TITRE II
-
DISPOSITIONS RELATIVES AUX RESSOURCES
Section 1
-
Substitution de la contribution sociale
généralisée
à la cotisation maladie
Art. 2
Critère d'exonération de CSG
pour les titulaires de revenus de remplacement non imposables
Objet : Cet article propose de modifier les
articles L. 136-2 et L. 136-8 du code de la
sécurité sociale pour ce qui concerne les conditions
d'assujettissement à la CSG des titulaires de revenus de remplacement
I - Le dispositif proposé
Actuellement, les titulaires de revenus de remplacement (pensions de retraite
et d'invalidité, allocations de chômage et de retraite) non
imposables à l'impôt sur le revenu bénéficient d'une
exonération ou d'un taux réduit de CSG dans les conditions
suivantes :
- les personnes remplissant les conditions requises pour
bénéficier de l'exonération de la taxe d'habitation, selon
les critères fixés par l'article 1417 du code
général des impôts dans sa rédaction
antérieure au 1er janvier 1997, sont exonérées de la
CSG ;
- les personnes non imposables à l'impôt sur le revenu mais
dont la cotisation dite de référence (c'est-à-dire le
montant d'impôt sur le revenu recalculé selon les dispositions de
l'article 1417 du code général des impôts) est
supérieure à 400 francs
1(
*
)
,
sont assujetties à la CSG
maladie (au taux 1 %).
La cotisation de référence est calculée :
- avant imputation des réductions d'impôt prévues aux
articles 199-quater B à 200 du code général des
impôts (dons consentis aux oeuvres ou aux organismes
d'intérêt général, frais de garde des jeunes
enfants, dépenses effectuées pour l'emploi d'un salarié
à domicile, sommes investies dans l'immobilier locatif,...) ;
- avant imputation des avoirs fiscaux crédits d'impôt et
prélèvements ou retenues à la source non
libératoires ;
et en tenant compte:
- des prélèvements libératoires opérés
en application de l'article 125 A du code général des
impôts sur les revenus mobiliers ;
- des revenus exonérés d'impôt sur le revenu en France
en application des dispositions des conventions fiscales internationales
relatives aux doubles impositions.
Les modifications apportées au barème de l'impôt sur le
revenu dans le cadre de la loi de finances pour 1997 ont eu pour effet de
rendre non imposables à l'impôt sur le revenu de nouveaux
contribuables.
Pour assurer la neutralité de cette réforme au regard des
conditions d'octroi d'allégements sur les taxes locales,
l'article 8 du projet de loi de finances pour 1997 a modifié le
mode de détermination des allégements sur les impôts
directs locaux et notamment l'article 1417 du code général
des impôts applicable à la taxe d'habitation.
En effet, l'article 1417 du code général des impôts
(article 8 de la loi de finances pour 1997) fixe désormais le
montant de revenu net à ne pas dépasser pour
bénéficier de l'exonération à la taxe d'habitation.
Les limites fixées font l'objet, chaque année, d'une indexation
identique à celle prévue pour la première tranche de
barème de l'impôt sur le revenu et elles sont fixées par
part de quotient familial.
Afin de limiter les effets de la réforme de l'impôt sur le revenu
sur les conditions d'exonération à la CSG, les paragraphes I et
II de l'article 2 proposent de substituer, sur le modèle du
régime de la taxe d'habitation, un montant de revenu net à ne pas
dépasser au lieu d'une cotisation de référence.
Le paragraphe II
prévoit que les nouveaux critères
d'exonération de la CSG pour les titulaires de revenus de remplacement
non imposables s'appliquent à compter du 1er janvier 1998.
Ainsi seront totalement exonérées de CSG les personnes dont le
montant des revenus de l'avant-dernière année (année 1996
pour la CSG due en 1998) tels que définis au V de l'article 1417 du code
général des impôts ne dépasse pas les seuils
fixés aux I et IV du même article, c'est-à-dire ceux qui
sont applicables en matière d'exonération de taxe d'habitation.
En revanche, les personnes non imposables à l'impôt sur le revenu,
mais dont le montant des revenus est supérieur aux limites
fixées, seront assujetties à la CSG maladie (3,8 %).
Concrètement, la limite de revenus nets pour l'application de la CSG
sera, par exemple, de :
|
Nombre de parts |
1 |
1,5 |
2 |
2,5 |
3 |
3,5 |
4 |
|
Revenus nets* annuels en francs |
43.080 |
54.610 |
66.140 |
77.670 |
89.200 |
100.730 |
112.260 |
* pour la métropole
II - Les modifications adoptées par l'Assemblée
nationale
L'Assemblée nationale a adopté un amendement de M. Alfred
Recours, rapporteur sur les recettes et l'équilibre
général, supprimant la mention de la date d'entrée en
vigueur. Elle a ainsi estimé que cette mention était
superfétatoire dans la mesure où, sauf dérogation
expresse, la loi de financement de la sécurité sociale s'applique
à compter du 1er janvier de l'année qui suit l'année de
son adhésion.
III - La position de votre commission
Le présent article vise à maintenir assujetties à la CSG
des personnes qui, à défaut de ce dispositif, pourraient ne plus
être redevables de la CSG. Plusieurs dizaines de milliers de titulaires
de revenus de remplacement pourraient ainsi être concernés : cette
mesure est donc loin d'être neutre pour eux.
Par ailleurs, l'augmentation des taux de CSG en 1998 crée
des effets
de seuils
considérables et entraîne une gestion complexe des
dossiers. Ainsi, les personnes non imposables du seul fait des
réductions fiscales seront taxées, avec les nouvelles
règles, au taux, certes réduit, de CSG, soit 3,8 %.
Au niveau des caisses de retraite, trois niveaux de CSG seront donc applicables
(0 %, 3,8 % -taux réduit-, et 6,2 % -taux plein-). Ceci
suppose des échanges d'informations accrus entre les assurés et
les caisses tenant compte des documents fiscaux.
L'an dernier, la commission des finances a examiné dans le cadre du
projet de loi de finances pour 1997 un dispositif voisin tendant à
assurer la neutralité de la réforme de l'impôt sur le
revenu au regard des conditions d'octroi d'allégements sur les taxes
locales ; elle pourra donc d'autant mieux faire valoir ses observations sur la
cohérence du dispositif.
Sous cette réserve, votre commission vous propose d'adopter cet
article sans modification.
Art. 2 bis (nouveau)
Exonération des
indemnités versées aux victimes d'accidents du travail
en
capital de CSG
Objet :
Cet article additionnel,
résultant d'un amendement présenté par M. Alfred
Recours, rapporteur au nom de la commission des Affaires culturelles, vise
à exonérer de CSG certaines indemnités en capital
versées par la branche accidents du travail.
L'exonération de CSG prévue par le présent article
concerne les indemnités en capital versées aux victimes
d'accidents du travail atteintes d'une incapacité permanente
inférieure à 10 %, au motif que celles-ci ont le même
caractère de revenu d'indemnisation que la rente viagère
visée au 7° du II de l'article L. 136-2 du code de la
sécurité sociale.
Votre commission considère que cet article additionnel met un terme
à une lacune de la législation en matière
d'indemnités en capital pour les victimes d'accidents du travail.
L'article L. 136-2 du code de la sécurité sociale qui
définit l'assiette de la CSG prévoit en effet une
exonération des rentes viagères servies aux victimes d'accidents
du travail ou de maladie professionnelle ou à leurs ayants droit mais
pas pour les indemnités en capital. Cette différence de
régime apparaît sans justification et fait l'objet, depuis
l'origine, de demandes d'harmonisation de la part des organisations
d'handicapés et d'accidentés du travail.
Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
Art. 2 ter (nouveau)
Suppression du dernier
alinéa du I de l'article L. 136-4 du code de la sécurité
sociale
Objet : Cet article propose de supprimer, dans le code
de la sécurité sociale, une disposition devenue
obsolète.
Cet article additionnel, adopté par l'Assemblée nationale,
propose un toilettage du I de l'article L. 136-4 du code de la
sécurité sociale en supprimant son dernier alinéa.
Il s'agit d'une disposition introduite à titre transitoire concernant la
CSG due au titre de l'année 1991.
Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
Art. 3
Taux de la CSG et suppression des cotisations
d'assurance maladie
Objet : Cet article majore les taux applicables à
la CSG et les modalités de répartition du produit de la
contribution entre régimes.
I - Le dispositif proposé
Le
paragraphe I
de cet article propose cinq modifications à
l'article L. 136-8 du code de la sécurité sociale.
1°) Il porte le taux de la CSG de 3,4 % à 7,5 %, soit une
augmentation de 4,1 points. Ce taux est applicable aux revenus
d'activité, de remplacement, de placement et du patrimoine ainsi qu'aux
sommes jouées ou au produit brut des jeux dans les casinos.
Il ne modifie donc pas l'assiette de cette contribution à l'exception de
celle correspondant aux gains des jeux dont la définition est
ajustée par le paragraphe II de cet article.
Restent en particulier exclues de la CSG les rentes d'accidents du travail, les
pensions d'anciens combattants, les minima sociaux (RMI, allocation aux adultes
handicapés) et les produits d'épargne défiscalisée.
2°) La seconde modification est purement formelle et vise à
renuméroter les II et III de l'actuel article L. 136-8 en III et IV par
souci de cohérence de cet article.
3°) Un taux dérogatoire de 6,2 % est institué (soit
3,4 % + 2,8 %) pour :
- les pensions de retraite et d'invalidité des personnes imposables, y
compris les retraites complémentaires et les majorations pour enfants
à charge ;
- les allocations de chômage et de préretraite des personnes
imposables ;
- les indemnités et allocations versées par les organismes de
sécurité sociale au titre des risques maladie-maternité ou
accidents du travail et maladies professionnelles.
4°) Par dérogation aux dispositions précédentes, le
taux de la CSG applicable aux allocations de chômage et de
préretraite et aux pensions de retraite perçues par des personnes
non imposables et qui le deviennent, est fixé à 3,8 %, comme
cela a été rappelé sous l'article 2 auquel il vous est
proposé de vous reporter.
Les personnes non imposables sont déterminées en fonction des
critères définis par l'article L. 417 du code de la
sécurité sociale modifié par l'article 8 de la loi de
finances pour 1997.
Cet article prendra en compte le revenu et non le montant d'impôts
acquittés en 1997. Bien qu'adoptée dans la loi de finances pour
1997, cette disposition ne pouvait prendre effet qu'à compter de
l'exercice 1998 en raison du décalage entre les revenus
déclarés et les impôts acquittés.
5°) La totalité de l'augmentation de la CSG est, enfin,
affectée à la branche maladie dont le produit correspond à
un taux qui passe de 1 % à 5,1 % (1 % + 4,1 %) ou
à 3,8 % (1 % + 2,8%) en ce qui concerne les retraités
et les chômeurs imposables.
La part du produit affecté aux autres branches n'est pas, en revanche,
modifiée : la branche famille bénéficie d'un produit
correspondant à un taux de 1,1 % et le Fonds de solidarité
vieillesse à un taux de 1,3 %.
Cette opération est sensée rapporter un surcroît de
ressources à la branche maladie de 4,6 milliards de francs. (Pour cette
estimation, Cf. tome I du présent rapport).
Le
paragraphe II
est relatif à la CSG prélevée sur
les gains des jeux.
Actuellement, son régime est fixé par l'article L. 136-7-1 du
code de la sécurité sociale.
Le présent article du projet de loi propose une taxation uniforme des
produits des jeux à un taux de 7,5 %. La seule exception concerne
les gains importants réalisés sur des machines à sous.
Le
paragraphe III
introduit un chapitre nouveau dans le titre III
(Dispositions communes relatives au financement du livre Ier
(Généralités-dispositions communes à tout ou partie
des régimes de base) du code de la sécurité sociale
intitulé : " chapitre premier ter, suppression de
cotisations ". Si la fixation des taux de cotisations sociales
relève du pouvoir réglementaire, leur création comme leur
suppression incombe, en effet, à la loi.
La majoration de CSG se traduisant par une diminution des cotisations
d'assurance maladie de 4,75 %, l'article L. 131-7-1 inséré
dans ce chapitre Ier ter propose donc de supprimer, quel que soit le
régime, les cotisations lorsque leur taux est inférieur ou
égal à ce montant.
Le
paragraphe IV
fixe enfin la date d'entrée en vigueur des
dispositions du présent article.
II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale
Lors de la discussion du projet de loi à l'Assemblée nationale,
cinq modifications ont été apportées à ce
dispositif :
1°) un amendement du Gouvernement, introduit après le
cinquième alinéa du I de l'article 3, a prévu de
neutraliser les effets du relèvement de la CSG sur les
indemnités journalières
maladie au-delà du
septième mois de leur perception, sous la forme d'une majoration de ces
indemnités selon des modalités qui seront
déterminées par décret et pour un coût total annuel
de 200 millions de francs ;
2°) un amendement présenté par M. Perrut a
inséré, dans le même I de l'article 3, une disposition
prévoyant que les personnes handicapées, dont le handicap est
d'au moins 80 % et qui disposent de revenus tirés d'une assurance
vie spécifique, peuvent, pour lesdits revenus, bénéficier
d'une exonération de CSG. L'auteur de cet amendement a justifié
cette dérogation par le fait que ces personnes perçoivent souvent
une retraite modeste du fait de la faible durée de leur période
d'activité ;
3°) un amendement de M. Alfred Recours au III de cet article a
complété le dispositif relatif aux suppressions de cotisations
par une disposition autorisant la fixation de taux particuliers de cotisations
d'assurance maladie, maternité, invalidité et décès
à la charge des assurés sur les revenus d'activité et de
remplacement perçus par les personnes qui ne remplissent pas les
conditions de résidence définies à l'article L. 136-1 du
code de la sécurité sociale et qui relèvent à titre
obligatoire d'un régime français d'assurance maladie.
Cet amendement tend à réserver la suppression de cotisations
maladie aux personnes qui paient la CSG par application du critère de
territorialité de l'impôt et d'éviter que les
étrangers travaillant en France mais dont le domicile fiscal est hors de
France, puissent bénéficier d'une couverture maladie sans
acquitter aucune des cotisations maladie ni la CSG ;
4°) un amendement de M. Augustin Bonrepaux, rapporteur au nom de la
commission des Finances, a également inséré un paragraphe
III bis afin d'autoriser la déduction des avoirs fiscaux non
restitués en application des dispositions de l'article 158 bis du code
général des impôts de l'assiette de la CSG tel que
modifié par l'article 15 du projet de loi de finances pour 1998 ;
5°) enfin, un amendement présenté par le Gouvernement prend
en compte la spécificité des revenus professionnels des
travailleurs non salariés agricoles. Considérant que la CSG due
par ces personnes est assise sur la moyenne des revenus se rapportant aux trois
années antérieures à l'année
précédant celle au titre de laquelle la contribution est due,
soit les revenus de 1994, 1995 et 1996 pour la CSG due au titre de 1998, la
formulation du paragraphe IV a) apparaît inadéquate. Aussi, pour
ces revenus, sont pris en compte pour le calcul de la CSG non pas les revenus
" perçus à compter du 1er janvier 1998 " mais les
revenus entrant dans le calcul de la contribution due à compter de
l'année 1998.
III - La position de votre commission
A l'exception de cette dernière modification, qui relève de la
simple logique, les quatre autres aménagements démontrent bien le
caractère inconsidéré de l'augmentation de la CSG et les
inévitables demandes de dérogations qui en résultent. Or,
celles-ci, accordées de manière ponctuelle et de façon
purement opportuniste, même si elles n'apparaissent pas infondées
(indemnités journalières, assurance vie des handicapés),
révèlent l'incohérence du dispositif proposé en
matière de basculement de la CSG.
En effet, le taux de CSG applicable devient proprement insupportable pour toute
une série de bénéficiaires de revenus de remplacement qui
voient leur taux de CSG maladie passer de 1 % à 4,1 %
sans
aucune contrepartie
(c'est notamment le cas pour certaines pensions
d'invalidité et surtout les indemnités journalières
versées par les organismes de sécurité sociale).
Le Gouvernement est donc conduit à accepter des dérogations au
gré des amendements présentés à la suite de la
mobilisation de certains intérêts, sans aucune réflexion
d'ensemble et au risque de susciter de nouvelles inégalités.
Votre commission refuse absolument cette démarche et souhaite placer le
débat sur les
questions de fond.
Elle vous propose de rejeter l'article 3 pour cinq raisons principales :
1°) les
effets réels
du basculement des cotisations maladie
sur la CSG, qui porte sur des masses financières énormes
(300 milliards de francs, soit plus de trois points de PIB), n'ont pas
été mesurés, pas plus que l'ampleur des compensations
promises à telle ou telle catégorie et, en premier lieu, aux
fonctionnaires.
Ainsi, votre rapporteur n'a pu obtenir, ni de bilan détaillé
du transfert CSG/cotisations maladie engagé en 1997, ni une étude
d'impact sérieuse ou précise des conséquences du nouveau
basculement.
Ainsi, il n'a pas été possible de savoir comment le Gouvernement
parvenait à l'évaluation de 4,6 milliards de recettes
supplémentaires, ni l'incidence de cette mesure, du point de vue du
Gouvernement, sur les revenus des travailleurs non salariés, les
produits de placement et du patrimoine, le montant de l'impôt sur le
revenu -en raison de la déductibilité de la CSG-, les revenus des
travailleurs frontaliers et des étrangers travaillant en France et
domiciliés à l'étranger, etc...
L'ampleur des compensations est également largement méconnue.
S'agissant des fonctionnaires, au-delà de l'engagement du Gouvernement
à garantir la neutralité de la réforme, on ne sait pas
encore précisément combien coûtera cette compensation,
comment celle-ci sera versée et à quel moment, ni son impact sur
les fonctions publiques hospitalières et territoriales.
On apprend ponctuellement que telle ou telle catégorie aura
" un
taux de change "
(c'est-à-dire une baisse de cotisation
d'assurance maladie) de 5,5 % (exploitants agricoles, travailleurs non
salariés non agricoles) alors que d'autres n'ont aucune garantie de
bénéficier d'une mesure de compensation (retraités des
professions artisanales, commerciales et libérales, Français de
l'étranger, etc.).
2°)
L'impact sur le comportement des ménages
de
l'aggravation sans précédent des prélèvements sur
l'épargne
qu'entraîne ce basculement, conjugué aux
autres mesures de la loi de financement (tel que l'article 4) et de la loi de
finances, n'a pas non plus été évalué.
Les Français ont une forte capacité d'épargne (à
hauteur de 14 % de leur revenu) et les revenus de placement
représentent globalement plus de 10 % des revenus des
ménages.
Le montant des prélèvements sur l'épargne,
déjà important (67 milliards environ) va progresser, du seul
fait du présent projet de loi, de plus de 20 milliards de francs. A cela
s'ajoute l'impact des mesures prévues dans le projet de loi de finances.
3°)
L'objectif
poursuivi semble, en réalité,
largement étranger à une réflexion sur le financement
de la sécurité sociale
: selon les termes mêmes du
rapport annexé au projet de loi, il s'agit en effet de distribuer du
pouvoir d'achat aux actifs salariés afin " d'engager, dans les
meilleurs conditions, les négociations sur la réduction du temps
de travail ".
4°) Cette fiscalisation intervient alors qu'aucun calendrier n'est
prévu pour la mise en place de
l'assurance maladie universelle
qui constitue la contrepartie du financement par la solidarité de la
branche maladie et que la réflexion sur l'indispensable
réforme des cotisations patronales
n'est toujours pas plus
avancée.
Or, lorsque la première étape du basculement a été
adoptée l'an dernier, le rapport annexé précisait
clairement que les prochaines étapes n'interviendraient " qu'au vu
des résultats " et parallèlement à l'avancement des
deux dossiers précités.
5°) L'absence de réflexion préalable apparaît encore
plus clairement à l'issue de l'examen du projet de loi, en
première lecture, par l'Assemblée nationale. En effet, pour
atténuer l'impact considérable de l'augmentation de la CSG, dans
bien des cas sans contrepartie, les députés et le Gouvernement
ont été conduits à introduire des
dérogations
ponctuelles, au hasard des demandes qui vont
générer de nouvelles inégalités et surtout une
grande
complexité de gestion
.
Pour toutes ces raisons, votre commission vous demande d'adopter un
amendement de suppression de cet article.
Art. 3 bis (nouveau)
Dépôt d'un rapport
sur la modification de l'assiette des cotisations sociales à la charge
des employeurs
Objet : Cet article prévoit le dépôt
d'un rapport du Gouvernement sur la réforme de l'assiette des
cotisations patronales.
Adopté à l'initiative de M. Augustin Bonrepaux, rapporteur pour
avis au nom de la commission des Finances, cet article additionnel
prévoit qu'un rapport sera déposé par le Parlement d'ici
le 1er août 1998 et précisant les effets, notamment sur
l'emploi, d'une extension de l'assiette des cotisations patronales à la
valeur ajoutée.
Votre commission souhaite également que le Parlement soit rapidement
informé sur les conditions et les incidences d'une telle réforme.
Elle relève cependant qu'un premier rapport d'étape a
été remis en juin dernier sur ce sujet par M.
Jean-François Chadelat, inspecteur des affaires sociales, et qu'un
rapport complémentaire lui a été demandé par le
Premier ministre pour le présent mois de novembre.
Cette réforme est d'autant plus urgente que le Gouvernement a pris la
responsabilité d'accélérer le processus de basculement des
cotisations salariales vers la CSG.
Compte tenu de la connexité de ces deux sujets, votre commission vous
propose de modifier cet article en prévoyant que deux rapports seront
déposés avant le 1er juin prochain. Le premier dressera le bilan
du basculement des cotisations d'assurance maladie résultant de la loi
de financement de la sécurité sociale pour 1997. Le second
analysera les conséquences d'une modification de l'assiette des
cotisations patronales de sécurité sociale.
Votre commission vous propose d'adopter cet article tel qu'amendé.