Projet de loi de finances pour 1999 : Le budget 1999 et son contexte économique et financier

CHAPITRE III

L'ANALYSE DES FINANCES PUBLIQUES AU REGARD DES ENGAGEMENTS EUROPÉENS DE LA FRANCE

Le projet de loi de finances pour 1999 se place dans un contexte juridique nouveau : celui de la mise en circulation de la monnaie unique, l'euro, et de l'entrée en vigueur des stipulations du traité sur l'Union européenne qui en découlent pour les politiques des finances publiques.

Loin de restaurer des marges de manoeuvre de gestion budgétaire, la mise en place de la monnaie unique renforce les contraintes d'une discipline indispensable à sa réussite.

Celle-ci nécessite ainsi que chaque Etat fournisse, avant le 1er mars, un programme de stabilité conforme au pacte de stabilité et de croissance signé à Amsterdam en juin 1997.

Votre rapporteur général rappelle que le Sénat a voté, le 23 avril 1998, a une très forte majorité ^{32( * )} , une résolution de votre commission aux termes de laquelle il est notamment demandé au gouvernement ^{33( * )} :

"- d'élaborer et mettre en oeuvre un programme de stabilité pleinement conforme à nos engagements européens et au rôle de notre pays en Europe ;

- ... de produire à l'appui du projet de loi de finances de l'année le programme de stabilité notifié par lui et, au moins une fois par an, une présentation des programmes des autres Etats membres ".

Pour 1999, ce programme de stabilité ne sera rendu public qu'à la fin de l'année 1998, ce qui peut paraître une anomalie ^{34( * )} , dans la mesure où, tout en ayant débattu du financement de la sécurité sociale, de celui de l'Etat et, dans une large mesure, de celui des collectivités locales dans le cadre du débat sur la loi de finances, le Parlement n'aura eu en fait aucun débat synthétique sur l'ensemble des finances publiques, ni a fortiori sur le programme de stabilité que le gouvernement notifiera à la Commission. Or tout dans les progrès de l'intégration européenne indique que les gouvernements seront bien davantage liés par leurs engagements à l'égard de leurs partenaires de l'euro qu'ils ne le sont à l'égard des majorités parlementaires qui les soutiennent .

Un tel débat est donc désormais capital.

I. LA FRANCE, "MAUVAIS ÉLÈVE" DE L'EUROPE

A. UNE POLITIQUE DES FINANCES PUBLIQUE SOUS SURVEILLANCE

L'union monétaire européenne impose aux Etats adoptant la monnaie unique, en particulier les onze -dont la France- qui la mettront en commun dès 1999, une discipline budgétaire forte, à laquelle la France a adhéré, à Maastricht en 1991, puis à Amsterdam en 1997. Il convient d'en rappeler les dispositifs principaux pour comprendre dans quel cadre normatif s'insèrent le présent projet de loi de finances et ses successeurs.

L'encadré ci-après rappelle les éléments relatifs à cette question figurant dans le rapport de votre commission sur le passage à la troisième phase de l' Union économique et monétaire. ^{35( * )}

Un renforcement des contraintes encadrant la politique budgétaire : de l'article 104 C du traité au règlement 1467/97 du 7 juillet 1997

L'article 104 C et l'une des dispositions importantes introduites par le traité sur l'Union européenne puisqu'il a posé une règle communautaire d'encadrement des politiques budgétaires conduites par les Etats membres. Cet article vise fondamentalement à combattre les déficits publics excessifs et à fonder la discipline budgétaire imposée aux Etats membres au nom de l'Union économique et monétaire.

Destiné à entrer en vigueur de façon progressive à mesure que se déroulerait le cheminement de l'union monétaire, l'article 104 C a été complété par le règlement 1467/97 du 7 juillet 1997 qui constitue l'un des trois piliers du pacte de stabilité et de croissance.

1. L'article 104 C du traité sur l'Union européenne

a) Une application par étapes

L'article 104 C organise la surveillance et la lutte contre ce que l'usage a désigné du nom de " déficits excessifs ".

Divisé en 14 chapitres, son application a été conçue comme évolutive dans le temps à mesure des progrès réalisés sur la voie de l'unification monétaire en Europe. L'article 109 E du traité prévoit ainsi que l'article 104 C, à l'exception des paragraphes 1, 9, 11 et 14 s'applique dès le début de la deuxième phase de l'Union économique et monétaire qui a commencé le 1er janvier 1994 et que les paragraphes 1, 9, et 11 s'applique dès le début de la troisième phase , c'est-à-dire le 1er janvier 1999 lors de l'instauration de l'euro.

Il faut souligner que les paragraphes 9 et 11 ne s'appliqueront qu'aux Etats ayant adopté l'euro, les Etats "hors euro" étant cependant soumis au paragraphe 1 dès cette date.

Le paragraphe 1 de l'article 104 C comporte une injonction aux Etats membres d'éviter les déficits publics excessifs.

Les paragraphes 9 et 11 complètent la procédure de l'article 104 C en introduisant deux nouvelles étapes.

Le paragraphe 9 introduit la faculté laissée au Conseil de l'Union européenne de mettre en demeure un Etat en déficit excessif de prendre des mesures correctrices.

Le paragraphe 11 donne au Conseil la faculté de prononcer une série de sanctions contre un Etat qui ne se serait pas conformé à cette mise en demeure.

Il faut aussi souligner que c'est le traité sur l'Union européenne lui-même qui a organisé le renforcement des pouvoirs du Conseil sur la politique budgétaire des Etats membres après l'adoption de la monnaie unique et non pas le "pacte de stabilité et de croissance" signé à Amsterdam.

Le renforcement de la discipline budgétaire résulte donc, pour l'essentiel, de l'adoption de la monnaie unique, et n'est pas suspendu à l'approbation du traité d'Amsterdam.

b) L'édiction de règles de "discipline budgétaire"

Les règles posées par l'article 104 C et précisées par le protocole n° 5 annexé au traité concernent la situation globale des finances publiques appréhendée à travers les dettes publiques et les besoins de financement des administrations publiques.

Aux termes du dispositif de l'article 104 C, paragraphe 2, la discipline budgétaire est censée avoir été respectée en tant qu'elle intéresse les déficits publics si le rapport entre ceux-ci, qu'ils soient prévus ou effectifs, ne dépasse pas 3 % du PIB. Si tel n'est pas le cas, un manquement à la discipline budgétaire n'est pour autant pas nécessairement établi. Autrement dit, le dépassement de la valeur de 3 % du PIB ne constitue pas automatiquement un fait "d'indiscipline budgétaire" . Deux cas de figure alternatifs sont envisagés. Ils permettent tous deux de décerner un label de bonne conduite budgétaire, même si le critère quantitatif évoqué ci-dessus n'est pas atteint :

si le rapport entre le déficit public et le PIB a diminué de manière substantielle et constante et atteint un niveau proche de 3 % du PIB ;

si le dépassement de la valeur de référence n'est qu' exceptionnel et temporaire et que le rapport entre le déficit public et le PIB reste proche de 3 %.

On peut donc énoncer qu'un déficit public excessif est, au sens du traité, un déficit public excédant 3 % du PIB ou un déficit public d'une valeur éloignée de 3 % du PIB, ou encore un déficit public un peu supérieur à 3 % du PIB si le dépassement de cette valeur ne peut être considéré comme exceptionnel et temporaire ou comme s'inscrivant dans un processus de diminution substantielle et constante du rapport du déficit public dans le PIB.

Lorsque le déficit public d'un Etat ne dépasse pas 3 % du PIB, il est réputé respecter la norme de discipline budgétaire relative au niveau de son déficit public. Toutefois, même si un Etat membre respecte ce critère, la Commission est habilitée à élaborer un rapport et à transmettre son avis au Conseil si elle estime qu'il y a un risque de déficit excessif dans cet Etat membre (article 104 C, paragraphe 3, second alinéa).

En ce cas, le Conseil ne pouvant que décider s'il y a ou non déficit public excessif, le paragraphe 6 de l'article 104 C ne lui ouvrant pas la faculté de décider qu'il y a un risque de déficit public excessif, l'avis de la Commission ne peut que servir de support à une décision du Conseil constatant l'inexistence d'un déficit public excessif.

Une incertitude subsiste sur le fait de savoir si un Etat membre qui respecte strictement la règle des 3 % obtient de ce fait la garantie d'être considéré comme budgétairement discipliné.

L'article 104 C organise la surveillance communautaire des déficits publics des Etats membres mais aussi du montant de leur dette publique (paragraphe 2 de l'article 104 C). Il indique en effet que la discipline budgétaire suppose le respect des critères précisés ci-dessus relatif au rapport du déficit public dans le PIB, mais aussi des critères suivants qui concernent la dette publique . La discipline budgétaire est respectée si le rapport entre la dette publique dans le PIB ne dépasse pas une valeur de référence fixée à 60 % par le protocole n° 5 annexé au traité. Dans le cas contraire, la discipline budgétaire n'est pas respectée à moins que ledit rapport "ne diminue suffisamment et approche de 60 % à un rythme satisfaisant ".

Cependant, la question se pose de savoir quelles sont les conséquences du non-respect de critère relatif à la dette publique. Précisons qu'elle se pose dans le cadre d'une lecture littérale du traité mais que la coutume ne semble ni infirmer ni confirmer cette lecture.

L'article 104 C du traité énonce en effet que si un Etat membre ne satisfait pas les critères relatifs au déficit public et (ou) à la dette publique, la Commission élabore un rapport (paragraphe 3). En revanche, lorsque le même article donne mission à la Commission d'adresser un avis au Conseil (paragraphe 5) sur la base duquel celui-ci décide s'il y a ou non déficit excessif (paragraphe 6), il ne vise pas autre chose que l'existence d'un déficit excessif (ou d'un risque de déficit excessif).

Or, un déficit excessif n'est pas une dette excessive . Dans ces conditions, il apparaît loisible de considérer que sans que cet Etat soit réputé budgétairement discipliné -la Commission peut (paragraphe 3) élaborer un rapport à ce sujet- un Etat qui connaîtrait une dette excessive ne pourrait être l'objet de la part du Conseil d'aucune autre décision prise dans le cadre de l'article 104 C . Seule, dans ce cadre là, la Commission pourrait agir en élaborant un simple rapport.

Cette interprétation à la lettre n'est évidemment pas la seule possible. Mais il faut admettre qu'elle s'inscrit dans un contexte d'une pratique communautaire où le critère de dette publique n'apparaît pas comme le plus fondamental des deux critères de finances publiques.

Un débat s'est ouvert opposant les tenants d'une appréciation stricte des règles de discipline budgétaire à ceux favorables à une interprétation souple de ces règles. Si la lettre même du traité donne plutôt raison à ces derniers en ce qu'elle admet quelques écarts par rapport aux valeurs arithmétiques fixées dans le protocole n° 5 annexé au traité, force est de reconnaître que celui-ci ne laisse pourtant que de faibles marges aux Etats membres.

Si le déficit public d'un Etat membre peut dépasser la valeur de référence de 3 % du PIB sans pour autant être considéré comme excessif, il n'en doit pas moins, pour échapper à cette qualification, satisfaire des critères exigeants.

D'abord, le traité impose qu'il prenne une valeur proche de 3 % du PIB. Aucune définition précise de ce qu'est une valeur proche de 3 % du PIB n'est donnée par le texte. Mais, on peut inférer de la pratique récente de la Commission suivie par le Conseil que cette valeur ne saurait être éloignée de plus de quelques dixièmes de points de PIB de la valeur de 3 %.

Ensuite, il faut que ce dépassement soit, soit exceptionnel et temporaire, soit inscrit dans un processus d'ajustement budgétaire caractérisé par une réduction substantielle et constante du rapport du déficit public dans le PIB.

Une source d'assouplissement aurait pu provenir de la rédaction du paragraphe 6 de l'article qui prévoit que pour décider s'il y a ou non déficit excessif le Conseil entreprend une "évaluation globale".

Il est toutefois difficile de concilier cette marge d'appréciation laissée au Conseil avec la rigueur des règles posées par le paragraphe 2 de l'article. On doit en outre indiquer que manquent des indications sur la méthode d'évaluation globale que devrait suivre le Conseil. Sans doute s'agit-il de prendre en considération tous les éléments pertinents pour juger de la situation des finances publiques d'un Etat et, en particulier, leur évolution sur moyenne période. Mais on conviendra que cela est un peu vague.

Peut-être alors pourrait-on considérer que le paragraphe 3 de l'article est susceptible d'apporter un peu de précision quant à la méthode d'évaluation globale que devrait suivre le Conseil. Il y est en effet indiqué que lorsqu'elle élabore un rapport en cas de déficit ou de dette excessifs, la Commission examine " si le déficit public excède les dépenses publiques d'investissement " et " tient compte de tous les autres facteurs pertinents, y compris la position économique et budgétaire à moyen terme de l'Etat membre ".

Si tel était le cas, le Conseil bénéficierait d'une marge d'appréciation tout à fait considérable. Car, si l'élaboration d'un rapport par la Commission suppose que celle-ci ait au préalable pris acte que l'Etat membre se trouve en situation de déficit ou de dette publics excessifs, le Conseil pourrait lui, à la lumière d'une évaluation globale conduite sur les bases indiquées ci-dessus, requalifier le déficit public de cet Etat et, en un mot, l'absoudre.

Dans les faits, le Conseil n'a jusqu'à présent pas usé de cette marge d'appréciation.

2. La troisième phase de réalisation de l'Union monétaire : la mise en oeuvre complète de l'article 104 C et le règlement 1467-97 du 7 juillet 1997

a) La mise en oeuvre complète de l'article 104 C

La troisième phase de réalisation de l'Union monétaire qui commencera le 1 ^er janvier 1999 sera caractérisée par l'entrée en vigueur des paragraphes 1, 9 et 11 de l'article 104 C et du règlement 1467-97 du 7 juillet 1997.

Le paragraphe 1 de l'article 104 C édicte une obligation faite à tous les Etats membres, celle d'éviter à compter du 1 ^er janvier 1999 les déficits excessifs.

Le paragraphe 9 permet au Conseil de mettre en demeure un Etat qui ne donnerait pas suite à ses recommandations de prendre, dans un délai déterminé, les mesures visant à la réduction du déficit.

Le paragraphe 11 pose le principe de sanctions en précisant que le Conseil peut décider d'appliquer à un Etat qui ne respecterait pas ses mises en demeure -celles du paragraphe 9- les mesures suivantes :

la publication d'informations supplémentaires avant l'émission de titres publics ;

inviter la Banque européenne d'investissement -BEI- à revoir sa politique de prêts à l'égard de cet Etat ;

effectuer des dépôts sans intérêt auprès de la Communauté ;

imposer des amendes d'un montant approprié.

Ces clauses entrent en vigueur dès le 1 ^er janvier 1999. Les paragraphes 9 et 11 s'appliquent aux Etats ayant adopté l'euro.

b) Le règlement 1467/97 du 7 juillet 1997 : deuxième pilier du pacte de stabilité et de croissance

Il en va de même pour les dispositions du règlement 1467-97 qui viennent préciser ces derniers paragraphes tandis que les autres dispositions de ce règlement s'appliquent à l'ensemble des Etats membres.

Ce règlement forme l'un des trois piliers du pacte de stabilité et de croissance décidé lors du Conseil européen d'Amsterdam de juin 1997 vise à "accélérer et à clarifier la mise en oeuvre de la procédure concernant les déficits excessifs" . Ses dispositions doivent être appréciées au regard du troisième pilier du pacte que constitue la résolution du Conseil européen relative au pacte de stabilité et de croissance adoptée le 17 juin 1997 lors du sommet d'Amsterdam.

Le règlement qui entrera en vigueur le 1 ^er janvier 1999 a d'abord pour objet d'accélérer la procédure dite des déficits excessifs.

Mais l'accélération de la procédure n'est pas le seul objet d'un règlement qui ambitionne aussi de la clarifier .

Deux éléments sont concernés : la définition de ce qu'est un déficit excessif et le mécanisme des sanctions.

L'article 2 précise en effet d'abord à quelles conditions un déficit peut n'être pas excessif s'il est considéré comme exceptionnel et temporaire . Il faut pour cela qu'il résulte "d'une circonstance inhabituelle indépendante de la volonté de l'Etat membre concerné et ayant des effets sensibles sur la situation financière de ses administrations publiques" ou qu'il soit "consécutif à une grave récession économique".

Le paragraphe 2 de l'article précise qu'une récession se produit lorsque le PIB réel de l'Etat membre "enregistre une baisse annuelle d'au moins 2 %".

Le paragraphe 3 du même article apporte une certaine atténuation à la rigueur de la règle précédente. Il invite en effet le Conseil à tenir compte " dans son évaluation globale, des observations éventuelles de l'Etat membre concerné, lui indiquant qu'une baisse annuelle du produit intérieur brut de moins de 2 % en termes réels est néanmoins exceptionnelle, eu égard à d'autres éléments d'information allant dans le même sens ...". Ceux-ci sont, en particulier, " le caractère soudain de la récession ou la baisse cumulative de la production par rapport à l'évolution constatée dans le passé ".

Cependant, dans la résolution d'Amsterdam citée plus haut, les Etats se sont engagés à ne pas invoquer le bénéfice de cette dernière disposition lorsque la baisse annuelle du PIB réel serait inférieure à 0,75 %.

En ce qui concerne les sanctions , dont on rappelle qu'elles ne s'appliquent qu'aux Etats ayant adopté la monnaie unique européenne, l 'article 11 indique que lorsque des sanctions sont décidées contre un Etat membre, le Conseil doit, "en principe", exiger avant tout que cet Etat "effectue un dépôt non porteur d'intérêts".

L'article 12 encadre le pouvoir du Conseil en précisant les règles de calcul des dépôts.

Le montant du premier dépôt comprend un élément fixe égal à 0,2 % du PIB et un élément variable égal à un dixième de la différence entre le déficit exprimé en points de PIB et la valeur de référence (3 % du PIB).

Les dépôts supplémentaires sont, quant à eux, égaux à cette différence.

En tout état de cause, les dépôts annuels ne peuvent excéder 0,5 % du PIB de l'Etat concerné.

L'article 13 précise que ces dépôts sont, "en principe" convertis en amende" dans les deux années suivant la décision d'imposer la constitution du dépôt "si le déficit excessif n'a pas été corrigé.

L'article 14 et l'article 15 prévoient des mesures d'abrogation par le Conseil de ses décisions de sanction.

Pour ce qui est des sanctions des premier et deuxième tirets du paragraphe 11 ^{36( * )} , le Conseil peut les abroger si l'Etat a accompli des progrès sensibles même s'ils sont insuffisants pour corriger son déficit excessif.

Ce n'est que s'il est décidé que le déficit excessif a été corrigé que le Conseil peut, et doit, lever toutes les sanctions prononcées par lui. Il est cependant prévu qu'en ce cas les amendes ne sont pas remboursées à l'Etat fautif.

L'article 16 précise enfin le sort des dépôts et des amendes infligés aux Etats. Les dépôts sont constitués auprès de la Commission. En outre, il précise que les intérêts sur ces dépôts et les amendes font partie des ressources du budget général des Communautés européennes.

Ils sont répartis entre les Etats membres n'étant pas en situation de déficit excessif, au prorata de leur part dans le PNB des Etats membres éligibles.