CHAPITRE II
L'ÉQUILIBRE DU PROJET DE LOI
DE FINANCES POUR
1999
Le
gouvernement prévoit pour 1999, 74,5 milliards de francs de
recettes supplémentaires, qui seraient engendrées par la
croissance de l'économie. La ventilation prévue par le
présent projet en serait la suivante :
37 milliards de francs de dépenses supplémentaires,
16,1 milliards de francs d'aménagement de droits sur les recettes
fiscales pour réduire les prélèvements obligatoires,
21,3 milliards de francs de réduction du déficit
budgétaire.
Votre commission prend acte de la volonté du gouvernement de
réduire le déficit.
Le déficit serait ainsi ramené de 257,9 milliards de francs
dans la loi de finances 1998, à 236,5 milliards de francs en 1999.
Toutefois, l'expérience des années passées montre que le
déficit se creuse très fortement lorsque la croissance ralentit
ou que survient la récession, et qu'il n'est pas réduit avec
assez de fermeté dans les périodes de croissance. Le
présent projet de loi ne déroge pas à cette règle
qui est en fait celle de la facilité.
En outre, cet effort est entouré d'aléas importants. En effet,
d'une part, l'équilibre proposé se fonde sur un surcroît de
recettes volatiles, sensibles à la conjoncture, alors que les
dépenses en augmentation sont, le plus souvent, de lourdes charges de
structures, difficiles, voire impossibles à réduire en cas de
besoin. D'autre part, selon une tendance poursuivie depuis 1997, l'Etat fonde
ses espoirs de rééquilibrage des finances publiques sur les
autres administrations publiques (collectivités locales,
sécurité sociale, organismes divers d'administration
centrale).
I. INTRODUCTION : LES TROIS PRÉSENTATIONS DE L'ÉQUILIBRE BUDGÉTAIRE
Une
bonne compréhension de l'équilibre proposé
nécessite sa présentation sous trois formes :
- celle de l'article d'équilibre
- celle, synthétique, de l'ordonnance de 1959
- celle, détaillée, qui met en évidence les
dépenses réelles du budget de l'Etat.
1. La présentation de l'article d'équilibre
Sous forme simplifiée, l'article d'équilibre résulte du tableau suivant :
(en millions de francs)
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Ressources brutes |
Dépenses brutes ou plafonds de charges |
Soldes |
|
Budget
général
|
1.752.213
|
1.991.879
|
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Total opérations définitives |
1.907.460 |
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Solde opérations définitives (A) |
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2.143.683 |
- 236.223 |
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Total opérations temporaires (C.S.T.) |
380.029 |
380.358 |
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|
Solde opérations temporaires (B) |
|
|
- 329 |
|
Total général |
2.287.489 |
2.524.041 |
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|
Solde général (A + B) |
|
|
- 236.552 |
L'article d'équilibre fait apparaître les
opérations définitives (budget général, budgets
annexes, comptes spéciaux du Trésor) et leur solde, puis les
opérations temporaires des comptes spéciaux du Trésor et
leur solde.
L'intérêt de cette présentation est de montrer le volume
total des flux transitant par l'Etat, que ce soit de façon temporaire
(opérations d'une durée infra-annuelle et prêts), ou
définitive. L'Etat encaissera 2.287 milliards de francs en 1999, et
décaissera 2.524 milliards de francs, soit 28,6 % du
PIB.
2. La présentation synthétique
Cette
présentation révèle trois différences essentielles
avec la précédente :
- les opérations définitives des comptes d'affectation
spéciale ne sont présentées qu'en solde (ce qui minore le
"volume" du budget) ;
- les opérations des budgets annexes ne sont retracées ni dans le
total des ressources ni dans celui des dépenses puisqu'elles sont, par
construction, équilibrées en ressources et en emplois ;
- les dépenses du budget général sont
présentées nettes des dépenses d'ordre et des recettes
d'ordre, liées à la gestion de trésorerie de l'Etat ainsi
que des remboursements et dégrèvements d'impôts.
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|
LFI
1998
|
PLF
1999
|
Variation
|
|
A. Titre I (hors dépenses et recettes d'ordre) |
238,3 |
240,7 |
+ 1,0 |
|
B.
Budgets civils
|
4,4
|
4,5
|
+ 2,4
|
|
C.
Défense
|
157,3
|
157,5
|
+ 0,1
|
|
D. Total des charges du budget général A+B+C) |
1.586,7 |
1.669,2 |
+ 5,2 |
|
E. Solde des comptes spéciaux du Trésor |
+ 4,6 |
- 3,1 |
n.s |
|
F. Total des Charges (D+E) |
1.591,3 |
1.666,1 |
+ 4,7 |
|
G Recettes nettes |
1.333,4 |
1.429,5 |
+7,2 |
|
H. Solde général (G-F) |
- 257,9 |
- 236,6 |
n.s. |
Cette
présentation laisse apparaître une hausse sensible du budget de
l'Etat, en recettes (+ 7,2 %) comme en dépenses (+ 4,7 %).
Ceci est en grande partie lié à la réintégration
dans le budget général de recettes et de dépenses qui
auraient dû y figurer mais n'y figuraient pas (pensions de la Poste,
certaines rémunérations des services du ministère de
l'économie et des finances), ou provenant de comptes spéciaux du
trésor (prêt à taux zéro). Certaines
dépenses, présentées comme des rebudgétisations,
sont toutefois entièrement nouvelles, comme la compensation de la
suppression de la part régionale des droits de mutation à titre
onéreux (8,6 milliards de francs) au ministère de
l'intérieur(dotation générale de décentralisation).
La présentation du gouvernement peut être jugée
tendancieuse sur ce dernier point.
Également présentée comme une rebudgétisation,
l'abaissement de l'avantage résultant du quotient familial procure une
recette en réalité nouvelle, de 3,9 milliards de francs. On
ne peut en effet qualifier de "rebudgétisation" ce qui n'est que la
contrepartie (non homothétique d'ailleurs)
1(
*
)
de la suppression d'une
pénalisation aussi récente que la mise sous condition de
ressources des allocations familiales.
3. Les dépenses réelles
Charges budgétaires avant correction des changements
de
périmètre :
les agrégats et leur taux
d'évolution
(en milliards de francs)
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|
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|
PLF 1999 à structure constante |
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Evolution 1999/1998 |
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1.- Dépenses nettes du budget général |
1.582,00 |
1.590,96 |
1.600,48 |
1.639,60 |
1.685,21 |
+ 5,29 % |
|
2.- Pour mémoire : dépenses d'ordre relatives à la dette |
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Opérations définitives des comptes d'affectation spéciale : |
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3.-dépenses |
53,29 |
87,28 |
61,02 |
51,33 |
45,56 |
|
|
4.-charge nette |
- 3,47 |
- 1,98 |
0,04 |
0,50 |
- 3,44 |
|
|
5.- Charges définitives (=1+3) |
1.635,29 |
1.678,24 |
1.661,51 |
1.690,93 |
1.731,77 |
+ 4,23 % |
|
6.-Charge nette des opérations temporaires |
2,77 |
- 0,34 |
4,56 |
0,33 |
0,33 |
|
|
Charges du budget de l'Etat (présentation du tableau d'équilibre) |
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|
A.-Budget général + charge nette des comptes spéciaux du Trésor (=1+4+6) |
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|
B.-Charges définitives + charge nette temporaire (=1+3+6) |
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|
Charges du budget de l'Etat (en termes de dette nette) |
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C.-
Budget général - dépenses d'ordre + charge nette des
comptes spéciaux du Trésor
|
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|
D.- Charges définitives - dépenses d'ordre + charge nette temporaire (=1-2+3+6) |
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* Hors FMI et hors fonds de concours (égaux
à
64,5 milliards de francs en 1997). Dépenses nettes du budget
général y compris fonds de concours :
1.655,44 milliards de francs.
Cette présentation, développée par la commission des
finances de l'Assemblée nationale depuis plusieurs années, permet
de mettre en évidence les divers agrégats qui reflètent,
tous, l'ensemble des dépenses de l'Etat.