif poursuivi, au travers des taux choisis pour un tel
transfert, ne saurait être totalement étranger au financement de
la sécurité sociale. Il en serait ainsi si ce transfert visait
à distribuer du pouvoir d'achat aux actifs salariés
financé par une ponction sur les autres catégories dans le seul
but de faciliter la réduction de la durée du travail que le
Gouvernement souhaite imposer aux partenaires sociaux ;
- enfin, cette fiscalisation ne pourrait intervenir qu'au vu d'un calendrier
précis pour la mise en place de l'assurance maladie universelle, qui
constitue la contrepartie du financement par la solidarité de la branche
maladie, et d'une réflexion achevée sur l'indispensable
réforme de l'assiette des cotisations patronales.
3. Rétablir un véritable objectif de maîtrise des
dépenses
Le présent projet de loi ne doit pas constater l'évolution
tendancielle pour 1998 des dépenses dans le domaine de l'assurance
maladie. L'intervention du Parlement, au travers des lois de financement de la
sécurité sociale, doit avoir au contraire pour vocation
d'indiquer clairement des orientations.
Aussi, l'objectif de maîtrise des dépenses doit être
réaffirmé sans ambiguïté.
Il est donc proposé de contenir la progression de l'objectif national de
dépenses d'assurance maladie dans des proportions comparables à
celles fixées pour 1997.
Mais, pour qu'un tel objectif arrêté par le Parlement ait un sens,
il est normal et il est
nécessaire que toutes les dépenses qui
y figurent soient encadrées
et se plient dans leur évolution
à la même discipline que celle acceptée par la
médecine de ville et les établissements hospitaliers.
En outre, il est indispensable que soient confirmés des objectifs
ambitieux en matière
d'économies de gestion
au sein des
caisses de sécurité sociale dans le cadre d'une
clarification
des missions
et des tâches qui leur sont confiées.
*
* *
Votre commission vous propose d'adopter l'article premier tel qu'amendé.
Article additionnel après l'article
premier
Dépôt d'un rapport sur les régimes
spéciaux de sécurité sociale
Objet : Cet article additionnel a pour objet de
prévoir le dépôt par le Gouvernement d'un rapport au
Parlement analysant la situation des régimes spéciaux de
sécurité sociale et leurs évolutions prévisibles au
cours des dix prochaines années.
Les problèmes des régimes spéciaux de
sécurité sociale n'ont jamais véritablement
été analysés. Les éléments fournis par le
rapport de la Commission des comptes de la sécurité sociale sont
insuffisants pour permettre une évaluation pertinente de la situation de
ces régimes. Tout semble indiquer pourtant que ces régimes
connaîtront des difficultés considérables dans les
prochaines années.
Il paraît donc nécessaire de
compléter l'information du
Parlement
en demandant au Gouvernement de déposer, avant le projet
de loi de financement de la sécurité sociale pour 1999, un
rapport analysant la situation des régimes spéciaux de
sécurité sociale et leurs évolutions prévisibles au
cours des dix prochaines années.