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Projet de loi de finances pour 1999

MARINI (Philippe) ; DELONG (Jacques-Richard)

RAPPORT GENERAL 66 (98-99), Tome III, Annexe 15 - COMMISSION DES FINANCES


Table des matières






N° 66

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999

Annexe au procès verbal de la séance du 19 novembre 1998.

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 1999, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par M. Philippe MARINI,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Deuxième partie de la loi de finances)


ANNEXE N° 15

ÉDUCATION NATIONALE, RECHERCHE ET TECHNOLOGIE :

I
. - ENSEIGNEMENT SCOLAIRE

Rapporteur spécial : M. Jacques-Richard DELONG

(1) Cette commission est composée de : MM. Alain Lambert, président ; Jacques Oudin, Claude Belot, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Roland du Luart, Bernard Angels, André Vallet, vice-présidents ; Jacques-Richard Delong, Marc Massion, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; Philippe Marini, rapporteur général ; Philippe Adnot, Denis Badré, René Ballayer, Jacques Baudot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Claude Haut, Alain Joyandet, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Michel Mercier, Gérard Miquel, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Pelletier, Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Henri Torre, René Trégouët.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (11ème législ.) : 1078, 1111 à 1116 et T.A. 193.

Sénat : 65 (1998-1999).



Lois de finances.

PRINCIPALES OBSERVATIONS

Votre rapporteur spécial souhaite formuler six observations sur le budget de l'enseignement scolaire pour 1999.

Votre rapporteur spécial estime que le budget de l'enseignement scolaire ne peut échapper, au même titre que les autres budgets, à un effort de maîtrise des dépenses publiques. Or, le projet de budget pour 1999 conforte l'argument - contestable - selon lequel la priorité accordée à l'éducation nationale doit nécessairement se traduire par une augmentation des crédits. En outre, comme il a été rappelé précédemment, l'essentiel des dotations budgétaires est consacré aux dépenses de personnel.

Or, le projet de budget prévoit de nouvelles créations d'emplois, alors que la décroissance des effectifs d'élèves, par son ampleur et son inscription dans la durée, revêt un caractère structurel. L'amélioration des conditions d'études est indispensable comme l'ont montré les difficultés de certains départements, telle la Seine-Saint-Denis, ou les récentes manifestations de lycéens. Il est cependant impossible d'affirmer que l'effort consenti en faveur de l'éducation nationale depuis plusieurs années n'a été que relatif, aucun autre département ministériel n'ayant connu une évolution aussi favorable (augmentation des crédits en francs courants de plus de 55 % depuis 1989). Il semble dès lors qu'une gestion des moyens inadéquate, plus qu'une pénurie d'emplois, explique les dysfonctionnements constatés. D'autant plus que les études comparatives internationales indiquent que les pays les mieux classés pour les performances scolaires de leurs élèves ne sont pas ceux qui dépensent le plus.

La création annoncée de 20.000 postes d'aides-éducateurs supplémentaires, qui viendront s'ajouter aux 40.000 déjà existants dans l'éducation nationale, risque de contribuer à accroître la rigidité du budget et à engager les finances de l'Etat sur une période beaucoup plus longue que prévue, étant donné les incertitudes qui pèsent sur l'avenir des jeunes ainsi recrutés à l'issue de leur contrat de cinq ans.

Les pressions exercées en faveur de leur titularisation dans les différents corps de fonctionnaires de l'éducation nationale seront probablement fortes.

Il faut noter que le coût des 60.000 aides-éducateurs, pour le seul budget de l'enseignement scolaire, s'élève en 1999 à 1 milliard de francs, inscrits pour la première fois en mesures nouvelles, leur financement ayant été assuré, en 1998, par des crédits de répartition en provenance du budget du ministère de l'emploi et de la solidarité.

 Votre rapporteur spécial juge inquiétantes pour leur impact sur les finances publiques deux mesures prises en 1998.

La première concerne l'accélération de l'intégration des
instituteurs dans le corps des professeurs des écoles. Depuis quatre ans, le rythme annuel des intégrations était de 14.850. Il avait été fixé initialement, en 1989, à 11.900 instituteurs par an, l'achèvement du processus étant prévu pour 2015. En 1994, le rythme est passé à 14.850 puis, depuis cette année, à 20.735 instituteurs par an : l'intégration devrait alors être terminée en 2007. En outre, à partir de 1998, aucun instituteur ayant un minimum de 37,5 années d'ancienneté ne partira à la retraite sans être intégré, et il sera procédé à l'assimilation des retraités actuels quand l'intégration sera terminée. 170,8 millions de francs sont inscrits dans le projet de loi de finances pour 1999 au titre de la poursuite du plan d'intégration des instituteurs dans le corps des professeurs des écoles. Mais l'accélération du plan d'intégration décidée en 1998 conduit à inscrire 67 millions de francs supplémentaires.

D'autre part, et malgré les déclarations du ministre sur la réduction du nombre des maîtres - auxiliaires, l'année scolaire 1997-98 a été marquée par un accroissement de leur nombre, passé de 25.970 à 27.856 soit une progression de 7,26 % en un an, cette hausse résultant de leur réemploi. Ce phénomène vient interrompre une tendance très claire à la diminution du nombre des maîtres - auxiliaires au sein de l'éducation nationale : ils étaient en effet 35.898 pour l'année scolaire 1994-95 mais 25.970 deux ans plus tard, soit une baisse de leurs effectifs de 27,66 %. Des efforts avaient été entrepris afin de résorber l'emploi précaire. Ainsi, entre 1988 et 1996, 4.900 suppléants du premier degré ont été titularisés dans le corps des instituteurs ou des professeurs des écoles, et 33.300 maîtres auxiliaires du second degré ont été titularisés dans les différents corps du second degré. L'emploi précaire dans l'éducation nationale révèle les insuffisances de la gestion des ressources humaines au sein de ce département ministériel.

Ces deux mesures ne paraissent pas illégitimes au regard de l'équité mais risquent de grever davantage les finances publiques.

 Votre rapporteur spécial approuve certaines mesures visant à rationaliser la gestion des moyens et des personnels.

Ainsi, la déconcentration des affectations de personnels devrait introduire davantage de souplesse dans le système de mutation des enseignants, le mouvement national s'étant traduit par une inadéquation entre les souhaits émis par les enseignants et les besoins exprimés par les établissements.

Votre rapporteur spécial restera attentif à l'évolution de ce dossier, le ministre ayant expliqué, lors de son audition devant notre commission, que la déconcentration n'en était qu'à ses débuts.

 Votre rapporteur spécial souligne avec intérêt l'orientation prise par le ministère s'agissant des heures supplémentaires.

Il est certes indispensables de conserver un volant suffisant d'heures supplémentaires dans la mesure où elles constituent un élément de souplesse nécessaire à l'organisation pédagogique des établissements. Néanmoins, la décroissance des effectifs scolaires incite à la rigueur, d'autant plus que le contingent d'un certain nombre d'heures supplémentaires pouvait sembler supérieur aux besoins.

La dotation initiale du chapitre 31-95 Heures supplémentaires d'enseignement s'élevait à 6.273,3 millions de francs en 1997 mais les dépenses ont représenté 5.823,8 millions de francs, compte tenu du gel, à la rentrée 1997, de 90.000 heures supplémentaires année (HSA) destiné à dégager des supports d'affectation dans les établissements scolaires, en faveur du réemploi des maîtres-auxiliaires notamment. En 1998, la dotation a été ramenée à 5.665,3 millions de francs. Dans le projet de loi de finances pour 1999, elle s'établit à 5.149,7 millions de francs : cette baisse est liée à une réduction des moyens (- 24.100 heures) et, surtout, à la révision du mode de calcul des heures supplémentaires.

Un décret du 30 juillet 1998 modifie en effet le mode de calcul de la rémunération des personnels enseignants du second degré sous forme d'heures supplémentaires. Ce décret, qui prend effet à compter du 1er septembre 1998, tend à privilégier les heures effectivement réalisées. Ainsi, la rémunération des HSA est calculée sur la base de la durée de l'année scolaire, soit 36 semaines au lieu de 40 semaines, alors que la rémunération des heures supplémentaires effectives (HSE) est majorée de 6 %.

Cette décision prouve qu'il existe des gisements d'économies dans le budget de l'enseignement scolaire, ces révisions du mode de calcul se traduisant par une économie de 621 millions de francs.

 Votre rapporteur spécial rappelle l'importance de l'équipement informatique et des infrastructures de communication des établissements, qui s'inscrivent dans le cadre d'un plan triennal de développement de l'information et de la communication dans l'enseignement. Des progrès ont déjà été réalisés, 80 % des établissements scolaires disposant d'une connexion à Internet.

Il convient cependant de mener une évaluation précise des besoins et d'établir clairement les objectifs pédagogiques à atteindre, l'échec du plan " Informatique pour tous " devant inciter à la vigilance.

En outre, les modalités de financement mériteraient d'être clarifiées. En effet, le financement de l'achat du matériel, du raccordement des écoles à Internet et, surtout, du budget de fonctionnement est évalué à 15 milliards de francs. Le fonds de soutien aux collectivités territoriales mobilisé par le Gouvernement n'étant doté que de 500 millions de francs, la participation financière des collectivités sera considérable. Elles devront donc engager des négociations avec leurs partenaires financiers habituels, mais également avec des banques et des constructeurs. En effet, il semble préférable de louer des ordinateurs plutôt que de les acheter, en raison de l'obsolescence rapide du matériel et de la baisse régulière de son coût.

Votre rapporteur spécial suivra avec attention la mise en place du plan destiné aux lycées, et décidé suite aux manifestations de lycéens du mois d'octobre.

Il regrette cependant que la seule réponse donnée à un problème de mal-administration ait été d'ordre quantitatif. Il est en effet singulier d'observer des classes de 35 élèves, alors que les créations d'emplois sont concomitantes à la décroissance des effectifs et que le taux d'encadrement des élèves du second cycle est, d'après les chiffres fournis par le ministère lui-même, inférieur à 14 élèves pour un professeur. Dès lors, il convient de s'interroger sur la légitimité de recourir à 14.000 personnes supplémentaires dans les lycées, même si les mesures annoncées devraient être financées, essentiellement, par redéploiement de crédits.

Il semble nécessaire de clarifier la situation et les modalités de la gestion des personnels de l'éducation nationale. Tel est l'objectif que s'est assignée la commission d'enquête récemment créée par la Haute Assemblée.

INTRODUCTION

Le projet de budget de l'enseignement scolaire pour 1999 poursuit la croissance des crédits constatée l'année dernière (+ 3,15 %).

Ainsi, les moyens inscrits au projet de budget de l'enseignement scolaire pour 1999 sont en hausse de 4,13 % pour atteindre 297,74 milliards de francs (contre 285,93 milliards de francs en 1998).

Or, les prévisions relatives aux effectifs d'enfants scolarisés dans l'enseignement primaire et dans l'enseignement secondaire dans les années à venir n'ont pas varié : après avoir décru de 60.700 élèves à la rentrée 1998, les effectifs scolarisés devraient de nouveau se contracter de 67.900 élèves à la rentrée 1999. On escompte par ailleurs, dans les dix prochaines années, une diminution des effectifs de 220.000 élèves dans les écoles et de près de 400.000 élèves dans le second degré.

Dans ce contexte, il convient de s'interroger sur les 11,8 milliards de francs de plus qu'en 1998, consacrés à l'éducation nationale. Le maintien des crédits au niveau de l'année dernière aurait pu suffire à améliorer les conditions de l'enseignement puisque un même montant de crédits aurait été consacré à un nombre plus restreint d'élèves.

Cette réflexion est d'autant plus urgente à mener qu'avec 82 % de crédits affectés aux dépenses de personnel, le budget de l'enseignement scolaire est un des budgets les plus rigides de l'Etat. Seule une action de long terme permettra donc de contenir la progression de ses crédits dans une proportion raisonnable au regard, certes, de nos engagements européens, mais surtout de la compétitivité de la France, sans affecter bien entendu la qualité de l'enseignement dispensé.

CHAPITRE PREMIER

PRÉSENTATION GÉNÉRALE DES CRÉDITS

I. L'EFFORT EN FAVEUR DE L'ÉDUCATION NATIONALE

A. LA DÉPENSE D'ÉDUCATION

La dépense intérieure d'éducation (DIE) a atteint en 1997 591,9 milliards de francs, ce qui correspond à 7,3 % du produit intérieur brut (PIB). L'effort financier de la collectivité nationale représente 10.100 francs par habitant ou 35.700 francs par élève ou étudiant.

Depuis 1975, on assiste à une progression significative de la dépense intérieure d'éducation (+ 2,8 % par an), légèrement supérieure à celle de la richesse nationale (+ 2,1 % par an).

On peut distinguer trois périodes dans cette évolution :

- de 1975 à 1985, la part de la DIE1(*) dans le PIB croît et passe de 6,5 % en 1975 à 6,8 % en 1982, niveau auquel elle se maintient jusqu'en 1985 ;

- de 1986 à 1989, l'on assiste au retournement de cette tendance. La politique générale de maîtrise des finances publiques et particulièrement la politique de rigueur salariale ont pour conséquence une augmentation de la dépense d'éducation inférieure à celle du PIB. Ce n'est qu'en 1989 que la dépense d'éducation, retrouve son niveau de 1979 dans la richesse nationale ;

- depuis 1989, sous l'effet conjugué d'une politique volontariste et de la décélération de la croissance du PIB, la part de la dépense d'éducation s'élève jusqu'à 7,3 % en 1994, et garde ce niveau jusqu'en 1997.

Cette croissance s'explique moins par l'accroissement du nombre d'élèves que par celui du coût de chaque élève. La dépense annuelle moyenne par élève ou étudiant augmente sur la période 1975-1997 de 2,4 % par an en francs constants, par suite du poids croissant des enseignements du second degré et du supérieur et l'amélioration de l'encadrement dans le premier degré et le premier cycle du second degré.

Par niveau d'enseignement, entre 1975 et 1997, en prix constants, l'accroissement des dépenses moyennes par élève est de 70 % pour le premier degré, de 60 % pour le second degré, de 18 % pour le supérieur. Dans le supérieur, la dépense d'éducation qui a plus que doublé depuis 1975 a été largement absorbée par l'augmentation des effectifs d'étudiants (+ 94 %).

B. LES ÉLÉMENTS DE COMPARAISON INTERNATIONALE

La source utilisée ici est l'indicateur de l'OCDE "dépense de l'éducation en pourcentage du PIB". Il s'agit des statistiques les plus récentes actuellement disponibles qui portent sur l'année 1994.

En tenant compte des sources de financement publiques et privées, les pays de l'OCDE consacrent en moyenne 5,9 % de leur PIB aux établissements d'enseignement, tous niveaux confondus. Ce pourcentage varie de 4,7 % (Italie) à 7,2 % (Canada). Il est élevé au Danemark (7,0 %) et en Suède (6,7 %). La France se situe dans la moyenne (6,2 %) précédent l'Allemagne (5,8 %), l'Espagne (5,6 %) et le Japon (4,9 %).

Les dépenses en faveur des établissements primaires et secondaires (y compris les dépenses privées et les subventions publiques en faveur des établissements d'enseignement du secteur privé) s'élèvent à 3,7 % du PIB pour l'ensemble des pays de l'OCDE, avec une variation de 2,1 % à 4,5 % entre les pays. La France (4,3 %) vient après la Suède (4,5 %), le Canada, le Danemark et la Finlande (4,4 %) ; elle devance notamment les Etats-Unis (3,9 %), l'Allemagne (3,8 %), l'Italie (3,4 %) et le Japon (3,1 %).

Les dépenses publiques d'éducation (y compris les crédits au secteur privé) en pourcentage du PIB ont varié, en 1994, entre la Grèce (2,4 %) et le Danemark (8,0 %). La Suède (7,7 %), le Canada (6,7 %) précèdent la France (5,9 %), le Royaume-Uni (5,2 %), l'Italie (4,8 %) et le Japon (3,8 %).

C. LA PARTICIPATION DES DIFFÉRENTS FINANCEURS

En 1997, la collectivité nationale française (Etat, collectivités territoriales, entreprises, ménages) a dépensé 592 milliards de francs pour les activités d'éducation en métropole, soit 7,3 % du PIB et 10.100 francs par habitant.

Le tableau suivant indique la répartition de la charge financière selon les agents économiques qui la supportent.

La dépense d'éducation comprend :


· 
les activités d'éducation de type scolaire de tous niveaux (préélémentaire, élémentaire, second degré, supérieur, enseignement artistique, enseignement spécial) effectuées dans les établissements publics ou privés ;


· 
les dépenses pour les formations de type extra-scolaire (enseignement à distance, formation professionnelle y compris la formation interne aux entreprises et aux administrations, cours du soir,...) ;


· 
les dépenses pour les activités visant à organiser le système d'enseignement (administration générale, orientation, recherche sur l'éducation, documentation pédagogique et rémunérations des personnels d'éducation en formation) ;


· 
les dépenses pour les activités visant à favoriser ou accompagner la fréquentation scolaire (cantines et internats, médecine scolaire et transports scolaires) ;


· 
les dépenses liées à la fréquentation des établissements scolaires (achats de livres et de fournitures scolaires, d'habillement demandées par les institutions).

Les dépenses de l'Etat comprennent la totalité des charges sociales employeur, y compris celles intégrées au budget des charges communes.

La dépense d'éducation, au sens du compte de l'éducation, ne comprend pas la rémunération des élèves ou des stagiaires de la formation continue, sauf pour le personnel d'éducation en formation.

L'Etat a en outre dépensé 21,2 milliards de francs pour des activités d'éducation dans les départements et territoires d'Outremer et 5,5 milliards de francs pour des activités d'éducation dans des pays étrangers.

D. L'ÉVOLUTION DES PRINCIPAUX AGRÉGATS

Le tableau ci-après présente l'évolution en francs courants depuis 1996 des budgets de l'Etat, de la défense, de l'éducation nationale, du PIB et du produit de l'impôt sur le revenu (IRPP).

Les crédits consacrés à l'éducation (enseignements scolaire et supérieur) progressent de 9,8 % entre 1996 et 1999, progression supérieure à celle du budget de l'Etat (4,4 %).

En 1998, l'Etat consacre 21 % de ses moyens à l'éducation et la part que celle-ci représente dans le PIB s'élève à 3,9 %.

Sur l'ensemble de la période, les budgets des enseignements scolaire et supérieur progressent respectivement de + 9 % et + 14,6 %.

Leur part dans le budget de l'Etat s'établit pour 1999 à 18,4 % pour la partie scolaire, 3,2 % pour la partie supérieur, et, vis-à-vis du PIB, à 3,4 % pour la partie scolaire, 0,6 % pour la partie supérieur.

II. L'EXÉCUTION DES BUDGETS 1997 ET 1998

A. LE BILAN DE LA GESTION 1997

1. Les dépenses ordinaires

La situation des chapitres de rémunération avant les mouvements de fin de gestion s'établissait de la manière suivante :

Le déficit constaté en 1997 sur les chapitres 31-92, 31-93 et 31-94 s'explique par l'augmentation de la valeur du point au cours de l'année 1997, non prise en compte lors de l'élaboration du budget. Le surcoût supporté à ce titre précis s'élevait à 278 millions de francs sur le chapitre 31-94.

En outre, sur ce dernier chapitre, l'annulation de 280 millions de francs intervenue en cours d'année pour gager le décret d'avance destiné au financement du réemploi des maîtres auxiliaires avait été légèrement surcalibrée.

Le déficit du chapitre 31-96 est par ailleurs consécutif au coût des allocations pour perte d'emploi versées aux personnels assurant des suppléances.

A l'exception des dépenses de rémunérations et des chapitres évaluatifs, l'ensemble des chapitres de fonctionnement et d'intervention a connu un taux de consommation moyen de 98,84 %, très légèrement supérieur à celui de 1996 (97,5%).

Tout d'abord, les crédits obtenus par fonds de concours et par report représentent 650 millions de francs. Leurs volumes respectifs sont en augmentation par rapport à ceux de 1996.

S'agissant des fonds de concours, le gonflement s'explique par un versement provenant du Fonds Social Européen (FSE), de sommes restant dues pour 1996, et de celles normalement prévues pour 1997. En effet, le FSE, dont l'objectif est de financer l'insertion professionnelle des jeunes, a apporté près de 63 millions de francs de crédits, soit près du tiers de l'ensemble des fonds de concours destinés au ministère de l'éducation nationale (187,66 millions de francs).

Quant aux reports, demandés à hauteur de 582 millions de francs, ils ont été obtenus dans leur quasi-totalité (462 millions de francs) compte tenu de la durée très courte de la période complémentaire et de l'existence de reports de charge.

De plus, le solde des répartitions s'élève à 974 millions de francs. Il résulte d'apports reconduits chaque année par les départements ministériels participant conjointement aux actions du ministère de l'éducation nationale, de la recherche et de la technologie (MNERT). Ces actions recouvrent la lutte contre la toxicomanie, la modernisation du service public, l'emploi des objecteurs de conscience, et cette année, l'ouverture exceptionnelle de 600 millions de francs pour la rémunération des emplois-jeunes recrutés à compter de la rentrée 1997, et de 370,8 millions de francs en provenance du budget des charges communes pour compenser l'augmentation de la valeur du point de 0,5 % en mars 1997 et 0,5 % en octobre 97, laquelle n'était pas inscrite en loi de finances initiale et ne pouvait être prise sur les disponibilités des chapitres de rémunérations.

Ensuite, hormis 175 millions de francs annulés au budget des charges communes et venant compenser partiellement l'augmentation de la valeur du point pour les enseignants des établissements privés, tous les autres besoins de financement ont été satisfaits par redéploiement (annulations sur les sections "scolaire" et "supérieur" du budget de l'éducation nationale pour financer les décrets d'avance, décrets de virement et loi de finances rectificative) :

- réemploi, à compter de la rentrée 1997, des maîtres auxiliaires ayant exercé au cours des années scolaires 1995 et 1996 (800 millions de francs gagés au chapitre 31-97 (heures supplémentaires) par décret d'avance),

- prise en charge à compter du 1er janvier 1997, de 5% de la rémunération des nouveaux contrats emploi-solidarité employés dans les établissements d'enseignement (38,5 millions de francs au chapitre 43-80 pour versement au Centre National d'Aménagement des Structures des Exploitations Agricoles (CNASEA),

- prise en charge du déficit constaté fin 1997 sur la rémunération des instituteurs de la collectivité territoriale de Mayotte (17,5 millions de francs par loi de finances rectificative-LFR),

- instauration à compter de la rentrée 1997, d'un fonds social pour les cantines sur le chapitre 43-71, destiné à aider les familles les plus démunies, doté de 290 millions de francs, et financé en partie par décret d'avance à hauteur de 145 millions de francs,

- relèvement, au titre de l'année 1996-1997, du montant du forfait d'externat versé aux établissements d'enseignement privés sous contrat d'association (122 millions de francs au chapitre 43-02 par LFR),

- paiement de la sixième et dernière tranche d'apurement du contentieux relatif au forfait d'externat tel qu'il a été prévu par le protocole Lang-Cloupet du 13 juin 1992 (300 millions de francs au chapitre 43-02 par décret de virement),

- ajustement des crédits relatifs aux frais de justice (50 millions de francs au chapitre 37-91 par LFR).

2. Les dépenses en capital

Les annulations sont d'un montant inférieur à celles pratiquées en 1996, soit 68,43 millions de francs au lieu de 102,15 millions de francs, pour les crédits de paiement (CP), en raison de l'exonération des crédits destinés aux contrats de plan Etat-régions. Elles ont essentiellement concouru au financement des actions évoquées ci-dessus en dépenses ordinaires.

Les faits marquants de la gestion 1997 ont été les suivants :

- le redéploiement de 10 millions de francs en autorisations de programme (AP) et CP pour le financement du programme exceptionnel de constructions du 1er degré en Guyane (chapitre 66-33),

- le redéploiement de 25 millions de francs (chapitre 56-37) pour le financement d'installation de casiers destinés aux élèves des collèges,

- l'annulation d'AP dormantes au niveau déconcentré pour un montant de 33 millions de francs. Ces AP sont le produit d'une campagne de clôture automatique des opérations menée par la Comptabilité publique.

Votre rapporteur a adressé au ministre de l'éducation nationale, de la recherche et de la technologie un questionnaire établi à partir des observations que la Cour des comptes avait faites, dans son rapport relatif à l'exécution de la loi de finances pour 1997, sur la gestion des crédits de l'enseignement scolaire. Les réponses du ministre sont annexées au présent rapport.

B. LE BILAN PROVISOIRE DE LA GESTION 1998

1. Les dépenses ordinaires

Les éléments disponibles à ce jour laissent prévoir une fin de gestion globalement déficitaire pour les chapitres de rémunération, compte tenu du coût de l'accord salarial conclu en 1998 mais non prévu en loi de finances.

Le tableau ci-dessus amène plusieurs commentaires :

Les chapitres 31-92, 31-93 et 36-60 devraient présenter un déficit en fin d'exercice lié essentiellement au coût de l'accord sur les salaires de la fonction publique conclu cette année, accord non financé en loi de finances 1998. Cependant, il est à noter que les déficits prévus restent inférieurs au coût de ces mesures salariales.

Les chapitres indemnitaires 31-91 et 31-94 devraient être excédentaires en fin de gestion 1998, du fait du ralentissement des dépenses au titre de la cessation progressive d'activité.

Le chapitre 31-96 affiche un déficit estimé à 21 millions de francs consécutif au coût de l'accord salarial conclu par la fonction publique (augmentation de la valeur du point de rémunération et revalorisation des bas indices) et à la revalorisation du taux de vacations des médecins de santé scolaire non prévue en loi de finances 1998. A noter que par décret de virement du 15 juillet 1998, ce chapitre a d'ores et déjà été abondé à hauteur de 17,65 millions de francs.

Le déficit du chapitre 31-97 annoncé à - 328 millions de francs est essentiellement lié à la sous évaluation de la mesure de transfert entre le chapitre 31-93 et le chapitre 31-97 qui supporte actuellement la totalité des rémunérations des maîtres auxiliaires. Par ailleurs, le coût de l'accord salarial 1998 n'est pas budgété et représente environ 29,5 millions de francs.

Les dépenses relatives à l'indemnité de sujétions spéciales en faveur des personnels enseignants, des personnels de direction d'établissements et des personnels d'éducation (ZEP) devraient excéder la dotation en 1998 de près de 24 millions de francs si le rythme des consommations enregistrées fin mai 1998 se poursuit. Ce dépassement est lié à l'augmentation des personnels affectés dans ces établissements notamment dans le cadre des plans de lutte contre la violence.

S'agissant des dépenses de fonctionnement et d'intervention, des crédits ont été mis en réserve, fin juillet, afin de préserver des marges suffisantes permettant d'assurer notamment le financement de la part des rémunérations des emplois-jeunes restant à la charge du ministère de l'éducation nationale.

La parution intégrale de l'ensemble des textes (décret de virement, décret d'avance, arrêté d'annulation et arrêté de répartition en provenance des charges communes) doit régulariser ce gel et assurera le redéploiement des crédits destinés à couvrir :

- le financement de la part des rémunérations des emplois-jeunes restant à la charge du ministère de l'éducation nationale en 1998, soit 406 millions de francs compte tenu des crédits disponibles restés inscrits dans les budgets des EPLE,

- le financement de l'accord salarial intervenu dans la fonction publique soit 517,5 millions de francs,

- la mise en oeuvre des contrats de services signés avec les académies de Reims et Strasbourg et divers mouvements d'ajustements en gestion.

Mais d'autres mouvements en gestion sont déjà intervenus :

- un transfert de crédits de 600 millions de francs à partir du budget des charges communes au profit du budget du MENRT permet d'assurer le rétablissement des bourses des collèges dès la rentrée 1998,

- le transfert des crédits nécessaires au paiement des cotisations sociales pour les personnels titulaires du budget des charges communes vers le chapitre 33-90 a été reconduit en 1998 (11,28 milliards de francs),

- un virement de 17,65 millions de francs sur le chapitre 31-96 par prélèvement de 17 millions de francs sur le chapitre 37-84 et de 0,65 million de francs sur le chapitre 31-90 vise à prendre en compte d'une part l'augmentation des taux de vacation attribués aux médecins de santé scolaire exerçant à l'éducation nationale et d'autre part le financement des collaborateurs extérieurs du ministère (mise en oeuvre du décret n° 98-83 du 16 février 1998 qui étend à la partie scolaire les dispositions du décret n° 92-1128 du 2 octobre 1992 spécifique à la recherche),

- les crédits obtenus par fonds de concours s'élèvent à 78,35 millions de francs. Ils concernent principalement les crédits relatifs à l'insertion professionnelle des jeunes provenant de la participation du FSE, à l'équipement en matériels technologiques des établissements du second degré par le Fonds Européen de Développement Régional (FEDER), ainsi qu'aux charges de personnels remboursés par la ville de Paris,

- les reports de crédits de l'exercice 1997 sur 1998 ont été obtenus presque totalement (558, 39 millions de francs ont été demandés, 504,66 millions de francs ont été obtenus),

- les répartitions de crédits d'un montant total de près de 3 milliards de francs ont surtout financé les emplois-jeunes (2,99 milliards de francs en provenance du ministère de l'emploi et de la solidarité), le reste concernant la prise en charge des objecteurs de conscience, l'action sociale interministérielle ainsi que l'action interministérielle de lutte contre la toxicomanie,

- des annulations de crédits sont d'abord intervenues en début d'année dans le cadre du financement de l'action sociale en faveur des chômeurs. Elles ont touché uniquement les dépenses d'intervention sur les chapitres 41-02, 43-02 et 43-80 et s'élevaient à 32,8 millions de francs.. Puis une seconde annulation est venue gager partiellement des dépenses liées au dispositif "emplois-jeunes" et celles relatives aux rémunérations dans l'enseignement privé. L'annulation d'un montant de 245,31 millions de francs sur les crédits de l'enseignement scolaire, s'applique aux chapitres 31-95, 34-96, 36-80, 37-84, 43-60 et 43-71. Cette régulation permet ainsi l'ouverture d'un décret d'avance qui contribue à la fois au financement des emplois-jeunes pour 283,58 millions de francs et à la prise en charge du déficit lié à l'application de l'accord salarial dans l'enseignement privé pour 59 millions de francs.

2. Les dépenses en capital

Les données actuellement disponibles concernant l'exécution du budget de 1998 ne fournissent évidemment qu'une vision partielle de l'utilisation des crédits de dépenses en capital.

Les chapitres de dépenses en capital ont déjà fait l'objet d'une annulation de 21,88 millions de francs en autorisations de programme et 15,39 millions de francs en crédits de paiement, dans le cadre du financement de l'action sociale en faveur des chômeurs.

III. LE PROJET DE BUDGET POUR 1999

Avec 297,74 milliards de francs de crédits, le budget de l'enseignement scolaire concentre, à lui seul, plus d'un cinquième du total des crédits civils de l'Etat. Seul le budget des charges communes le devance. Avec 243,5 milliards de francs, le budget de la défense vient en 3ème position.

Par ailleurs, comme l'indique le tableau ci-après, la part du budget de l'enseignement scolaire dans le budget total de l'Etat (charges civiles et militaires) s'accroît de 0,4 point, après une augmentation de 0,3 point l'année dernière. Alors qu'elle avait été stabilisée autour de 17,6 % de 1995 à 1997, elle atteindra 18,4 % en 1999.



Le tableau ci-dessus montre également que le budget de l'enseignement scolaire a augmenté de 113 milliards de francs, en francs courants, depuis 1989.

Le tableau ci-après retrace les crédits du budget de l'enseignement scolaire.

A. ANALYSE DES CRÉDITS PAR NATURE

1. Les dépenses ordinaires

Les dépenses ordinaires s'élèvent à 296,99 milliards, en hausse de 4,13 % par rapport à 1998 : elles avaient alors cru de 3,16 %.

Plus de 82 % des dépenses ordinaires sont consacrées aux traitements des personnels en activité, aux pensions des retraités et aux charges sociales, soit une somme totale de 244,10 milliards de francs, en progression de 8,46 milliards de francs.

Cette augmentation résulte :

- de l'application mécanique des différents protocoles de revalorisation de la situation des personnels ;

- de la non-réduction d'emplois d'enseignants ;

- de la création de 3.916 emplois : 3.300 emplois de personnels enseignants du second degré, 216 emplois de personnels administratifs, techniques, ouvriers et de service (ATOS) et 400 emplois de personnels sociaux et de santé.

- et de la création de 20.000 nouveaux emplois-jeunes : il convient de noter que le financement des 60.000 aides-éducateurs ainsi recrutés figure pour la première fois, à hauteur de près de 1 milliard de francs, en mesures nouvelles ; en 1998, ils avaient en effet été financés par redéploiement de crédits.

Enfin, si l'on inclut les dépenses de personnel des établissements d'enseignement privé du titre IV (33 milliards), ce sont 93,3 % des crédits du budget de l'enseignement scolaire qui sont destinés aux personnels.

a) Les moyens des services (titre III)

Les moyens des services représentent 85,20 % des dépenses ordinaires. Ils s'établissent à 253 milliards de francs, en augmentation de 3,97 %.

Ces moyens recouvrent essentiellement les dépenses de personnel en activité (176,7 milliards de francs) et les dépenses de personnel à la retraite (58,2 milliards de francs).

b) Les crédits d'intervention publique (titre IV)

Avec 43,97 milliards de francs dans le projet de budget pour 1999, les crédits d'intervention publique représentent 14,77 % du budget du ministère, soit un potentiel d'intervention en croissance de 5,03 % par rapport à l'an dernier (+2,63 %)

Plus de 87 % des crédits de ce titre sont consacrés à l'enseignement privé, qui, avec 38,3 milliards de francs, voit ses dotations progresser de 3,51 % (3,06 % en 1998). Il s'agit pour l'essentiel de crédits destinés à rémunérer les enseignants sous contrat.

Les crédits consacrés aux bourses et secours d'études progressent de 29,10 % (6 % en 1998) pour atteindre 4,17 milliards de francs. Ils représentent 9,48 % des crédits du titre IV ; ils en représentaient 7,7 % en 1998.

La contribution de l'Etat aux transports scolaires s'accroît de 4,65 % pour atteindre 623,85 millions de francs.

2. Les dépenses en capital

Les dépenses en capital ne représentent qu'une infime fraction (0,25 %) du budget de l'enseignement scolaire avec 754,2 millions de francs de crédits de paiement demandés pour 1999, soit une progression de 6,06 % par rapport à 1998 (- 0,2 %). Cette croissance vient rompre une tendance à la baisse des dépenses en capital observée depuis 1996.

Les autorisations de programme diminuent de 0,42 %. Elles s'établissent à 708 millions de francs. Ce sont celles du titre VI qui baissent de 6,41 %, celles du titre V (88 % des AP) progressant de 0,45 %.

B. ANALYSE DES CRÉDITS PAR AGRÉGAT

Le budget de l'enseignement scolaire se compose de quatre agrégats :

01- Administration et interventions ;

02- Enseignement primaire ;

03- Enseignement secondaire ;

04- Etablissements publics.

1. Administration et interventions

Cet agrégat regroupe, d'une part, l'ensemble des moyens de fonctionnement et d'investissement au titre de l'administration centrale et des services académiques (rectorats et inspections académiques) et, d'autre part, les dépenses mises, de par la loi, à la charge de l'Etat au titre des établissements privés sous contrat.

Les crédits alloués à cet agrégat, qui représentent près de 41 % de l'ensemble du budget de l'enseignement scolaire, s'élèvent à 122,02 milliards de francs en 1999, soit une progression de 5,21 % par rapport à 1998.

Il convient de noter que, suite à un transfert de crédits du budget de la recherche et technologie, ces dotations couvrent désormais les moyens consacrés à l'administration de la recherche.

2. Enseignement primaire

Cet agrégat regroupe l'ensemble des moyens que le ministère consacre, conformément au partage des compétences entre l'Etat et les communes, à l'enseignement primaire dont relèvent essentiellement les enseignements préélémentaire, élémentaire et spécialisé.

Le projet de budget pour 1999 consacre 57,9 milliards de francs à l'enseignement primaire, soit presque 19,5 % de l'ensemble des crédits. La progression par rapport à 1998 est de 2,67 %.

3. Enseignement secondaire

Cet agrégat regroupe l'ensemble des moyens que le ministère consacre, conformément au partage des compétences entre l'Etat, les départements et les régions, à l'enseignement secondaire dont relèvent essentiellement les collèges, les lycées, les lycées professionnels, les établissements d'enseignement spécialisé, ainsi que les sections de techniciens supérieurs et les classes préparatoires aux grandes écoles.



Les crédits correspondants, qui représentent un peu moins de 40 % des dotations totales, s'établissent en 1999 à 116,9 milliards de francs, soit une hausse par rapport à 1998 de 3,78 %.

4. Etablissements publics

Cet agrégat regroupe l'ensemble des moyens consacrés par le ministère aux établissements publics placés sous sa tutelle :

- l'Office national d'information sur les enseignements et les professions (ONISEP) ;

- le Centre national et les centres régionaux de documentation pédagogique (CNDP-CRDP) ;

- le Centre d'études et de recherches sur les qualifications (CEREQ) ;

- le Centre national d'enseignement à distance (CNED) ;

- le Centre international d'études pédagogiques (CIEP).

Les dotations consacrées à cet agrégat ne représentent que 0,32 % des crédits de l'enseignement scolaire. Elles progressent légèrement en 1999, s'établissant à 953,8 millions de francs, soit + 0,47 %.

C. LES PRINCIPALES ORIENTATIONS DE LA POLITIQUE DU GOUVERNEMENT

D'une manière générale, le Gouvernement souhaite moderniser le système éducatif et affiche cinq objectifs :

- préparer les élèves, quel que soit le niveau d'enseignement, aux exigences de notre temps en garantissant l'égalité des chances pour tous ;

- développer une pédagogie innovante appuyée sur les nouvelles technologies de l'information et de la communication ;

- ouvrir le système éducatif français à l'espace européen et international ;

- réformer la gestion des ressources humaines ;

- améliorer la qualité du service rendu en matière éducative.

Plus précisément, le projet de budget de l'enseignement scolaire pour 1999 repose sur trois priorités.

1. La généralisation de l'apprentissage d'une langue vivante dans le premier cycle

A l'école primaire, sera progressivement généralisé, à partir de la rentrée 1998, l'enseignement d'une langue vivante choisie par les parents. Il s'agit d'assurer la continuité de l'apprentissage entre l'école et le collège.

Dès la rentrée scolaire de 1998, les élèves des classes de CM2 bénéficieront d'un enseignement régulier de langue vivante. Il sera étendu au CM1 à la rentrée 1999.

L'enseignement d'une langue vivante sera dispensé par des personnels linguistes compétents : enseignants du premier et du second degré, assistants étrangers, intervenants extérieurs agréés. Tous ces personnels seront incités à intervenir en complément des personnels déjà en place.

Ainsi, 1.000 assistants étrangers, dont 800 pour l'enseignement de l'anglais, seront recrutés et affectés dans les écoles primaires. Une mesure nouvelle de 58 millions de francs permettra de financer leurs rémunérations.

2. La lutte contre l'exclusion sociale

A la rentrée 1998, les bourses de collège sont réformées : elles remplacent l'aide à la scolarité versée jusqu'en 1997 par les organismes débiteurs de prestations familiales. En outre, aux deux taux antérieurs, de 351 francs et 1.122 francs par an, a été ajouté un troisième taux de 1.800 francs pour aider les familles les plus défavorisées. Tous les élèves scolarisés au collège pourront, si les ressources des familles le justifient, être boursiers. Jusqu'alors, en effet, seuls les élèves âgés de 11 à 16 ans recevaient l'aide à la scolarité. En 1999, les crédits destinés aux bourses de collège s'élèvent à 949 millions de francs, 799 millions provenant du budget des charges communes et 150 millions représentant une mesure nouvelle.

Le fonds social pour les cantines a été créé à la rentrée 1997 : il doit permettre aux chefs d'établissement d'offrir l'accès à la restauration scolaire aux élèves issus des familles en grande difficulté. En 1999, il sera doté de 250 millions de francs.

Rappelons que le fonds social collégien, doté de 320,8 millions de francs, avait été mis en place à la rentrée 1995, pour permettre aux chefs d'établissement d'intervenir pour que les difficultés financières que pourraient rencontrer certaines familles ne nuisent pas à la scolarité de leurs enfants.

Il venait compléter le dispositif du fonds social lycéen créé en 1991 dans le cadre du plan d'urgence pour les lycées dans les établissements d'enseignement publics.

Le budget de l'enseignement scolaire apporte également des aides indirectes : prise en charge du prêt gratuit des manuels scolaires aux élèves du collège (347,64 millions de francs) ou contribution aux charges de transport scolaire des élèves d'Ile de France, de Mayotte et des TOM : les crédits afférents passent de 596,15 millions de francs en 1998 à 623,85 millions de francs en 1999, cette progression de 4,6 % correspondant à la participation du ministère au financement du volet social du nouveau titre de transport mis en place par la Syndicat des transports parisiens.

3. L'introduction des nouvelles technologies

Depuis novembre 1997, le ministère entend généraliser l'usage des technologies de l'information et de la communication dans l'ensemble des établissements. Quatre objectifs ont été fixés : l'installation volontariste d'infrastructures, en collaboration avec les collectivités locales ; la sensibilisation et la formation des personnels de l'éducation ; l'incitation au développement d'une industrie de production multimédia éducative ; et, l'expérimentation de projets innovants.

Un fonds de soutien de 500 millions de francs a été dégagé auprès de la Caisse des dépôts et consignations, afin d'aider les collectivités locales à améliorer l'accès aux réseaux de communication.

Une mesure nouvelle de 65 millions de francs figure dans le projet de budget, 20 millions de francs étant destinés au soutien des équipes innovantes, 10 millions à la mise à disposition de ressources pédagogiques multimédia dans les établissements du second degré et 35 millions à la mise à disposition de telles ressources auprès des écoles.

CHAPITRE DEUX

L'ÉGALITÉ DES CHANCES À L'ÉCOLE

I. LA PRISE EN CONSIDÉRATION DE ZONES DÉFAVORISÉES

A. LA POLITIQUE DE DISCRIMINATION POSITIVE...

1. Les zones d'éducation prioritaires (ZEP) ont fait l'objet d'une évaluation en 1998

Actuellement, il existe 564 zones d'éducation prioritaire (ZEP) regroupant 6005 écoles et établissement scolaires qui scolarisent 1,2 million d'élèves.

Le bilan des ZEP a été réalisé à partir de l'analyse des résultats d'un questionnaire écrit soumis aux personnels des collèges et des écoles exerçant dans une ZEP fin 1997. Le bilan repose, également, sur les résultats de sondages téléphoniques pratiqués par le ministère de l'éducation nationale, de la recherche et de la technologie auprès d'enseignants, de chefs d'établissements et d'inspecteurs.

Cinq points ont fait l'objet d'une étude particulière.

  La population des ZEP

La population d'élèves a été statistiquement caractérisée par des catégories socioprofessionnelles, les catégories défavorisées étant sur-représentées dans les ZEP. La perception par les personnels des ZEP de la difficulté de la population accueillie est la suivante : le manque de repères est en premier lieu souligné ; il provient souvent d'une crise familiale. En second lieu, sont soulignés les problèmes économiques et le chômage ; enfin sont évoquées les questions d'incivilité et de violence.

Il y a peu de différence d'âge entre les enseignants affectés en ZEP et ceux qui n'y sont pas (même si le nombre d'enseignants jeunes est légèrement plus élevé en ZEP). Cependant, ces chiffres nationaux cachent de fortes disparités géographiques et régionales. Certaines ZEP sont confrontées à l'instabilité des enseignants ; d'autres à une excessive stabilité.

  Enseignements tirés de l'exercice du métier en ZEP

Trois enseignements majeures ont été identifiés à partir des réponses des enseignants :

- la nécessité du travail en équipe : pour travailler en zone d'éducation prioritaire, il convient de ne pas être seul, le travail en équipe est indispensable, la hiérarchie doit être présente, l'accompagnement et le partenariat sont essentiels ;

- le poids de l'environnement extérieur et des difficultés sociales et économiques des élèves constituent des difficultés supplémentaires auxquelles doivent faire face les enseignants ;

- l'impact des actions entreprises sur le terrain : le système a une efficacité et l'échec scolaire n'est plus une fatalité.

  Le fonctionnement des ZEP : les projets

70 % des ZEP ont fait évoluer leur projet de zone d'éducation prioritaire, fruit d'une réflexion collective.

En ce qui concerne les questions relatives à l'évaluation, deux conclusions s'imposent :

- 30 % des ZEP disposent d'un tableau de bord, véritable outil d'évaluation élaboré collectivement ;

- l'indicateur utilisé majoritairement est l'indicateur CE2 et 6ème.

L'orientation privilégiée par les enseignants des ZEP est la maîtrise de la langue, dans près de 90 % des projets. Certains projets mettent aussi en avant les activités culturelles et artistiques, d'autres les questions d'éducation à la citoyenneté. En revanche, un nombre très limité de projets privilégie les activités scientifiques et techniques.

L'accompagnement scolaire est principalement évoqué sous la forme de l'aide aux devoirs.

  Le métier d'enseignant en ZEP

La première difficulté concerne les relations avec les familles, devant l'usure et la fatigue. Viennent ensuite le manque de moyens, le manque de temps, l'environnement et la place de l'école de plus en plus difficile à définir aujourd'hui dans les quartiers difficiles.

Enseigner en zone d'éducation prioritaire revient-il à faire le même métier qu'ailleurs ? 30 % des enseignants des ZEP pensent qu'il ne s'agit pas du même métier. Mais il est intéressant de noter que les collègues à l'extérieur des ZEP sont encore plus nombreux à penser que ce sont deux métiers différents.

L'importance du travail collectif est constamment soulignée dans les ZEP. Dans les collèges en ZEP, 80 % des enseignants déclarent qu'ils suivent collectivement leurs élèves. Dans les écoles et les collèges en ZEP, la moitié d'entre eux préparent collectivement leurs séquences de cours.

  Les effets de la politique des ZEP

Depuis plusieurs années, les résultats en zones d'éducation prioritaire sont inférieurs à la moyenne nationale. Mais certaines zones ont des résultats supérieurs à la moyenne nationale. Il est important de noter que l'écart par rapport à la moyenne nationale est bien moins fort en 6ème qu'en CE2. Ce constat signifie peut-être que les enseignants ont besoin de plus de temps en ZEP pour obtenir des résultats.

Il peut sembler que les bons élèves puissent éprouver des difficultés en ZEP. Mais à l'étude des résultats des 10 % des meilleurs élèves en ZEP et hors ZEP, les différences sont minimes.

Des éléments précis montrent que les performances au cours préparatoire des enfants de ZEP scolarisés à 2 ans sont meilleures pour le langage oral comme pour le repérage dans le temps.

Les effets positifs perçus par les enseignants concernent les résultats scolaires et l'amélioration des relations entre les élèves et les enseignants. En 1985, quand fut produit le premier document d'évaluation des zones d'éducation prioritaire, tous les acteurs étaient unanimes pour déclarer que cette politique avait amélioré le climat scolaire mais que la progression des résultats, bien que globalement positive, restait insuffisante. Il est donc significatif de remarquer que les résultats scolaires figurent aujourd'hui en première position des préoccupations.

Les points à améliorer semblent être les relations parents/enseignants, la cohérence des parcours scolaires, l'orientation et l'insertion professionnelle.

2. La politique de relance des ZEP

La relance de la politique des zones d'éducation prioritaire, dont les grands axes ont été présentés au conseil des ministres du 14 janvier 1998 a provoqué une forte mobilisation des acteurs au sein des ZEP comme dans les instances départementales et académiques, lors des forums académiques et des assises nationales qui se sont tenues à Rouen.

La nécessité de centrer l'action de l'école sur les apprentissages fondamentaux dans le cadre d'un maintien des exigences en matière d'acquisition des savoirs et des compétences est réaffirmée.

La maîtrise des langages oraux et écrits reste une priorité absolue de l'école. Les élèves seront systématiquement, à tous les niveaux, entraînés à écouter, comprendre les auteurs, prendre la parole pour s'exprimer.

L'objectif est non seulement de redessiner une carte des ZEP établie en 1983, révisée globalement en 1989 et qui ne correspond plus toujours aux réalités sociales, mais aussi d'apporter une réponse circonstanciée par la création de réseaux d'éducation prioritaire et la signature des contrats de réussite, en termes de moyens, afin que toutes les mesures nécessaires soient prises pour améliorer de façon significative les résultats scolaires des élèves.

La carte des ZEP sera revue par chaque recteur, en concertation avec les partenaires de l'éducation nationale, selon une méthode souple et transparente à partir de critères socio-économiques. Les critères de réussite scolaire ne seront pas pris en compte dans sa définition, afin de ne pas pénaliser les établissements qui ont progressé dans la voie de la réussite de leurs élèves.

Par ailleurs, les réseaux d'éducation prioritaire se mettent en place. Ils apportent aux recteurs la possibilité de créer des ZEP de taille raisonnable. Ils permettent la mise en commun des ressources afin d'éviter le cloisonnement de certaines ZEP et/ou l'isolement de certaines écoles et établissements.

Enfin, pour les écoles ou établissements ne remplissant pas l'ensemble des conditions justifiant le classement ou le maintien en ZEP, l'inscription en réseau d'éducation prioritaire permet d'apporter une réponse circonstanciée, en terme de moyens.

La relance des ZEP et la création des réseaux d'éducation prioritaire s'appuient sur le contrat de réussite passé entre les responsables des ZEP et les autorités académiques. Il précise les moyens nécessaires en postes, heures et crédits. Il intègre les mesures d'accompagnement, d'animation pédagogique et de formation nécessaires. Il peut éventuellement associer des partenaires extérieurs et répond à une exigence de transparence à l'égard de la communauté scolaire et des parents.

La relance des ZEP exige un pilotage à la fois national et académique. Il revient à chaque recteur de composer un comité de suivi des zones et des réseaux d'éducation.

La nouvelle carte des ZEP sera dessinée avant le mouvement des enseignants et sera effective à la rentrée 1999.

3. Les moyens spécifiques alloués aux ZEP

Les ZEP bénéficient de moyens importants. L'attribution de postes supplémentaires permet d'assurer un encadrement adapté à la spécificité du public scolaire des ZEP, d'alléger les effectifs dans les classes et d'accueillir les enfants dès 2 ans : 3.995 postes, soit un coût de 685,86 millions de francs pour 1998. Des crédits pédagogiques plus élevés en ZEP que dans l'ensemble des écoles et établissements sont inscrits au budget du ministère de l'éducation nationale, de la recherche et de la technologie afin de permettre aux écoles et aux établissements concernés de mener une action renforcée en direction de leur public : 83,86 millions de francs en crédits spécifiques ZEP sont inscrits au budget de l'enseignement scolaire.

En outre, un dispositif institué pour promouvoir la carrière des personnels permet le versement d'une indemnité de sujétions spéciales pour les enseignants, les personnels de direction et d'éducation qui exercent en ZEP, soit 276,67 millions de francs pour le premier degré et 261,95 millions de francs pour le second degré en 1998.

Le projet de budget pour 1999 prévoit une augmentation de 3.000 bénéficiaires supplémentaires de l'indemnité de sujétions spéciales au titre des ZEP, partagés entre le premier et le second degré.

B. ... N'EST PAS EXEMPTE D'ACTIONS MENÉES DANS L'URGENCE : L'EXEMPLE DE LA SEINE-SAINT-DENIS

En octobre 1997, le ministre de l'éducation nationale, de la recherche et de la technologie et la ministre déléguée chargée de l'enseignement scolaire ont confié au recteur Fortier une mission d'étude et de proposition sur les difficultés de l'enseignement public en Seine-Saint-Denis. Ce rapport devait permettre de mettre en oeuvre, dès la rentrée 1998, des mesures susceptibles d'améliorer la réussite des élèves de ce département.

Le rapport établi à l'issue de cette mission a dressé le tableau des difficultés liées à la sociologie particulière de ce département qui connaît, depuis les années soixante, une forte restructuration de ses activités traditionnellement ouvrières et le développement rapide de cités d'habitation :

- une forte densité de population comptant une importante proportion de jeunes et un afflux de populations étrangères, concentrée dans les logements sociaux des cités et frappée par un taux de chômage important ;

- des carences en matière d'accueil scolaire : taille des établissements, qualité des constructions, entretien insuffisant, faible fréquentation des cantines scolaires ;

- un corps professoral jeune manquant parfois de l'expérience nécessaire et une forte proportion de personnels auxiliaires ;

- des retards scolaires importants dès l'école primaire entraînant des taux de réussite scolaire très médiocres comparés aux performances moyennes nationales ;

- une insuffisance des structures pédagogiques dans certaines filières de l'enseignement professionnel.

Dès la remise du rapport Fortier, un plan d'urgence était annoncé par les ministres le 2 mars 1998 comprenant notamment la création de 208 postes (dont 178 mis en place immédiatement) et de 1.750 emplois-jeunes.

Les partenaires locaux représentés au Comité Départemental de l'Education Nationale (élus, enseignants et parents) étaient invités à préparer un plan de rattrapage pour les quatre années à venir, le calendrier de mise en oeuvre constituant un engagement contractuel des différents partenaires de l'action éducative.

Ce premier plan a permis de porter la dotation de la Seine-Saint-Denis à hauteur de la dotation nationale moyenne. Néanmoins, la situation demeurait bien inférieure aux nécessités du département, en particulier en raison du nombre plus faible d'enseignants titulaires. Aussi, un certain nombre de mesures supplémentaires ont-elles été annoncées par le recteur de l'académie de Créteil le 2 avril. Elles prévoyaient pour la rentrée 1998 :

- dans le secondaire, la création de 70 postes d'enseignants supplémentaires ;

- dans le primaire, l'attribution de 40 postes de professeurs des écoles, de 35 emplois de remplacement supplémentaires et d'une centaine de postes de professeurs des écoles stagiaires à l'IUFM ;

- la poursuite de l'effort de mise en place des personnels administratifs, techniques, de service et de santé de façon à atteindre, dès la rentrée, le chiffre de 160 postes.

Le 30 avril, les ministres ont reçu, à leur demande, les fédérations syndicales, les associations de parents d'élèves et la coordination des établissements scolaires de la Seine-Saint-Denis. A l'issue de cette rencontre, ils ont décidé :

 d'annuler pour la rentrée 1998 les mesures de fermeture de classes ou de divisions,

 de créer 3.000 emplois nouveaux (enseignants, administratifs, techniques, de service et de santé) au cours des trois prochaines rentrées dans ce département, soit, dès 1998 puis en 1999 et en 2000.

Pour la rentrée au 1er septembre 1998, les moyens attribués sont les suivants :

- dans le premier degré, 165 emplois d'enseignants ont été créés :

 40 pour les écoles arrivant en zone d'éducation prioritaire,

 35 pour permettre des départs en stage de formation à l'enseignement spécialisé,

 90 pour poursuivre les mesures entreprises, notamment pour la mise en oeuvre de la relance des ZEP, pour l'amélioration du régime des décharges de direction d'écoles.

- dans le second degré, 501 emplois ont été créés :

 441 pour l'enseignement : 330 en collèges, 111 en lycées,

 60 pour l'encadrement : 1 proviseur adjoint, 17 CPE, 34 MI/SE, 8 conseillers d'orientation-psychologues.

Le plan de rattrapage entrepris par le ministère de l'Education nationale, de la recherche et de la technologie, fait partie d'un ensemble de mesures prises aussi bien au niveau des collectivités locales que des autres ministères.

Les présidents du conseil général et du conseil régional à qui incombent respectivement l'entretien des locaux des collèges et des lycées ont décidé d'élaborer un plan pluriannuel. Un effort exceptionnel de rénovation va être entrepris.

L'application du plan gouvernemental implique, par ailleurs, une autre façon de travailler pour les services de l'Etat, c'est-à-dire une meilleure coordination, sur le terrain, de tous les services de l'Etat.

Le problème de la délinquance des mineurs notamment ne pourra être traité que par un renforcement de la coopération entre les services de l'Etat (Education, Justice, Intérieur) et ceux du conseil général.

Les moyens en personnel ont été fortement augmentés par les différents ministères concernés : 16 postes de juges pour enfants ont été créés, le ministre de l'intérieur a engagé 2.000 agents de sécurité dans 26 agglomérations.

II. AMÉLIORER L'ENVIRONNEMENT DES ÉLÈVES

A. LA LUTTE CONTRE LA VIOLENCE EN MILIEU SCOLAIRE

1. Le dispositif mis en place

Le 5 novembre 1997, a été lancé un plan gouvernemental de lutte contre la violence en milieu scolaire visant à ramener la sécurité à l'intérieur et aux abords des établissements, à rétablir des règles, à s'attaquer aux causes de la violence et à organiser la prévention.

Dix sites d'intervention répartis sur six académies sensibles (Créteil, Versailles, Lyon, Aix-Marseille, Lille et Amiens) ont été choisis après avis des recteurs. Un peu plus de 400 établissements secondaires (collèges, lycées et lycées professionnels) sont concernés par ce plan ainsi que leurs réseaux d'écoles élémentaires et maternelles.

Plus de 270.000 élèves du secondaire et près de 640.000 élèves du primaire bénéficient de cette opération.

Des moyens spécifiques ont été mis en oeuvre, en personnels notamment.

Ainsi, au 1er janvier 1998, ont été créés :

- 125 emplois d'infirmières : la répartition a été effectuée pour moitié au prorata des effectifs scolarisés dans les sites expérimentaux, et pour moitié avec un objectif d'amélioration des taux d'encadrement des élèves dans les académies sensibles ;

- 125 emplois d'assistantes sociales, selon les mêmes critères de répartition ;

- 58 "équivalents temps plein" (ETP) de médecins scolaires, qui ont permis d'améliorer le taux d'encadrement dans ces zones ;

- 550 emplois de personnels administratifs, techniques, ouvriers et de service (ATOS) : 121 de ces emplois (soit 21 % des créations) ont été réservés à la mise en oeuvre des orientations nationales en faveur des publics prioritaires (élèves en ZEP et en établissements sensibles, élèves de zones de prévention de la violence hors ZEP).

Cet effort a été poursuivi à la rentrée 1998, puisqu'ont été créés :

- 175 emplois d'infirmières et 175 emplois d'assistantes sociales pour améliorer la prise en charge des élèves ;

- et 21 postes d'adjoints de direction ainsi que 79 postes de conseillers principaux d'éducation supplémentaires pour les zones de prévention de la violence.

Sur les 9.514 aides-éducateurs recrutés sur des "emplois jeunes" dans les académies sensibles, un peu plus de 4.000 ont été affectés dans les écoles et les collèges confrontés à des problèmes de violence.

En outre, les victimes font l'objet d'un soutien particulier.

Des moyens ont été prévus pour assurer un soutien personnel et psychologique aux victimes. Dans l'objectif de donner aux personnels une information précise et complète sur les aides auxquelles ils peuvent faire appel à court ou moyen terme, un document sera diffusé aux établissements. Par ailleurs, les dispositifs d'aide aux victimes de violence déjà en place dans de nombreuses académies (structures regroupant diverses compétences et partenaires) seront développés.

Il a été demandé, dans les académies sensibles, d'assouplir les règles de prise en charge des dégradations commises sur des véhicules appartenant à des fonctionnaires de l'éducation nationale.

Les capacités d'intervention des établissements sont renforcées.

Une attention particulière a été portée au mouvement des personnels de direction dans ces zones, notamment dans l'objectif de valoriser une expérience réussie dans ce type d'établissement.

Des actions spécifiques ont été mises en place dans la formation des personnels d'encadrement (personnels d'inspection et de direction) et des personnels administratifs, ouvriers, de service, sanitaires et sociaux, et des formations interpartenariales ont été développées.

Enfin, une action éducative globale est menée.

Les établissements sont incités à mener une réflexion sur les règles communes et les sanctions. Une circulaire en préparation portera sur la rénovation du règlement intérieur des établissements pour le faire évoluer vers une "charte de vie scolaire" en renforçant sa fonction éducative et sur la sanction, avec sa finalité, son rôle.

Une circulaire diffusée dans le courant de l'année scolaire 1998-1999 portera sur le rôle et la place des parents dans l'école et la définition d'une politique en direction des familles.

Il importe aussi d'étendre le dispositif des classes-relais. La circulaire n° 98-120 du 12 juin 1998 apporte toutes les précisions relatives aux classes-relais en collège, dispositifs destinés à l'accueil temporaire d'élèves en voie de déscolarisation ou de marginalisation. Le conseil de sécurité intérieure du 8 juin 1998 a fixé l'objectif de 100 classes-relais en 1998-1999 et de 250 en 1999-2000. Il conviendra d'étudier les modalités d'expansion du dispositif en relation avec la protection judiciaire de la jeunesse -PJJ- et les conseils généraux qui mettent à disposition des postes d'éducateurs dans ces structures. Des regroupements interacadémiques seront organisés au cours du premier trimestre de l'année scolaire 1998.

Mis en place depuis 1990 sous le nom de comités d'environnement social (CES), les comités d'éducation à la santé et à la citoyenneté (CESC), d'abord outils de prévention des toxicomanies, se sont affirmés comme dispositif plus général de prévention des conduites à risque et de mise en place d'une éducation citoyenne à l'école, inclus dans le projet d'établissement, avec la participation de la communauté éducative, des élèves et des partenaires de proximité de l'établissement. Une circulaire invitant à leur généralisation est parue le 9 juillet 1998. Elle prend en compte les missions qui leur sont dévolues dans la loi contre les exclusions. Un dépliant sera diffusé en septembre 1998 et des stages interacadémiques seront organisés lors du quatrième trimestre 1998.

Lancée en 1991, l'opération "Ecole ouverte" consiste à ouvrir les collèges et les lycées pendant les vacances scolaires et à proposer aux jeunes des activités culturelles, éducatives et sportives. 24 académies sont concernées. 125 établissements y participaient en 1994 ; ils sont 338 en 1998. L'extension doit se prolonger en 1999, notamment par une participation plus importante des élèves du primaire au dispositif.

2. La poursuite de la lutte contre la violence scolaire en 1999

Au niveau académique, les recteurs seront engagés à poursuivre ou à développer les politiques de prévention et de lutte. Le travail étroit mené avec les partenaires sera poursuivi et renforcé, en particulier par une coordination des interventions (signalement, répression...).

Au niveau des établissements, le soutien aux innovations réussies, un soutien aux enseignants et aux équipes d'établissement dans leur ensemble sera intensifié.

Cette politique ne peut porter ses fruits que si elle est menée dans un cadre coopératif.

Une circulaire interministérielle associant les ministères de l'éducation nationale, de l'intérieur, de la justice, de la défense (gendarmerie), de l'emploi et de la solidarité (ville), sera diffusée à la rentrée 1998-1999. Elle fait suite à la circulaire n° 96-135 du 14 mai 1996 relative à la coopération interministérielle pour la prévention de la violence en milieu scolaire.

Ce texte qui a fait l'objet d'une concertation étroite entre les services concernés précise les modalités de coopération et de lutte contre la violence dans les établissements scolaires.

Il prend en compte, notamment, les décisions arrêtées lors du conseil de sécurité intérieure du 8 juin 1998 (délinquance des mineurs) et du conseil interministériel des villes du 30 juin 1998.

La circulaire sera accompagnée d'un fascicule intitulé "Approches partenariales en cas d'infractions dans un établissement scolaire" qui, à partir de situations de violence pouvant apparaître dans les établissements, donne aux équipes des conseils sur les conduites à tenir et précise les qualifications pénales.

B. LE SERVICE DE PROMOTION DE LA SANTÉ ET LE SERVICE SOCIAL

1. Des services récemment évalués

Les activités du service de promotion de la santé et du service social ont fait l'objet d'un bilan fondé sur l'analyse des données statistiques de l'année scolaire 1996/1997.

Outre la mise en oeuvre de leurs activités traditionnelles, les personnels du service de promotion de la santé en faveur des élèves (médecins, infirmiers et secrétaires) ont été mobilisés comme les années précédentes par la campagne de vaccination contre l'hépatite B, réalisée à la demande du ministère de la santé.

L'estimation de la couverture vaccinale globale des élèves de 6ème en 1996/1997 atteint 76,5 % et présente une progression de 4 % par rapport à l'année scolaire 1995/1996.

a) Le service de promotion de la santé en faveur des élèves

Les activités relevant des missions des médecins se partagent entre le suivi individuel des élèves et les actions collectives.

Le suivi individuel des élèves (public et privé) est récapitulé dans le tableau ci-après :



Quant à la part réservée aux actions collectives, elle représente en moyenne près de 13,7 % de l'activité médicale dont 6,7 % consacrée à l'éducation à la santé.

b) Le service social en faveur des élèves

2.253 assistant(e)s sociaux(ales) scolaires et conseillers(es) techniques du service social en faveur des élèves couvraient les besoins dans les établissements du second degré en 1996/97. Les données recueillies concernent les établissements publics au nombre de 7.810 pour une population de 4.799.899 élèves. Toutefois, il est nécessaire de préciser que certaines académies répondent aux besoins exprimés par les établissements privés du second degré, ce qui explique le taux d'encadrement de 2.670 élèves par assistant(e) social(e), ce taux tenant compte des établissements publics et privés.

  Prise en charge des établissements

La totalisation des différents modes de prise en charge des établissements fait apparaître un taux d'intervention de près de 86 %. Toutefois, ce taux doit être pris comme une estimation. S'agissant du taux moyen par catégories d'établissements ayant une permanence d'assistants sociaux, s'il paraît légèrement plus faible par rapport aux années précédentes, il s'explique par le redéploiement des interventions, soit à la demande, soit dans le cadre des réseaux départementaux, d'où le taux relativement bas de certaines académies au regard de la moyenne nationale. Toutefois, les taux correspondant à ces deux modes d'interventions compensent ainsi les écarts constatés dans certaines académies et permettent le rééquilibrage de ces disparités.

  L'action sociale individuelle

826.334 demandes ont été traitées en 1996/1997 par les assistants sociaux. L'origine de la demande provient pour l'essentiel des élèves et des équipes éducatives (70 %). Quant aux motifs de ces interventions, ils sont liés en grande partie aux problèmes matériels et administratifs, familiaux, ainsi qu'aux comportements scolaires, soit au total environ 80 % de ces motifs. En ce qui concerne les problèmes matériels, la mise en oeuvre des fonds sociaux entraîne une demande forte de gestion de la part des chefs d'établissement et des assistants sociaux, ce qui a pour conséquence un surcroît de travail de secrétariat et de suivi de dossier.

Près de 500.000 élèves du second degré sont connus du service d'action sociale. La moitié environ de ces élèves provient des collèges, et un quart des deux autres types d'établissements L.P.-EREA et lycées. 10 % de la population scolaire sollicite ainsi le service social scolaire. Ce pourcentage correspond au taux d'élèves en difficulté repérés dans l'enquête de l'INSERM sur les adolescents, les post-baccalauréat ne représentant que 3 % en moyenne de ces élèves.

  Les entretiens dans la communauté scolaire

Plus de 1.700.000 entretiens ont été recensés cette année : ils concernent en grande partie l'aide psychosociale et l'information, soit au total plus de 80 %. Dans le cadre des relations individuelles, on note qu'il y a autant d'élèves qui demandent une simple information que d'élèves qui ont besoin d'un accompagnement psychosocial. 60.769 visites ont été effectuées, soit en moyenne 2.000 visites dans chaque académie.

  Les actes professionnels dans le cadre de l'action individuelle

Ils concernent, d'une part, dans le cadre des actes administratifs (aides financières), essentiellement le fonds social lycéen et le fonds social collégien, d'autre part, l'enfance maltraitée pour laquelle 4.444 cas ont été signalés au service social scolaire. Plus de 68 % de ces cas ont fait l'objet d'un signalement à la justice et environ 32 % d'un signalement administratif. Ils sont liés principalement aux violences physiques pour plus du tiers. Les négligences lourdes arrivent en seconde position (près de 30 %) avant les abus sexuels (près de 27 %). Enfin, pour l'enfance en danger, 8.828 cas ont été constatés et ont fait l'objet, soit d'un signalement administratif pour plus de 52 %, soit d'un signalement à la justice pour le reste.

2. Les moyens des services

a) En personnels

En ce qui concerne les personnels médicaux, la loi de finances 1998 a reconduit en année pleine la mesure de renforcement des crédits de vacations de médecins scolaires (150 équivalents temps plein -ETP-) décidée lors de la rentrée 1997.

A la rentrée 1998, le potentiel global de la médecine scolaire en personnels titulaires, contractuels et vacataires s'élève à 1.940 ETP, dont 1.221 emplois et 719 ETP de vacations.

S'agissant des personnels infirmiers, les effectifs ont été renforcés par 300 emplois créés en loi de finances. Sur ce contingent, 125 emplois ont été délégués, dès le 1er janvier 1998, aux académies d'Aix-Marseille, Amiens, Créteil, Lille, Lyon et Versailles, dans le cadre de la mise en oeuvre du dispositif expérimental de lutte contre la violence en milieu scolaire.

Le potentiel global en infirmières (5.554 ETP, dont 5.447 emplois et 97 ETP de vacations) est en progression de près de 6 % par rapport à l'exercice précédent.

A la rentrée 1999, les moyens du service de santé scolaire en faveur des élèves sera renforcé avec la création de 30 emplois de médecin et 185 emplois d'infirmière qui permettront d'améliorer l'encadrement des élèves en difficulté.

A la rentrée 1998, le potentiel global en personnels sociaux est de 2.421 ETP (2.390 emplois et 31 ETP de vacations).


300 emplois supplémentaires ont été créés en loi de finances, dont 125 avec effet au 1er janvier 1998, pour soutenir les dispositifs locaux de lutte contre la violence mis en place à titre expérimental dans les six académies citées plus haut.

L'effort important accompli en 1998 pour renforcer les moyens en personnels de santé et sociaux favorisera la mise en oeuvre des différentes mesures figurant dans le plan de relance pour la santé scolaire, présenté le 11 mars 1998 par la ministre déléguée, chargée de l'enseignement scolaire.

A la rentrée 1999, il est proposé de poursuivre l'effort engagé avec l'inscription au projet de loi de finances d'une mesure de création de 185 emplois d'assistante sociale qui permettront notamment d'accompagner la relance de la politique en faveur des élèves scolarisés en ZEP.

b) En crédits d'équipement et de fonctionnement

Depuis 1991, les charges d'équipement et de fonctionnement des services de santé scolaire sont imputées sur les dotations globalisées des académies, les recteurs effectuant la répartition de ces dotations entre les inspections académiques.

Après une légère progression en 1996, les dépenses de santé scolaire ont connu en 1997 une réduction sur les postes "fournitures et matériels médicaux" et "fonctionnement courant". Toutes choses égales par ailleurs, cette baisse des moyens dévolus au service de santé scolaire est limitée (-5,2 %) puisque le disponible en gestion du chapitre de fonctionnement et d'équipement des services académiques a diminué en 1997 de 7,5 % par rapport à 1996.

III. LES AIDES AUX ÉLÈVES ET À LEURS FAMILLES

A. LES AIDES DIRECTES

1. L'évolution de l'aide à la scolarité

Le dispositif de l'aide à la scolarité a été institué par la loi relative à la famille n° 94-629 du 25 juillet 1994 (article 23) en remplacement des bourses nationales du second degré, prévues par le décret n° 59-38 du 2 janvier 1959 et versées par l'éducation nationale. Dans le dispositif des bourses nationales du second degré aux collégiens, le versement de la bourse faisait l'objet d'un précompte lorsque l'élève était demi-pensionnaire, c'est-à-dire, que le montant des frais de restauration était déduit des frais dus par l'élève. Ainsi, l'argent ne transitait pas par la famille et profitait directement à l'élève demi-pensionnaire.

L'aide à la scolarité, versée directement aux familles, ou au représentant légal de l'élève, par les organismes débiteurs des prestations familiales, est attribuée pour chaque enfant à charge qui atteint son douzième anniversaire avant le 1er février de l'année suivant celle de la rentrée scolaire et cesse d'être versée lorsque l'enfant atteint son seizième anniversaire le 15 septembre de l'année considérée.

En raison du versement de l'argent aux familles, rien ne garantit que l'aide serve à payer les frais de scolarité, et notamment les frais de restauration scolaire. En revanche, cette prestation présente pour les familles l'avantage d'être accordée sans dépôt préalable de dossier et surtout d'avoir un montant revalorisé périodiquement. Cependant, son versement en une seule fois à la rentrée et la diminution du montant de l'aide accordée à certaines familles (le montant maximum à l'aide et à la scolarité étant inférieur au taux maximum de bourses) ont rendu nécessaire la mise en oeuvre de moyens d'intervention souples et rapides (fonds social collégien, fonds social pour les cantines).

Le dispositif de l'aide à la scolarité vient d'être remis en cause par l'adoption de la loi n° 98-657 du 29 juillet 1998 d'orientation relative à la lutte contre les exclusions qui dans son article 145 dispose que, pour chaque collégien, "une bourse nationale est attribuée aux familles dont les ressources ne dépassent pas un plafond variable selon le nombre d'enfants à charge et revalorisé comme le salaire minimum de croissance".

Il s'agit, à travers cette mesure, de faire bénéficier d'une aide ceux qui étaient exclus de l'aide à la scolarité bien que collégiens : enfants de moins de moins de 11 ans, enfants de plus de 16 ans, enfants uniques.
Cette bourse annuelle sera versée, sous condition de revenus, à tous les élèves inscrits en collège et ce quel que soit leur âge. Pour les collèges publics, la bourse est versée trimestriellement directement par l'établissement aux familles "après déduction éventuelle des frais de pension ou de demi-pension".

Trois taux ont été retenus, d'un montant annuel de 351 francs, 1.122 francs et 1.800 francs. Ce dernier taux a été créé. Il permettra à 50 % des familles les plus démunies qui percevaient, en 1997, 1.108 francs d'aide à la scolarité, d'avoir une aide plus substantielle.

Ces bourses seront revalorisées annuellement, de même que le plafonds de ressources pris en compte pour leur attribution.

Outre un transfert de crédits de 799 millions de francs en 1999 du budget des charges communes sur lequel étaient inscrits les crédits de l'aide à la scolarité, il est prévu une mesure nouvelle de 150 millions de francs pour mettre en place le troisième taux et faire face au plus grand nombre de bénéficiaires.

2. Les bourses nationales d'études de lycée

Elles sont versées aux familles de tous les élèves scolarisés dans un lycée, quelle que soit la classe et des élèves des établissements régionaux d'enseignement adapté (EREA), lorsque celles-ci ne sont pas en état de prendre en charge tout ou partie des frais d'études. Leur montant, calculé en fonction des ressources et des charges de la famille, est exprimé en parts unitaires (252 francs la part à la rentrée 1998).

A la bourse d'études s'ajoutent parfois des primes :

 prime à la qualification

Son montant est de 2.811 francs. Elle est versée en trois fois en même temps que la bourse d'études. Elle concerne les élèves boursiers de troisième année de C.A.P. en trois ans, de première et deuxième années de B.E.P., de première et deuxième années de C.A.P. en deux ans.

 prime d'équipement

D'un montant de 1.100 francs, elle est versée en une seule fois avec le premier terme de la bourse d'études. Elle est destinée aux élèves boursiers, inscrits en première année de certains groupes de spécialités de formations, qui préparent un C.A.P., un B.E.P., un baccalauréat technologique ou un brevet de technicien.

 prime d'entrée en classes de seconde, de première et terminale

D'un montant de 1.400 francs, elle est versée en une seule fois avec le premier terme de la bourse. En bénéficient les élèves boursiers qui accèdent à la classe concernée.

Pour 1998, les crédits des bourses nationales se sont élevés à 2.654,94 millions de francs.

En ce qui concerne le projet de budget 1999, il est prévu :

1°) un ajustement de 20,68 millions de francs correspondant à des économies de constatation ;

2°) une amélioration de la part de bourse de 6 francs pour tous les ayants-droit pour un total de 10,52 millions de francs.

3. Les fonds sociaux

Le fonds social collégien a été mis en place à compter de la rentrée de septembre 1995 dans les établissements publics puis dans les établissements privés sous contrat d'association le 1er janvier 1996. Ce fonds vient compléter le dispositif du fonds social lycéen créé en 1991, dans le cadre du plan d'urgence pour les lycées, dans les établissements d'enseignement publics.

Ces fonds sont destinés à faire face à des situations difficiles que peuvent connaître certains élèves ou leur famille pour assumer les dépenses de scolarité ou de vie scolaire. Ainsi, peuvent-ils recevoir une aide exceptionnelle, soit financière, soit en nature, pour faire face à tout ou partie des dépenses relatives aux frais d'internat, de demi-pension ou de transport et de sorties scolaires, à l'achat de vêtements de travail, de matériel professionnel ou de sport, de manuels ou de fournitures scolaires...

En 1998, le montant des crédits destinés à ces fonds s'élève à 320,8 millions de francs.

4. Le fonds social pour les cantines

La ministre déléguée auprès du ministre de l'éducation nationale, de la recherche et de la technologie, chargée de l'enseignement scolaire a créé en 1997 (circulaire n° 97-187 du 4 septembre 1997) un fonds social pour les cantines doté de 290 millions de francs. En 1998, le fonds est doté de 250 millions de francs (montant reconduit pour 1999).

Ce fonds a été mis en place pour faciliter l'accès à la restauration scolaire du plus grand nombre de collégiens, lycéens et d'élèves de l'enseignement spécialisé du second degré. Cette aide doit leur permettre de faire face à tout ou partie des dépenses relatives aux frais de restauration.

Au niveau national, les crédits du fonds sont répartis dans les académies à partir de clés établies sur la base des statistiques fournies par la CNAF concernant les bénéficiaires de l'aide à la scolarité. Ils sont mis à la disposition des recteurs qui doivent les répartir rapidement entre les lycées de leur académie et les départements ; les inspecteurs d'académies, directeurs des services départementaux de l'éducation national, sont chargés de répartir ensuite les crédits de l'enveloppe départementale entre collèges.

Au début de l'année scolaire, le chef d'établissement informe la communauté éducative, les élèves et leur famille, de l'existence du fonds social pour le cantines et des modalités d'attribution.

Le chef d'établissement décide quels sont les élèves bénéficiaires d'un tarif préférentiel dont le niveau est adapté aux familles. Exceptionnellement, et à titre transitoire, la gratuité du repas pourra être accordée.

Globalement, 154 millions de francs ont été mis à la disposition des collèges pour l'année 1997-1998 et 70 millions de francs ont été utilisés pour l'aide à la restauration pendant le premier trimestre 1997-1998.

Cela a permis de mettre un frein à l'érosion des effectifs de demi-pensionnaires qui caractérisait les exercices antérieurs : il a été constaté au 1er trimestre 1997-1998 une augmentation de 34.211 demi-pensionnaires en collèges.

5. Les autres aides directes

Elles ne sont pas versées par le ministère de l'éducation nationale, de la recherche et de la technologie. Ce sont les allocations familiales et l'allocation de rentrée scolaire servies par les organismes débiteurs des prestations familiales (les caisses d'allocations familiales par exemple). Il peut s'agir, accessoirement, de bourses départementales versées par certains conseils généraux.

L'allocation de rentrée scolaire est une prestation familiale financée par le fonds des prestations familiales (FNPF). Son montant est fixé, par l'article D 543-1 du code de la sécurité sociale, à 20 % de la base mensuelle de calcul des allocations familiales.

Elle est versée sous condition de ressources, pour chaque enfant âgé de 6 à 18 ans qui satisfait à l'obligation scolaire. Elle est perçue par environ 2.900 familles, pour environ 5,5 millions d'élèves.

Au titre de l'année 1997, le montant net de l'allocation de rentrée scolaire calculé selon les modalités définies à l'article D 543-1, mentionné ci-dessus, déduction faite de la contribution pour le remboursement de la dette sociale, s'établit à 419,89 francs par enfant ouvrant droit à la prestation. A ce titre, l'allocation de rentrée scolaire représentait en 1997 un coût de 2,4 milliards de francs pour le fonds national des prestations familiales.

Le gouvernement a décidé de majorer au titre de la rentrée scolaire 1997-1998 le montant de l'allocation afin de la porter à 1.600 francs pour chaque enfant ouvrant droit. Le montant de l'allocation de rentrée scolaire se trouve ainsi quadruplé par rapport au montant fixé par le code de la sécurité sociale. Le coût de cette majoration, d'environ 6,7 milliards de francs, a été intégralement pris en charge par le budget de l'Etat.

Au titre de l'année scolaire 1998-1999, l'allocation de rentrée a été maintenue à 1.600 francs par enfant.

B. LES AIDES INDIRECTES

1. Les manuels scolaires

a) Dans l'enseignement public

 Dans le premier degré

Depuis la création de l'école publique, conformément aux dispositions de l'article 8 du décret du 29 janvier 1890 modifié par le décret du 12 avril 1943, les fournitures scolaires individuelles, livres compris, demeurent à la charge des familles si leur gratuité n'est pas assurée par le budget municipal. Actuellement, près de 91 % des communes prennent en charge la fourniture des manuels scolaires dans le primaire.

 Dans le second degré

Depuis 1977, le prêt gratuit des manuels scolaires est mis en oeuvre conformément aux dispositions de la loi n° 75-620 du 11 juillet 1975.

En effet, afin d'assurer la gratuité de la scolarité obligatoire jusqu'à 16 ans, l'Etat prend en charge l'achat des manuels de collège prêtés aux élèves. Il s'agit d'une dépense pédagogique restant à la charge de l'Etat, conformément aux dispositions du décret n° 85-269 du 25 février 1985.

Aucune disposition réglementaire n'existe pour l'achat des manuels de lycée car, sauf exception, les élèves de second cycle ne sont plus soumis à l'obligation scolaire. Cependant, dans les lycées professionnels, un fonds documentaire est mis à la disposition des élèves.

Depuis la rentrée scolaire 1990, la gratuité des manuels scolaires est étendue aux élèves de quatrième et troisième technologiques des lycées professionnels.

Par ailleurs, de nouveaux programmes sont progressivement élaborés au collège. Après avoir concerné les classes de sixième et de cinquième (rentrées scolaires 1996-1997 et 1997-1998), cette réforme, qui justifie le renouvellement d'une partie des livres scolaires, est appliquée à la classe de quatrième (rentrée scolaire 1998-1999). Elle s'achèvera en 1999-2000 avec la classe de troisième.

Les crédits des manuels scolaires sont répartis entre les académies au prorata des effectifs d'élèves concernés. Ainsi en 1998, ils ont concerné, d'une part, le renouvellement des livres de quatrième, soit une collection de 9 livres par élève pour un effectif de 637.356 élèves, et, d'autre part, l'introduction du manuel de physique-chimie en cinquième pour un effectif de 665.241 élèves.

En ce qui concerne le projet de loi de finances pour 1999, il est prévu une dotation de 347,64 millions de francs, au titre du financement de manuels scolaires. Cette dotation permettra le renouvellement des manuels de troisième à la rentrée 1999.

Par ailleurs, il est à noter que les crédits destinés à l'achat de logiciels pédagogiques, qui complètent initialement les manuels scolaires, sont en augmentation cette année.

b) Dans l'enseignement privé

En ce qui concerne les établissements sous contrat simple, la fourniture de manuels scolaires n'incombe pas aux collectivités publiques, sous réserve de l'application des dispositions de l'article 7 de la loi n° 59-1557 du 31 décembre 1959, prévoyant que les communes peuvent faire bénéficier tout enfant, sans considération de l'établissement qu'il fréquente, de mesures à caractère social.

En ce qui concerne les établissements sous contrat d'association, l'article 7-1 du décret n° 60-389 du 22 avril 1960 modifié par le décret n° 85-728 du 12 juillet 1985 précise que l'Etat prend en charge les dépenses dites pédagogiques, dont le montant est déterminé par la loi de finances. Celles-ci concernent les dépenses afférentes à la fourniture des manuels scolaires dans les collèges et des documents pédagogiques à usage collectif dans les lycées d'enseignement professionnel.

La loi de finances annuelle ouvre des moyens en faveur des établissements d'enseignement privés, calculés à parité avec les moyens ouverts pour les établissements d'enseignement public. Cette parité est appréciée en fonction des effectifs d'élèves des établissements privés rapportés aux effectifs des établissements publics.

2. L'exonération des droits d'inscription à divers examens

Les élèves de collège bénéficiaires d'une bourse de collège sont exemptés du paiement des droits d'inscription aux examens du brevet national des collèges et du certificat d'aptitude professionnelle.

Par ailleurs, les élèves bénéficiaires d'une bourse nationale d'études de lycée sont exemptés du paiement des droits d'inscription aux examens du certificat d'aptitude professionnelle, du brevet d'études professionnelles, du brevet de technicien, du brevet professionnelle et du baccalauréat.

3. Les transports scolaires

Conformément à la loi n° 83-663 du 22 juillet 1983 (article 29) et au décret n° 84-323 du 3 mai 1984, les responsabilités exercées par l'Etat en matière de transports scolaires ont été transférées le 1er septembre 1984 aux départements et aux autorités compétentes pour l'organisation des transports urbains, sauf dans les départements d'Ile-de-France. En effet, selon l'article 31 de la loi du 22 juillet 1983, la spécificité des transports publics dans cette région ne rendait pas possible la mise en oeuvre des lois de décentralisation en ce domaine. Demeurent également à la charge de l'Etat, les transports scolaires dans les territoires d'outre-mer et la collectivité de Mayotte.

a) Les dépenses relatives aux transports scolaires restant à la charge de l'Etat

Les crédits inscrits à ce titre au budget du ministère de l'éducation nationale sont destinés à assurer la participation financière de l'Etat (essentiellement en Ile de France) :

- aux transports scolaires stricto sensu, c'est-à-dire les déplacements quotidiens des élèves des enseignements élémentaire et secondaire, dont le domicile est situé à plus de 3 km en zone rurale, ou à plus de 5 km en agglomération urbaine, de l'établissement d'enseignement le plus proche pour le niveau des études poursuivies (décret n° 69-520 du 31 mai 1969). L'Etat ne prend en charge qu'un trajet aller-retour entre le domicile de l'élève et l'établissement scolaire fréquenté,

- par dérogation au régime de droit commun de l'aide aux transports scolaires, aux transports d'élèves de certaines classes maternelles en zone rurale,

- aux dépenses de transport des élèves handicapés qui fréquentent les établissements d'enseignement relevant de la tutelle du ministère de l'éducation nationale et dont l'état, justifié médicalement, ne leur permet pas d'utiliser les transports en commun. Aux termes du décret n° 77-864 du 22 juillet 1977 fixant les conditions d'application de l'article 8 de la loi n° 75-534 du 30 juin 1975 d'orientation en faveur des personnes handicapées, ces frais de déplacement sont remboursés par l'Etat,

- sur la base d'un arrêté interministériel du 11 décembre 1974 et de la circulaire n° 75-162 du 28 avril 1975, aux achats de véhicules effectués par des collectivités locales ou des établissements nationaux d'enseignement en vue de la constitution ou de la consolidation de régies directes de transports d'élèves,

- aux bourses de fréquentation scolaire, cette aide pouvant être accordée aux familles qui, en l'absence d'école primaire proche de leur domicile, doivent placer leurs enfants dans une école d'une localité voisine, soit comme pensionnaires, soit comme demi-pensionnaires.

Les crédits consommés en 1997 s'élèvent à 591,17 millions de francs et en 1998 à 599,82 millions de francs.

Le tableau ci-après en donne la répartition.



 

1997

1998

Transports des élèves des enseignements élémentaire et secondaire

499,154

508,207

Transport d'élèves de l'enseignement préscolaire

0,320

0,162

Transport des élèves handicapés

89,895

91,136

Achats de cars

1,518

0

Bourses de fréquentation scolaire

0,285

0,319

Total

591,172

599,824

dont T.O.M., Mayotte

55,100

55,100

b) Les crédits transférés aux collectivités locales

Le transfert financier s'opère par le canal du chapitre 41-56 du budget du ministère de l'intérieur qui regroupe les crédits de la dotation générale de décentralisation. Conformément à l'article 98 de la loi du 7 janvier 1983, la compensation des transferts de charges fait l'objet d'une actualisation par application d'un taux égal au taux de progression de la dotation globale de fonctionnement.

Ces crédits sont répartis entre les autorités compétentes pour l'organisation des transports urbains et les départements autres que ceux de la région Ile-de-France puisque, selon l'article 31 de la loi n° 83-663 du 22 juillet 1983, la spécificité des transports publics dans cette région ne rendait pas possible la mise en oeuvre des lois de décentralisation.

Le montant des droits à compensation s'élève pour les trois derniers exercices à :

 4.916.709.901 francs pour 1996 (+3,55 %),

 4.983.579.614 francs pour 1997 (+1,36 %),

 5.052.545.877 francs pour 1998 (+1,38%).

c) Perspectives pour 1999

Pour 1999, il a été prévu de consacrer à l'ensemble de ces actions 623,85 millions de francs, soit une progression des crédits de 4,65 %.

Avec l'accord du ministère de l'éducation nationale et du ministère des transports, le Syndicat des Transports Parisiens a mis en place, dès la rentrée, un nouveau titre de transport pour les collégiens de la région d'Ile-de-France.

Ce dispositif d'abonnement annuel appelé Imagine "R" permet un nombre illimité de déplacements à l'intérieur des zones de validité et est dézoné chaque fin de semaine dans toute la région Ile-de-France. Ce dispositif coexiste avec le système d'abonnement scolaire subventionné par l'Etat. Les familles ont donc le choix entre les deux.

Le nouveau titre de transports s'enrichit d'un volet social.

Le prix de l'abonnement est réduit d'un tiers ou de deux tiers, en fonction des critères sociaux retenus pour l'attribution des bourses des collèges.

Cet aspect social sera pris en charge par les collectivités locales et le ministère de l'éducation nationale, de la recherche et de la technologie, les contributions prévisionnelles maximales étant de 27 millions de francs. Ainsi, l'ajustement des crédits inscrits au chapitre 43-35, prévu au projet de loi de finances pour 1999, correspond à la participation du ministère de l'éducation nationale, de la recherche et de la technologie.

Cette participation fera l'objet d'un transfert de crédits au Syndicat des Transports Parisiens en cours d'année, compte tenu du nombre d'abonnements respectant les critères sociaux retenus.

La nomenclature budgétaire a été modifiée à cet effet.

Le tableau ci-après récapitule l'évolution des principaux crédits d'aide aux élèves et à leurs familles.

CHAPITRE TROIS

L'EFFICACITÉ DU SYSTÈME ÉDUCATIF FRANÇAIS

I. AMÉLIORER LE SERVICE PUBLIC DE L'ÉDUCATION

Pour disposer d'un service public de qualité, efficace, plus attentif aux besoins des personnes qui le composent, géré selon les méthodes les plus modernes, utilisant au mieux les technologies nouvelles, le ministère de l'éducation nationale, de la recherche et de la technologie doit faire évoluer les structures et rénover les modes de travail et l'organisation de son administration.

Appuyée pour partie sur certaines suggestions du rapport de M. Claude Pair, cette réorganisation commencera à être mise en oeuvre à compter de la rentrée 1999. Son objectif est de permettre l'émergence d'un nouveau réseau d'animation pédagogique, à un niveau plus fin que celui du département, de renforcer le pilotage académique sous la responsabilité du recteur et, surtout, d'apporter un soutien permanent aux établissements et à leurs équipes. L'année scolaire 1998/1999 doit être une année d'expérimentation permettant de valider ou d'invalider certaines hypothèses de réorganisation. Ces hypothèses concernent le découpage opérationnel du territoire académique.

A. LA RÉFORME DE L'ADMINISTRATION CENTRALE

1. Les principes d'une plus grande efficacité...

La nouvelle organisation du ministère regroupe les structures de l'enseignement scolaire et supérieur, de la recherche et de la technologie. Elle a été rendue officielle par le décret n° 97-1149 du 15 décembre 1997, publié au Journal officiel du 16 décembre 1997.

La réorganisation de structures de l'administration centrale se caractérise par quelques principes simples : réduction du nombre de directions pour gagner en efficacité et en lisibilité, renforcement des fonctions de programmation et de contrôle, amélioration de l'unité du ministère en rendant les fonctions transversales communes à l'ensemble des activités du ministère. En conséquence, cette nouvelle organisation limite à onze le nombre de directions.

La réorganisation se traduit en solde net par la suppression de cinq directions, un service, quatre sous-directions, vingt-six bureaux ou structures équivalentes (départements, centres...). Les petites structures directement rattachées aux directeurs sont ramenées de vingt à six.

2. ... sont aussi source d'économies

L'évolution des emplois budgétaires de l'administration centrale fait apparaître une réduction continue des effectifs résultant des efforts de déconcentration d'un certain nombre d'opérations de gestion et de l'application des mesures de réforme de l'Etat.

La traduction de la mise en oeuvre des objectifs prioritaires de la réforme de l'Etat a conduit à la suppression au projet de loi de finances pour 1998 de 100 emplois au titre de la contribution à la maîtrise des dépenses publiques. Par ailleurs, cette démarche de modernisation du service public, préconisant un recentrage des administrations centrales sur leur fonction de conception et de pilotage, s'est accompagnée de transferts d'effectifs réels par la voie de la mise à disposition.

Ainsi, afin de réduire les besoins des établissements d'enseignement supérieur, 143 agents ont quitté l'administration centrale au 1er septembre 1997 en contrepartie de transferts progressifs d'emplois. Une opération similaire concernant les rectorats, les inspections d'académies et les EPLE devrait concerner environ 50 agents au 1er septembre 1998, 6 d'entre eux ont déjà été transférés au projet de loi de finances 1999.

Il faut également noter que le rattachement de la recherche au ministère de l'éducation nationale, de la recherche et de la technologie s'est traduit par le transfert d'environ 300 emplois d'administration centrale. Cette mesure prendra son plein effet en 1999, quand la totalité de la gestion des personnels de la recherche sera effectuée par le ministère de l'éducation nationale, de la recherche et de la technologie.

Le projet de loi de finances pour 1999 intègre une mesure de suppression de 111 emplois au titre de la maîtrise des dépenses publiques. Pour l'année 2000, l'objectif de réduction des effectifs sera poursuivi dans le cadre d'une réflexion globale sur la déconcentration de la gestion.

B. LA DÉCONCENTRATION DE LA GESTION

1. L'amorce d'une réforme du "mouvement" national des enseignants

Une gestion plus proche des personnels, visant à améliorer les conditions d'exercice du métier d'enseignant et une meilleure satisfaction des besoins du service est développée.

En effet, la réflexion menée sur la responsabilisation accrue des échelons académiques a abouti sur la décision gouvernementale de déconcentrer les procédures d'affectation des personnels enseignants, d'éducation et d'orientation. Le mouvement de ces personnels s'effectuera désormais en deux temps : un mouvement inter-académique réalisé par l'administration centrale et des mouvements intra-académiques préparés et réalisés par les services académiques.

Les trois grands principes qui présideront à la mise en place de ce mouvement à gestion déconcentrée seront : le droit à la mobilité, le respect de l'égalité de traitement et le respect de la transparence.


L'accueil constitue un acte majeur de ce mouvement, tout comme l'accompagnement des personnels.

Un outil d'aide à la décision à destination des enseignants est en cours d'élaboration. Ce module permettra de visualiser sous forme graphique les possibilités d'affectation en fonction des seuils d'entrée des années précédentes et des volumes de postes déclarés par les académies. Dans un premier temps, cet outil, qui sera accessible dans chaque établissement scolaire et sur Internet, permettra de donner des informations jusqu'au niveau départemental.

Mais la déconcentration du mouvement s'accompagnera aussi pour les services déconcentrés d'un accroissement de leurs rôles d'accueil et d'information. Une charte de l'accueil est en cours d'élaboration. Il s'agira tout à la fois pour l'enseignant de trouver des réponses aux interrogations nées du changement de système de mutation, de trouver auprès de son administration locale l'information et le conseil utiles à la gestion de sa carrière et, pour l'administration, d'améliorer l'adéquation entre le poste et la personne, en priorité pour les postes à exigences particulières et les postes peu demandés.

2. Vers la réorganisation des services déconcentrés du ministère

Un mouvement de transfert des charges de gestion de l'échelon central vers les rectorats a été lancé dès 1997. Il prolonge les efforts entrepris dans les années 1988-1990. Ce chantier de réorganisation concerne non seulement une grande partie des personnels du second degré, mais aussi les enseignants du supérieur et les personnels administratifs et techniques. La déconcentration a pour objectifs de rapprocher les centres de décision des lieux où les enseignants exercent leur métier, raccourcir les délais, introduire une relation de proximité, mieux appréhender leurs conditions de travail et mieux répondre aux besoins individuels des personnels. Cette déconcentration est ainsi le levier nécessaire à l'introduction d'une gestion des ressources humaines.

En même temps que la déconcentration, une mise à plat et une modernisation de l'organisation actuelle de l'échelon académique ont été engagées. Appuyée, pour partie, sur certaines suggestions du rapport Pair, cette réorganisation commencera à entrer en oeuvre à partir de la rentrée 1999. Son objectif est de permettre l'émergence d'un nouveau réseau d'animation pédagogique, à un niveau plus fin que celui du département, de renforcer le pilotage académique sous la responsabilité du recteur et, surtout, d'apporter un soutien permanent aux établissements et à leurs équipes.

C. LA RÉFORME CONCERTÉE DE LA CARTE SCOLAIRE

1. Dans le premier degré

Il n'existe pas de "carte scolaire", au sens classique du terme, dans le premier degré. En effet, l'inscription et la répartition des élèves dans les écoles maternelles et élémentaires relèvent de la compétence des maires. L'admission des élèves se fait sur présentation du certificat d'inscription délivré par le maire qui indique, en cas de pluralité d'écoles dans la commune, celle que l'enfant doit fréquenter en fonction de l'arrêté de périmètre scolaire qu'il a lui-même pris.

C'est également le maire qui accorde, sur demande des parents, des dérogations à cet arrêté.

Si l'on entend "carte scolaire" au sens de répartition des moyens d'enseignement, il est rappelé que les élus sont associés à sa définition, notamment dans le cadre des instances de concertation où ils sont représentés : conseil départemental de l'éducation nationale et comités locaux d'éducation.

Or, il existe environ 7.780 écoles à classe unique.

Dans le cadre du moratoire, instauré en avril 1993, suspendant la fermeture ou la réduction des services publics en milieu rural, un processus permettant de maintenir dans une commune la dernière classe qui aurait dû être fermée au seul regard de ses effectifs a été engagé.

Aucune dernière classe d'une commune n'a été fermée contre la volonté du maire, au seul regard de ses effectifs. Le moratoire a été appliqué strictement, y compris lorsque le nombre d'élèves de la dernière école à classe unique ouverte dans une commune était très faible. C'est ainsi qu'ont pu être maintenues à chaque rentrée scolaire :

- 1993-1994 : 180 écoles à classe unique,
- 1994-1995 : 320 écoles à classe unique,
- 1995-1996 : 352 écoles à classe unique,
- 1996-1997 : 401 écoles à classe unique,
- 1997-1998 : 389 écoles à classe unique.

Pour la préparation de la rentrée scolaire 1998-1999, le moratoire a été reconduit pour la sixième année consécutive : fin juin 1998, près de 400 écoles à classe unique, qui auraient dû être fermées compte tenu de leurs faibles effectifs, ont pu être maintenues à ce titre par les inspecteurs d'académie, directeurs des services départementaux de l'éducation nationale.

C'est désormais dans le cadre des comités locaux d'éducation qu'est
posé le problème du maintien du moratoire des classes rurales. Il appartient aux élus de décider si, au vu des données scolaires, cette solution est la plus judicieuse pour la communauté éducative, ou s'il n'est pas préférable, dans l'intérêt des élèves, de fermer une classe unique pour ouvrir une classe dans une commune de proximité.

Compte tenu de la décroissance annoncée des effectifs d'élèves (cf. chapitre 4), il paraîtrait souhaitable d'encourager les regroupements pédagogiques.

Les regroupements concentrés permettent de scolariser, dans une école importante, à tous les niveaux, et d'offrir aux enfants des activités plus nombreuses et diversifiées ; les regroupements dispersés permettent de maintenir dans chacune des communes qui le composent, une ou deux classes. Il n'y a pas de formule exclusive, tant les situations locales sont diverses ; toutes présentent l'intérêt de maintenir l'école en milieu rural.

En 1997-1998, ont été recensés 4.591 regroupements pédagogiques intercommunaux (RPI) d'écoles, dont à peine 20 % de type concentré.

2. Dans le second degré

L'affectation des élèves dans les établissements du second degré est soumise à la règle dite de sectorisation.

Chaque élève doit être scolarisé dans l'établissement dépendant de l'aire géographique où est situé son domicile. Le "secteur" est la zone géographique de recrutement d'un collège, le "district" celle d'un lycée d'enseignement général et technologique. Le district comprend plusieurs collèges et un ou plusieurs lycées professionnels.

La règle de la sectorisation répond au principe de l'égalité des citoyens devant le service public.

Des dérogations à la sectorisation peuvent être accordées par l'Inspecteur d'académie, directeur des services départementaux de l'éducation nationale, en fonction de données familiales spécifiques, lorsque des élèves résident à la limite de la zone de recrutement de deux secteurs ou de deux districts ou lorsque les options ou spécialités choisies ne sont pas offertes dans l'établissement du secteur ou du district. Les dossiers sont examinés préalablement par la commission préparatoire à l'affectation. Les changements d'affectation se réalisent dans la mesure des places demeurées vacantes après admission des élèves effectivement domiciliés dans le secteur ou le district.

Aucun bilan récent de ces dérogations n'a été établi par l'administration centrale.

En conclusion, il convient de rappeler que la baisse des effectifs scolarisés, conjuguée au maintien, voire à l'augmentation du personnel enseignant, permettront quelques redéploiements dans les années qui viennent. Ces redéploiements feront naturellement l'objet de concertation avec les élus.

Il convient en effet de rappeler que 75 établissements du second degré ont des effectifs inférieurs à 100 élèves.

II. LA RÉNOVATION PÉDAGOGIQUE

A. L'OFFRE D'ENSEIGNEMENTS NOUVEAUX

1. Le développement de l'apprentissage des langues étrangères à l'école primaire.

La maîtrise des langues vivantes étrangères est aujourd'hui le gage d'une ouverture de tous les élèves sur le monde, en même temps qu'un facteur décisif d'insertion sociale et professionnelle. L'enseignement des langues vivantes doit avoir pour objectif prioritaire de conduire progressivement tous les élèves à une pratique effective des langues vivantes en situation de communication.

a) L'initiation à une langue vivante au CE1, au CE2 et au CM1

Les programmes de l'école primaire prévoient qu'un enseignement de langue peut être dispensé au CE1 à raison d'une heure prise sur l'horaire global de vingt-six heures d'enseignement hebdomadaire. Au cycle des approfondissements (CE2, CM1 et CM2), cette durée hebdomadaire passe à une heure trente, prise sur les 9 heures dévolues au français.

L'initiation à une langue vivante à l'école élémentaire, mise en place au CE1 en 1995, permet à l'élève de découvrir une langue vivante à partir de séances quotidiennes d'un quart d'heure, prenant appui sur des méthodes audiovisuelles.

Les langues proposées sont l'allemand, l'anglais, l'arabe, l'espagnol, l'italien et le portugais. Les maîtres du premier degré assurent cette initiation. Depuis la rentrée de 1997, 75 % des classes de CE1, 65 % des classes de CE2 et 35 % des classes de CM1 se sont engagées dans l'opération, soit environ 75.000 maîtres et 1.300.000 élèves. L'anglais est choisi par 81 % des classes concernées, l'allemand par 12 %, l'espagnol par 5 % et l'italien par 2 %.

b) L'enseignement d'initiation aux langues vivantes (EILE) au cours moyen

Au fur et à mesure de leur avancée dans le cycle des approfondissements, les élèves passent de l'initiation à un apprentissage plus structuré de la langue vivante, destiné à les préparer, sur les plans linguistique, psychologique et culturel, à tirer le meilleur profit de l'apprentissage des langues au collège. Cet enseignement d'initiation aux langues vivantes (EILE), mis en place en 1989 au CM2, propose aujourd'hui sept langues : l'allemand (27 % des classes engagées), l'anglais (67 %), l'espagnol (3 %), l'italien (2 %), l'arabe, le portugais et le russe (1 % pour l'ensemble de ces trois langues).

L'EILE peut être assuré par des enseignants du premier et du second degré, des intervenants extérieurs rémunérés par les collectivités locales et agréés par l'inspection académique, des assistants ou instituteurs étrangers. L'EILE concerne 27 % des effectifs du CM1 (soit 210.000 élèves) et 56 % de ceux du CM2 (soit 440.000 élèves). Environ 176 millions de francs sont affectés chaque année à la rémunération en heures supplémentaires année (HSA) des enseignants du second degré intervenant dans ce cadre.

c) La réforme de l'enseignement des langues vivantes dans le premier degré

Sans porter atteinte aux dispositifs existants, une réforme profonde de l'enseignement des langues vivantes est mise en place dans l'ensemble du système éducatif. Elle est axée sur la continuité de l'apprentissage au long du cursus, le développement des compétences des élèves à l'oral, le recours à de nouvelles approches pédagogiques incluant notamment l'utilisation des technologies de l'information et de la communication (TIC).

La rentrée scolaire 1998 marque ainsi le début d'une généralisation progressive de l'enseignement d'une langue vivante à l'école primaire, choisie par les parents. Ce choix se fera en fonction des langues vivantes offertes en sixième dans le collège du secteur afin que sot assurée une continuité de l'apprentissage entre l'école et le collège.

L'enseignement des langues vivantes sera généralisé à la rentrée 1998 dans toutes les classes comprenant des élèves de CM2 (à l'exception des classes à plus de deux niveaux), ce qui représente 16.000 classes où cet enseignement sera nouvellement proposé. Au total, 636.000 élèves de CM2 (96 % de l'effectif) recevront un enseignement de langue vivante étrangère. Pour septembre 1999, cet enseignement sera étendu au CM1.

Proposé en allemand, anglais, arabe, espagnol, italien, portugais et russe, cet enseignement d'au moins une heure et demie par semaine, réparti autant que possible en séquences courtes et régulières, mettra l'accent sur la communication orale présentée en situation et donnera lieu à des apprentissages linguistiques.

L'enseignement d'une langue vivante étrangère au CM2 sera dispensé par des personnels linguistes compétents : enseignants du premier et du second degré, assistants étrangers, intervenants extérieurs agréés. Tous ces personnels seront incités à intervenir en complément des personnels déjà en place. Environ 1.000 assistants étrangers seront recrutés et affectés dans les écoles primaires. Une mesure nouvelle de 58 millions de francs dans le projet de loi de finances pour 1999 permettra de financer leur rémunération.

2. L'introduction des nouvelles technologies dans le système éducatif

L'équipement informatique et les infrastructures de communication des établissements doivent aujourd'hui être appréhendés dans la perspective ouverte par la finalisation, dans chaque académie depuis la mi-juillet 1998, d'un plan triennal de développement des technologies d'information et de communication dans l'enseignement (TICE), visant à en généraliser les usages dans tous les établissements et tous les niveaux d'enseignement.

Les chiffres globaux qui permettent d'évaluer le niveau moyen des équipements des établissements en micro-ordinateurs ne rendent pas compte des disparités importantes qui subsistent entre les académies et que les plans ont justement pour fonction de réduire ; ils indiquent pourtant le sens du mouvement.


Ainsi, en mai 1997, on pouvait globalement estimer que les situations suivantes étaient atteintes : 1 micro-ordinateur pour 12 élèves dans les lycées d'enseignement général et technologique, 1 pour 8 dans les lycées professionnels, 1 pour 26 dans les collèges, un peu plus d'un micro-ordinateur par école élémentaire et de l'ordre de un micro pour 4 écoles maternelles. Il faut toutefois noter que seulement le tiers environ de ce parc important est constitué de matériel récent.

En matière de raccordement à Internet, 80 % des établissements scolaires disposent d'une connexion.

L'objectif fixé par le ministre, pour la fin de l'an 2000, de permettre à chaque élève, chaque enseignant et chaque classe d'accéder, dans un cadre pédagogique, aux usages des technologies de l'information et de la communication, nécessite donc de réaliser une mise en réseau généralisée, interne et externe des établissements.

Pour la fin de l'année 1999, on peut estimer que la quasi-totalité des lycées et collèges disposera d'un raccordement à Internet. L'effort pour les années à venir consistera principalement à compléter l'équipement des établissements et à réaliser leur mise en réseau interne.

La connexion à Internet des écoles primaires sera plus longue à réaliser et inégale sur le territoire. On peut penser que la plus grande partie des écoles situées dans des zones câblées et environ 30 % des écoles situées hors zones câblées disposeront d'un accès à Internet avant la fin de l'année 1999 ou peu après, soit environ 25.000 écoles, représentant 50 % du total.

La mise en place des équipements et des infrastructures est supportée par les collectivités locales, conformément à leurs attributions en matière scolaire. Toutefois, pour faciliter leur effort en préservant les conditions d'égal accès de tous les élèves à l'usage des technologies d'information et de communication et notamment l'accès à Internet, l'Etat a pris un certain nombre de dispositions. Un fonds de soutien aux collectivités locales a été mobilisé par le Gouvernement. Ce fonds de 500 millions de francs, géré par la caisse des dépôts et consignations, a pour finalité de soutenir l'effort d'équipement informatique des collectivités locales au bénéfice des établissements scolaires et des écoles. Il permettra d'accorder aux collectivités, dès 1999, des prêts à taux zéro, afin de réaliser des travaux de câblage et de mise en réseau interne dans les établissements, dans le respect de la qualité pédagogique des projets et en tenant compte du caractère sensible ou de la localisation en zone rurale des établissements et des écoles concernées ainsi que de la situation financière de la collectivité locale (les modalités de la mise en oeuvre du fonds ont été précisées par la circulaire n° 98-133 du 22 juin 1998).

L'Etat apporte, quant à lui, sa contribution et son soutien de plusieurs façons :

- en négociant avec de grandes entreprises de l'informatique et des télécommunications pour qu'elles offrent aux collectivités de meilleures conditions financières et techniques pour l'accès à Internet ou l'acquisition de matériels et de logiciels ;

- en fournissant un effort financier dans ses propres domaines de compétence, soit près de 75 millions de francs en 1998 pour le soutien aux innovations et projets pédagogiques des équipes (40 millions de francs), le premier équipement des lycées et collèges (30 millions de francs) et le réseau d'interconnexion RENATER (3,85 millions). Le projet de budget pour 1999 prévoit près de 140 millions de francs pour la poursuite du plan, soit 65 millions de francs dans le cadre du soutien aux innovations et projets pédagogiques (35 millions de francs pour le premier degré et 30 millions de francs pour le second degré), 72 millions de francs pour le premier équipement des lycées et collèges et 5,4 millions de francs pour le réseau Renater.

B. LA MODERNISATION DES RYTHMES ET DES CONTENUS DES ENSEIGNEMENTS

1. L'aménagement des rythmes scolaires

Le décret n° 91-383 du 22 avril 1991 donne compétence à l'inspecteur d'académie, directeur des services départementaux de l'éducation nationale, pour adapter l'organisation du temps scolaire telle qu'elle est définie nationalement, sur proposition ou avec l'accord du conseil d'école, et après avis de la commune, concertation avec les différents partenaires concernés et consultation du conseil départemental de l'éducation. Il appartient au conseil d'école, dont les enseignants, les représentants élus des parents d'élèves et des représentants de la municipalité sont membres, de définir l'organisation du temps scolaire qui réponde le mieux aux besoins exprimés localement. Ce cadre réglementaire, que doit respecter tout aménagement, garantit le respect des horaires d'enseignement et la cohérence avec les programmes et fixe la durée maximale de la journée et de la semaine scolaires.

La circulaire interministérielle du 31 octobre 1995 a traduit la volonté de poursuivre une politique contractuelle en instituant une procédure unique : le contrat d'aménagement des rythmes de vie des enfants et des jeunes (CARVEJ) qui regroupe tous les dispositifs antérieurs. L'Etat participe au financement de ces contrats sur le budget du ministère de la jeunesse et des sports, à hauteur de 30 %, le reste incombant aux collectivités locales et ministères partenaires.

Dans ce même cadre, depuis la rentrée 1996, des sites pilotes pour l'aménagement des rythmes scolaires ont été retenus par le ministère de la jeunesse et des sports et fonctionnent avec de larges plages horaires, voire des après-midi entières, consacrées à la pratique de disciplines sportives ou artistiques, impliquant la récupération des heures d'enseignement correspondantes sur les congés scolaires. Les résultats d'une évaluation quantitative et qualitative de ces sites pilotes devraient être rendus publics à la rentrée scolaire 1998-1999.

Le ministre de l'éducation nationale, de la recherche et de la technologie, avec les ministères de la culture et de la communication, de la jeunesse et des sports et de la ville, entend mobiliser, à la rentrée 1998, tous les partenaires qui prennent en charge l'éducation des enfants et des adolescents -collectivités locales, associations, parents - pour organiser, à l'intention des jeunes, des activités périscolaires de qualité, formalisées dans le cadre de projets éducatifs locaux. L'objectif du Gouvernement est de favoriser la réussite scolaire et l'épanouissement de la personnalité des enfants des écoles maternelles et élémentaires et des jeunes de collège, en particulier de ceux qui ont le plus de difficultés à accéder aux différentes formes de culture.

Le projet éducatif local vise à compenser les inégalités qui se creusent pendant les temps où les enfants ne sont pris en charge, ni par l'école, ni par leur famille. La cohérence des activités de l'enfant suppose, d'une part, une réflexion globale sur l'équilibre entre temps scolaire, périscolaire (immédiatement avant ou après l'école) et extra-scolaire (en soirée, le mercredi lorsqu'il n'y a pas classe, en fin de semaine et pendant les vacances) et, d'autre part, une articulation entre le projet éducatif local et le projet d'école ou d'établissement.

La circulaire interministérielle n° 98-144 du 9 juillet 1998, relative à l'aménagement du temps et des activités de l'enfant définit les modalités de mise en oeuvre du projet éducatif local formalisé par le contrat éducatif local.

Un groupe de pilotage départemental, placé sous la responsabilité du préfet et de l'inspecteur d'académie, lancera des appels à projet. Il examinera les projets qui lui seront transmis pour valider ceux qui feront l'objet d'un contrat éducatif local. Ce contrat couvrira un secteur géographique large et cohérent - groupement de communes, ville, arrondissement ou quartier de grande ville - en priorité dans les zones sensibles ou en difficulté, urbaines ou rurales.

Chaque projet retenu pourra bénéficier des moyens et du financement de l'Etat. Le ministère de l'éducation nationale offrira le concours des personnels enseignants volontaires, ainsi que des aides-éducateurs employés dans les écoles et les collèges. En outre, une partie des crédits pédagogiques déconcentrés pourra être engagée dans ce dispositif. La jeunesse et les sports y consacrera ses crédits incitatifs accordés aux projets locaux. La culture mobilisera l'ensemble de ses structures artistiques et culturelles. Le ministère de la ville apportera son soutien financier. Les collectivités locales contribueront aux contrats par leurs équipements, leurs emplois, notamment les emplois-jeunes, et des crédits. D'autres partenaires (associations, caisses d'allocations familiales, fonds d'action sociale, parents bénévoles...) pourront s'associer à ces contrats.

2. La réforme des enseignements

a) Au collège

La réforme des collèges se met en place depuis la rentrée 1996, conformément aux dispositions du décret n° 96-465 du 29 mai 1996, relatif à l'organisation de la formation au collège.

La nouvelle organisation des enseignements entre en vigueur par étapes :

- à la rentrée 1996 en classe de sixième ;
- à la rentrée 1997 en classe de cinquième ;
- à la rentrée 1998 en classe de quatrième ;
- à la rentrée 1999 en classe de troisième.

Le brevet doit continuer à sanctionner la formation dispensée au collège. Les modalités d'attribution de ce diplôme à la session 1999 sont inchangées. Des précisions sur leur évolution, afin de tenir compte, notamment, des objectifs de formation définis dans les nouveaux programmes applicables en classe de troisième à la rentrée 1999, seront données ultérieurement, au terme de la réflexion actuellement engagée sur le collège et le lycée.

En préalable à cette réflexion, un audit dans une dizaine de collèges a été lancé en mai 1998. Cet audit visait à identifier les problèmes, mais aussi les solutions expérimentées dans les collèges pour améliorer la qualité de la vie scolaire, corriger les inégalités sociales et lutter contre l'échec scolaire.

De la synthèse établie par le sociologue François Dubet, vingt propositions susceptibles d'engendrer des changements sensibles ont été rendues publiques le 8 juillet 1998.

Une réflexion est en cours sur les propositions concrètes qui ont été formulées dans cet esprit. Après concertation, les ministres présenteront l'ensemble de ces mesures, avec le calendrier de leur mise en oeuvre.

b) Au lycée

Le ministre de l'éducation nationale, de la recherche et de la technologie a engagé une consultation de très grande ampleur sur les enseignements en lycée. Celle-ci a concerné l'ensemble des acteurs du système éducatif : élèves, enseignants, chefs d'établissement. Un colloque national synthétisant l'ensemble des réflexions et consultations a été tenu à Lyon fin avril 1998.

A partir des rapports qui lui ont été remis par MM. Philippe Meirieu et Edgar Morin, le ministre de l'éducation nationale a dégagé quelques orientations et principes qui ont été présentés devant les membres de la commission des affaires culturelles du Sénat.

Les principales lignes de force qui doivent guider l'aménagement des structures du lycée sont les suivantes : le lycée doit préparer efficacement, soit l'entrée dans l'enseignement supérieur, soit l'accès à la vie professionnelle, ce qui implique la prise en compte de tous les talents en garantissant l'égalité des chances pour tous les élèves. Ceci passe, notamment, par une orientation progressive fondée sur des critères positifs et conçue de manière à permettre des réorientations éventuelles grâce au développement de "passerelles" entre les voies de formation.

La diversité actuelle des voies de formation doit être maintenue : les voies générales, technologiques et professionnelles conservent leur spécificité. Elles permettent toutefois aux élèves d'acquérir des éléments communs de culture générale et pratique et, en particulier, une éducation à la citoyenneté, une sensibilisation aux formes d'expression artistique et l'apprentissage des nouvelles technologies dans une perspective d'application pratique.

Les programmes d'enseignement doivent être revus en privilégiant davantage les connaissances de base, les apprentissages fondamentaux, la maîtrise des savoirs appuyée sur de meilleures liaisons entre les disciplines.

S'agissant des horaires globaux d'enseignement, ils doivent être réduits pour permettre aux élèves de consacrer plus de temps au travail
personnel : les horaires obligatoires ne pourront pas dépasser vingt-six heures dans les voies générales, trente heures dans les voies technologiques et professionnelles, auxquelles pourront s'ajouter deux heures d'option facultative.

Ces orientations sont soumises à l'avis des régions, des confédérations syndicales et des organisations d'employeurs. Les fédérations syndicales représentant les personnels des lycées sont actuellement consultées, comme les différentes associations concernées, puis le Conseil national des programmes sera saisi.

Ces principes doivent trouver une application dans des textes réglementaires qui préciseront, dans le détail, les modifications à apporter.

III. LES RÉSULTATS DU SYSTÈME ÉDUCATIF FRANÇAIS

A. L'ORIENTATION ET L'INSERTION DES ÉLÈVES

1. L'éducation à l'orientation

La circulaire n° 96-204 du 31 juillet 1996 a étendu à tous les collèges la mise en oeuvre d'une éducation à l'orientation. Elle est définie comme une mission du collège incombant à l'ensemble de l'équipe éducative.

Elle a pour objectif de permettre à chaque élève d'acquérir une meilleure connaissance de sa propre personnalité, de ses goûts, de ses aptitudes et de ses aspirations, de lui apporter des informations sur les activités professionnelles et l'environnement économique ; elle lui offre la possibilité de découvrir les diverses voies de formation, tant au lycée général et technologique qu'au lycée professionnel et dans l'enseignement supérieur.

Les bilans annuels sur la mise en place de l'éducation à l'orientation dans les établissements scolaires se révèlent très positifs. La plupart des collèges ont inclus un programme d'information pour l'orientation dans le projet d'établissement. La moitié des collèges ont mis en place des séquences spécifiques régulières, d'autres préfèrent réserver des temps forts dans l'année. Un programme de formation des acteurs a été mis en place dans la plupart des académies.

La circulaire n° 96-230 du 1er octobre 1996 a étendu aux lycées d'enseignement général et technologique la mise en oeuvre de cette éducation à l'orientation. La plupart des lycées ont inclus dans le projet d'établissement un programme d'éducation à l'orientation sous des formes diverses : plages d'information, rencontres thématiques, interventions d'enseignants-chercheurs, travaux par petits groupes. Ce sont les professeurs principaux, les conseillers d'orientation psychologues, les conseillers principaux d'éducation et les documentalistes qui s'impliquent le plus dans l'exécution du programme. Le bilan de la mise en place de l'éducation à l'orientation en lycée fait ressortir un réel effort des établissements, malgré les contraintes liées aux échéances du baccalauréat.

Dans tous les cas, le développement de l'éducation à l'orientation est lié à l'affichage d'une volonté académique, à l'intérêt manifesté par le chef d'établissement suscitant l'implication des équipes enseignantes et à l'étroite collaboration des centres d'information et d'orientation (CIO) à l'élaboration du programme d'actions de l'établissement. Plus de la moitié des rectorats ont constitué un groupe académique de pilotage et, certains, des groupes départementaux. Une formation systématique des professeurs principaux a été entreprise ainsi que l'élaboration d'outils statistiques sur le devenir des étudiants dans certaines académies.

2. Les résultats de l'orientation

a) Les poursuites d'études à l'issue des classes de 3ème générale

A la rentrée 1997, 424.500 élèves venant des classes de 3ème générale entraient en classe de seconde générale et technologique. Leur proportion a régulièrement augmenté entre 1980 et 1991 ; les taux de passage ont alors progressé de 61 % à 71 %. Ces dernières années, un changement de tendance s'est fait jour et le taux s'est abaissé à 60 % en 1997 ; cette inflexion résulte d'une augmentation des entrées en apprentissage et des passages vers des enseignements relevant d'autres ministères (agriculture, santé notamment) menant les élèves à des sorties au niveau V de formation (CAP-BEP).

Le taux de passage de 3ème générale en 2nde professionnelle ou en 1ère année de CAP en deux ans s'était stabilisé lors des deux précédentes rentrées au niveau de 21,6 % après un faible mouvement de baisse en 1995. A la rentrée 1997, ce taux atteint à nouveau 22 %.

Le rapprochement de l'évolution des choix d'orientation en fin de 3ème générale vers une 2nde générale ou technologique d'une part, et vers le second cycle professionnel, d'autre part, permet de noter un moindre passage vers les formations générales ou technologiques ; ce moindre passage ne s'effectue pas au profit des formations dispensées dans les lycées professionnels, mais au profit de l'apprentissage et des formations relevant en particulier du ministère de l'agriculture. Il s'accompagne également de sorties un peu plus nombreuses du système éducatif.

b) Les poursuites d'études à l'issue des classes de BEP et CAP en 2 ans

Les poursuites d'études en classe de 1ère professionnelle concernent, en 1997-1998, un peu moins de 80.600 jeunes des classes terminales de BEP et de 2ème année de CAP en 2 ans (en très légère progression).

Les taux de passage vers la 1ère professionnelle ont progressé régulièrement de 22,6 % en 1990 à 33,1 % en 1997. On prévoit la poursuite de cette hausse sur le même rythme que ces deux dernières années.

On a constaté en contrepartie une régression depuis 1990 des taux de passage vers la 1ère d'adaptation. De 19,5 % en 1990, ce taux passe à 15,3 % en 1997. En 1997-98, près de 37.100 jeunes étaient scolarisés dans ces classes.

Globalement, un peu moins de 50 % des élèves quittant la classe préparatoire à un BEP ou à un CAP en 2 ans poursuivent leurs études en préparant un baccalauréat professionnel ou technologique. Ces poursuites d'études devraient devenir majoritaires dans les 5 ans à venir.

c) Montée en régime du baccalauréat professionnel

Depuis le milieu des années 1980, l'accès des jeunes générations au niveau du baccalauréat a fortement augmenté, notamment du fait de l'accroissement des poursuites d'études de la part des élèves suivant un enseignement professionnel court.

Depuis la première session en 1987, le nombre de candidats reçus au baccalauréat professionnel a connu un développement régulier et soutenu. On comptait près de 34.400 lauréats à la session 1991, ils sont 73.500 à la session 1998 (résultats provisoires). Ce chiffre devrait continuer à croître lors des prochaines années avec, en particulier, l'apport de candidats issus de l'apprentissage.

d) Sorties sans formation ou sans diplôme

Depuis le début des années 1990, le nombre de sortants de formation initiale augmente d'année en année, bien que l'effectif des générations en âge de quitter le système éducatif (extrapolation des âges des sortants une année donnée à l'ensemble des populations des mêmes âges) soit, pour des raisons démographiques, de plus en plus restreint (870.000 en 1990, 800.000 en 1996).

Cependant, les sortants sans diplôme ne représentent que 13 % des sortants en 1996 (contre 28 % en 1977). Leur effectif a donc diminué de plus de moitié depuis la fin des années 1970.

Quatre sortants sur dix sont titulaires d'un diplôme d'enseignement supérieur (niveaux I, II et III). En terme de "niveaux de formation", c'est au niveau du baccalauréat (niveau IV) que les jeunes terminent, actuellement, leur formation initiale en plus grand nombre - 213.000 - (cf. les tableaux ci-après). Le niveau du CAP (V), prépondérant durant les années 90, totalise 166.000 sortants en 1996. Les non qualifiés sont 58.000, un peu plus nombreux qu'en 1995.



e) Les sorties de formation et la situation vis-à-vis de l'emploi et du chômage

Depuis plus de vingt ans, en France, chômage, instabilité et précarité affectent fortement les jeunes durant les premières années qui suivent leur sortie du système éducatif. De très fortes proportions de jeunes sont au chômage immédiatement après la fin de leur formation initiale, notamment durant les phases de tension économique.

Plus le diplôme est élevé, plus l'insertion est rapide. En mars 1997, cinq ans environ après la fin de leurs études initiales, 85 % des diplômés du supérieur ont un emploi, 8 % sont chômeurs, et 7 % n'exercent pas d'activité d'ordre professionnel. A cette même étape, 73 % des jeunes détenant un diplôme terminal de l'enseignement secondaire (CAP, BEP et baccalauréat) ont un emploi, 16 % sont au chômage et 11 % n'ont pas d'activité professionnelle. Par contre, parmi les jeunes faiblement diplômés (possédant au mieux un brevet) 1 sur 2 occupe alors un emploi, 3 sur 10 sont chômeurs, et 2 sur 10 se sont écartés du monde du travail ou font leur service national.



La nature de la profession exercée dépend, plus fortement encore, du niveau du diplôme. Les professions supérieures (cadres, enseignants, chefs d'entreprise) sont surtout accessibles aux diplômés des formations les plus longues (53 % des diplômés des cycles supérieurs longs), les professions dites intermédiaires (responsables, techniciens, infirmières...) aux diplômés des cycles courts du supérieur (1 sur 2), et plus rarement aux bacheliers. Sans changement perceptible entre mars 1997 et mars 1996, deux tiers des titulaires des CAP et BEP sont ouvriers et employés, une faible fraction d'entre eux exerçant, alors, une profession intermédiaire ou indépendante.

A ce stade de leur vie professionnelle, les diplômés du supérieur occupent, en moyenne, cinq fois plus souvent un emploi de cadre, technicien ou un emploi indépendant que les diplômés du second degré. Sont alors cadres ou techniciens près de neuf dixièmes des diplômés des grandes écoles, du troisième cycle universitaire et des formations paramédicales et sociales, et sept dixièmes environ des diplômés des licences ou maîtrises. Les titulaires de BTS et DUT sont issus en majorité de spécialités tertiaires qui conduisent actuellement, en forte proportion, à des postes d'employés.

Les bacheliers technologiques sont un peu moins souvent cadres ou techniciens que les bacheliers généraux. Les bacheliers professionnels connaissent moins souvent le chômage, mais sont aussi davantage ouvriers et employés que les autres bacheliers.

Plus d'un tiers des jeunes qui ne possèdent aucun diplôme est au chômage cinq ans environ après la fin de sa formation initiale ainsi que près d'un tiers des jeunes possédant le brevet pour tout diplôme.

B. L'OUVERTURE DU SYSTÈME ÉDUCATIF : UNE CONDITION INDISPENSABLE À SA RÉUSSITE

1. Au collège

Des visites d'information ou des séquences d'observation en milieu professionnel peuvent être organisées par les collèges afin de développer les connaissances des élèves sur l'environnement technologique, économique et professionnel, notamment dans le cadre de l'éducation à l'orientation.

Les stages en milieu professionnel peuvent être également organisés pour des élèves, âgés de quatorze ans au moins, qui suivent une formation dont le programme d'enseignement comporte une initiation aux activités professionnelles. Ils s'adressent aux élèves des dispositifs d'aide et de soutien en quatrième, des classes de troisième d'insertion, des classes de quatrième et de troisième des sections d'enseignement général et professionnel adapté (SEGPA) et des classes d'initiation préprofessionnelle en alternance (CLIPA).

Dans les dispositifs d'aide et de soutien en quatrième, les stages de courte durée permettent aux élèves d'être sensibilisés à l'environnement économique et professionnel et de tester leurs goûts et leurs aptitudes.

En troisième d'insertion, les stages, d'une durée de six à quinze semaines, contribuent à aider les élèves à définir leur projet de formation.

En classe de quatrième des sections d'enseignement général et professionnel adapté (SEGPA), les stages de courte durée ont pour objectif d'assurer aux élèves une information sur les métiers et une découverte progressive du monde du travail. En classe de troisième, ils permettent aux élèves, qui reçoivent une première formation professionnelle, de préciser leur projet professionnel.

Dans les classes d'initiation préprofessionnelle en alternance (CLIPA), la découverte du milieu professionnel est une part importante de la formation. Les stages dans différents milieux professionnels doivent occuper environ le tiers du temps de formation.

2. Dans la voie professionnelle

a) Le dispositif "ingénieurs pour l'école"

Afin de renforcer le rapprochement école-entreprise, de développer toutes formes d'échange et d'alternance, susceptibles d'accroître les chances d'accès des jeunes à l'emploi, le ministère de l'éducation nationale, de la recherche et de la technologie et un certain nombre d'entreprises (Thomson, Aérospatiale, SNECMA) ont décidé de s'associer pour que des ingénieurs et des cadres des entreprises concernées puissent être mis à la disposition de l'éducation nationale, pour une durée limitée à deux ou trois ans.

Le dispositif a été mis en place à la rentrée scolaire 1994-1995 dans trois académies : Bordeaux, Toulouse et Versailles, avec trente ingénieurs.

En 1996-1997, soixante ingénieurs et cadres ont été répartis dans quinze académies et de nouvelles entreprises ont adhéré à cette association (Matra-Hachette, ELF, IBM...).

Les missions remplies par ces ingénieurs concernent :

- l'insertion des jeunes ;

- les relations école-entreprise : partenariat pour le développement de l'alternance et l'insertion dans le cadre des bassins de formation, stages en entreprise ;

- le transfert de technologie ;

- la sécurité du parc des "machines-outils" des établissements scolaires.

b) Le partenariat avec les branches professionnelles et les entreprises

·  Au niveau national

Les contenus des 650 diplômes technologiques et professionnels sont réexaminés périodiquement au sein des commissions professionnelles consultatives (CPC) qui associent l'ensemble des partenaires sociaux. Environ soixante diplômes sont ainsi actualisés, créés ou supprimés chaque année, en fonction de l'évolution des besoins de l'économie et de l'évolution des professions.

Une structure spécifique a été créée en 1993 au sein de la direction des lycées et collèges, pour développer les relations entre l'éducation nationale et les branches professionnelles ou les grandes entreprises. Celles-ci se traduisent, notamment, par la signature de conventions qui portent sur des axes divers tels que : évolution des métiers et des formations, information et orientation des jeunes, accueil d'élèves en entreprise, apprentissage, mesures favorisant l'insertion des jeunes, participation des professionnels aux enseignements, formation continue des salariés, formation des personnels de l'éducation nationale, coopération technique.

A ce jour, au niveau national, 28 conventions avec des branches professionnelles (Association nationale pour la formation automobile -ANFA-, plasturgie, Confédération générale des petites et moyennes entreprises -CGPME-, Fédération des entreprises de propreté, association nationale des industries agro-alimentaires...) et cinq accords de partenariat (Confédération de l'artisanat et des petites entreprises du bâtiment -CAPEB-, union des syndicats professionnels de matériels agricoles et travaux publics...) ont été signés.

Par ailleurs, le diplôme de technologie spécialisée, créé en 1994 et préparé en lycée ou en IUT, consacre une formation d'une année organisée en alternance. Il s'adresse aux titulaires d'un BTS ou d'un DUT, en vue de faciliter leur insertion professionnelle par l'acquisition d'une double compétence.

·  Au niveau local

Les établissements scolaires, en concertation avec les entreprises, mettent en place des formations complémentaires d'initiative locale -FCIL- adaptées à l'emploi local. La multiplication de ces formations, qui concernent actuellement près de 8.000 élèves, traduit leur réussite.

Il s'agit d'organiser une étape entre le diplôme et l'emploi réel, en s'appuyant sur la mise en place de formations post-diplômes très souples, négociées au plan local et en fonction de l'emploi local, d'une durée d'environ 6 mois à un an, reposant sur l'alternance (50 % de la formation se déroulant en entreprise) et disparaissant dès qu'elles ne correspondent plus à un besoin. Ces FCIL sont accessibles aux jeunes titulaires d'un diplôme professionnel ou technologique de niveau V, IV ou III.

c) Le développement des formations en alternance sous statut scolaire

Cette alternance s'inscrit dans le cadre de la mise en oeuvre des dispositions de l'article 7 de la loi d'orientation sur l'éducation de juillet 1989 qui prévoit, pour toutes les formations conduisant à un diplôme technique ou professionnel, l'obligation d'une formation en entreprise.

C'est ainsi que des périodes de formation en entreprise ont été introduites dans les baccalauréats professionnels et les CAP-BEP.

 Tous les baccalauréats professionnels comportent une période de formation en entreprise de 12 à 24 semaines sur les deux années de formation.

Au niveau BEP-CAP, les décrets n° 92-153 et n° 92-154 du 19 février 1992, modifiant les décrets d'octobre 1987 portant règlement général des certificats d'aptitude professionnelle (CAP) et brevets d'études professionnelles (BEP), ont introduit des périodes de formation en entreprise obligatoires dans les préparations aux CAP et BEP. Les acquis de la formation en entreprise font l'objet d'une évaluation à l'examen pour les candidats issus des établissements d'enseignement public, d'enseignement privé sous contrat ou de CFA habilités. Ces périodes de formation ont été introduites, notamment, dans plusieurs secteurs professionnels importants : le bâtiment-bois, l'hôtellerie, les industries graphiques, la vente, les travaux publics. Sont ici privilégiés les diplômes conduisant à une entrée immédiate dans le monde du travail.

Toutefois, pour certains brevets d'études professionnelles à très forte vocation de poursuite d'études, un stage non validé remplace la période de formation en entreprise. Celle-ci n'a alors lieu qu'en section de baccalauréat professionnel.

Leur durée est de l'ordre de huit semaines pour le BEP, de douze semaines pour le CAP, en restant dans la limite du quart de la durée totale de formation. Ces périodes de formation en entreprise demeurent sous la responsabilité des établissements scolaires et sont conçues en fonction de l'enseignement organisé par l'établissement qui dispense la formation.

Elles poursuivent, notamment, l'objectif de donner aux jeunes de meilleures possibilités d'insertion professionnelle, par une connaissance réelle de la vie de l'entreprise, et d'associer plus étroitement l'entreprise et le lycée professionnel dans la mise en place et la validation des enseignements. En effet, le contenu de la période de formation en entreprise est fixé, en concertation entre le tuteur d'entreprise et l'équipe pédagogique, en début de formation, à partir de documents élaborés à cet effet, en commission professionnelle consultative.

La période de formation en entreprise, par le rôle qu'elle donne localement à l'entreprise dans la mise en oeuvre de la formation, garantit de fait une réelle adaptation aux caractéristiques et aux besoins locaux des entreprises.

 S'agissant des brevets de technicien supérieur, une période de stage en entreprise, variable de huit à douze semaines, est systématiquement introduite dans les formations depuis une dizaine d'années. Comme pour les diplômes de niveau V et IV, elle est réalisée en concertation étroite entre l'entreprise d'accueil et l'établissement de formation, en fonction des objectifs de stage définis dans le règlement de chaque brevet de technicien supérieur. Ce stage est validé à l'examen, sous forme de soutenance d'un dossier ou d'un projet technique, suivie d'un entretien avec le jury.

Les échanges école-entreprises sont amenés à se développer encore, d'une part en raison de l'extension des stages à de nouveaux bénéficiaires, d'autre part avec la mise en oeuvre de l'article 54 de la loi quinquennale sur le travail, l'emploi et la formation professionnelle, qui prévoit d'offrir une formation professionnelle à tout jeune avant sa sortie du système éducatif. Ces formations devant être réalisées en alternance (scolaire ou sous contrat de travail), c'est tout un public nouveau qui doit être accueilli par les entreprises.

D'autres actions d'aides à l'insertion des jeunes sont poursuivies dans le cadre de la mission générale d'insertion de l'éducation nationale ; ces formations, caractérisées par leur souplesse et fondées sur le principe de l'alternance, se construisent en partenariat étroit avec le milieu économique local, à partir du vécu du jeune en entreprise.

d) Le développement de l'apprentissage

En complémentarité avec les formations sous statut scolaire et les formations dispensées en centre de formation d'apprentis, l'ouverture, dans les lycées, de sections d'apprentissage ou d'unités de formation par apprentissage sera poursuivie.

Leur développement s'articule avec les travaux menés pour la rénovation pédagogique des centres de formation d'apprentis, gérés par des établissements publics locaux d'enseignement (EPLE), qui visent, principalement, à renforcer les compétences des acteurs et à améliorer les pratiques pédagogiques.

Par ailleurs, dans le cadre du protocole d'accord signé le 18 juillet 1990 entre le ministère du travail et le ministère de l'éducation nationale, concernant la rénovation de l'apprentissage, différentes actions ont été mises en oeuvre dans le but d'améliorer la qualité et la formation donnée aux apprentis. Elles ont, notamment, mobilisé au service des CFA et des entreprises des compétences existant au sein de l'éducation nationale : recherche d'une organisation pour optimiser le parcours de formation des apprentis, positionnement des jeunes à l'entrée en apprentissage, pédagogie de l'alternance appliquée au brevet de technicien supérieur, mise au point de la formation à distance dans le cadre d'un CFA national.

CHAPITRE QUATRE

UN BUDGET QUI PREND INSUFFISAMMENT EN
CONSIDÉRATION LES SOURCES POTENTIELLES
D'ÉCONOMIES

I. UNE MESURE POSITIVE : LA MODIFICATION DU MODE DE CALCUL DE LA RÉMUNERATION DES HEURES SUPPLÉMENTAIRES

La dotation initiale du chapitre 31-95 " Heures supplémentaires d'enseignement " s'élevait à 6.273,3 millions de francs en 1997. Les dépenses ont représenté 5.823,8 millions de francs compte tenu du gel, à la rentrée de 1997, de 90.000 HSA destiné à dégager des supports d'affectation dans les établissements scolaires, notamment en faveur du réemploi des maîtres auxiliaires. Cette mesure ayant été consolidée en loi de finances pour 1998, la dotation est ramenée à 5.665,3 millions de francs. Dans le projet de loi de finances pour 1999, elle s'établit à 5.149,7 millions de francs. Cette baisse est liée à une réduction des moyens (-24.100 heures) et à la révision du mode de calcul des heures supplémentaires (arrêtée par le décret n° 98 -681 du 30 juillet 1998).

A compter du 1er septembre 1998, le mode de calcul de la rémunération des personnels enseignants du second degré sous forme d'heures supplémentaires, fixé par le décret n° 50-1253 du 6 octobre 1950, est en effet modifié.

Ce décret distingue deux modalités principales de rémunération sous forme d'heures supplémentaires :

- d'une part, les heures supplémentaires années (HSA)
qui rémunèrent forfaitairement la part du service des enseignants excédant de manière permanente sur l'année scolaire leurs maxima hebdomadaires de service et sont calculées en divisant le traitement moyen par le maximum de service réglementaire (généralement 15 ou 18 heures), le résultat de cette opération étant affecté du coefficient de 5/6, tenant compte de la durée des vacances d'été ;

- d'autre part, les heures supplémentaires effectives (HSE) qui sont versées dès lors que le service supplémentaire ne s'inscrit pas dans un horaire régulier et revêt un caractère ponctuel (il s'agit notamment des heures faites pour assurer le remplacement d'un enseignant absent pour une courte durée) ; ces HSE sont rétribuées à raison d'1/40 d'HSA.

En application du décret n° 98-681 du 30 juillet 1998, qui prend effet à compter du 1er septembre 1998, le taux de rémunération des heures supplémentaires est modifié de façon à privilégier les heures effectivement réalisées. Ainsi, la rémunération des HSA est calculée sur la base de la durée de l'année scolaire, soit 36 semaines au lieu de 40 semaines, alors que la rémunération des heures supplémentaires effectives est majorée de 6 %.

Ces révisions du mode de calcul des HSA et HSE se traduisent par une économie de 621 millions de francs en année pleine dans le cadre du projet de loi de finances pour 1999.

Les heures supplémentaires constituent un élément de souplesse nécessaire à l'organisation pédagogique des établissements. Les besoins d'enseignement sont en effet exprimés en heures : les heures supplémentaires permettent ainsi d'ajuster par établissement et par discipline les besoins horaires et les apports des enseignants. C'est pourquoi il est indispensable d'en conserver un certain volant. Cependant, au cours de l'exercice budgétaire 1998, 700 millions de francs ont été transférés du chapitre des heures supplémentaires à celui permettant d'assurer la rémunération des maîtres auxiliaires. Le projet de loi de finances pour 1999 comporte une proposition de transformation d'une partie de ces crédits en emplois afin d'accueillir, comme le prévoit la loi n°96-1093 du 16 décembre 1996 relative à la résorption de l'emploi précaire dans les fonctions publiques, les agents non titulaires recrutés par la voie des concours réservés.

Le coût moyen d'une heure supplémentaire pour le budget de l'enseignement scolaire s'est établi en 1997 à 7.700 francs en valeur annuelle.

II. DE LA DÉCROISSANCE DÉMOGRAPHIQUE DES EFFECTIFS...

A. LES EFFECTIFS

Le tableau ci-après retrace l'évolution constatée des effectifs d'élèves de 1992 à 1997, ainsi que les prévisions pour la rentrée 1998 et des projections pour 1999.



Ainsi, les effectifs totaux s'élevaient à 12.892.600 élèves lors de la rentrée 1992. La rentrée 1993 fut celle du point culminant des effectifs qui atteignirent 12.915.100 élèves. Depuis, les effectifs n'ont cessé de diminuer, pour s'établir à 12.597.700 élèves dans l'enseignement scolaire, soit une réduction de 317.400 en six ans (- 2,46 %).

D'une manière générale, sur la France métropolitaine et les départements d'outre-mer, pour les secteurs d'enseignement public et privé, une hausse continue des effectifs d'élèves dans les collèges peut être constatée, de 1992 à 1994. Depuis 1995, les effectifs connaissent une baisse sensible, et les projections montrent que cette tendance devrait se poursuivre toutefois en s'atténuant lors des rentrées 1998 et 1999 (successivement de l'ordre de - 15.700 et - 1.400 élèves). Ces baisses sont essentiellement d'origine démographique.

En ce qui concerne les lycées professionnels, après une baisse continue des effectifs ces dernières années, on a assisté, à la rentrée 1996, à un retournement de tendance (+ 3.500 élèves). Cette progression modérée, qui s'est poursuivie à la rentrée 1997 (+ 4.900 élèves), ne devrait pas se poursuivre aux rentrées 1998 et 1999. En effet, un arrêt de la hausse et une baisse des effectifs sont attendus (+ 100 en 1998 et - 15.400 élèves en 1999).

La tendance à la baisse des effectifs du second cycle général et technologique, qui se poursuivait depuis la rentrée 1992, s'est inversée à la rentrée 1996. La hausse des effectifs à la rentrée 1997 a ainsi été de 7.000 élèves. Mais une nouvelle diminution devrait avoir lieu aux rentrées 1998 et 1999, respectivement de - 10.000 et - 18.000 élèves.

B. LES PRÉVISIONS DÉMOGRAPHIQUES POUR LES 10 PROCHAINES ANNÉES

1. Dans le premier degré

Deux facteurs contribuent à l'évolution des effectifs du premier degré. Le premier, exogène, est de nature démographique, les hypothèses retenues étant la constance du solde migratoire et le stabilité de la fécondité. Le second facteur est l'évolution de la scolarisation à chaque âge, particulièrement à 2 ans et au-delà de 10 ans.

Compte tenu de ces facteurs, il apparaît que la baisse démographique reste sensible, d'autant plus que les naissances diminuent à nouveau en 1997. La population en âge d'être scolarisée dans le premier degré pourrait donc encore subir, dans les 10 ans à venir, une diminution sensible de 210.000 élèves pour l'ensemble des enfants de 2 à 10 ans, et toucherait davantage les enfants de 6 à 10 ans, scolarisables en cours élémentaire (- 196.000) que ceux de 2 à 5 ans, scolarisables en cours préélémentaire (- 14.000).

Globalement, les hypothèses retenues conduisent à une diminution des effectifs de l'ensemble du premier degré, public et privé, de l'ordre de 220.000 élèves (soit - 3,4 % par rapport à 1997). La quasi totalité de cette baisse porte sur la période 1998-2003 et une stabilité apparaît sur la fin de la période. Une approche par niveau d'enseignement montre que la baisse est principalement attendue dans l'enseignement élémentaire, où elle atteindrait 222.000 élèves (- 5,7 %), et dans les classes d'enseignement spécial (- 9.000 élèves, soit - 14,5 %). En revanche, le nombre d'élèves de l'enseignement préélémentaire pourrait connaître une hausse proche de 11.000 élèves (+0,5%).

2. Dans le second degré

Sur l'ensemble des établissements du second degré hors post-baccalauréat, les effectifs devraient diminuer de 176.000 élèves d'ici la rentrée 2002, pour s'établir à 5.333.000, soit une baisse de 3,2 %. A l'horizon 2007, les effectifs devraient continuer à diminuer, la baisse entre les rentrées 2002 et 2007 serait de 217.000 élèves, soit - 4,1 %. Ces évolutions tiennent compte de la démographie qui n'est guère favorable pour les années à venir, des taux de passage et de redoublement, ainsi que des passages vers l'apprentissage et vers les lycées agricoles.

Les effectifs du premier cycle continuent de diminuer : - 61.000 entre 1997 et 2002, - 171.000 entre les rentrées 2002 et 2007. Les effectifs sur l'ensemble de cette période devraient diminuer puisque, à partir de 1986, la taille des générations diminue pour descendre en-dessous de 700.000 pour celle née en 1994. Cependant, malgré l'effet démographique défavorable, les effectifs de 4ème et de 3ème générales augmenteraient globalement sur la période 1997-2002 du fait de l'intégration des anciens effectifs des classes technologiques de collège.

Les effectifs du second cycle professionnel devraient être en très légère augmentation lors de la prochaine rentrée, puis diminuer à partir de 1999, sous l'effet des générations creuses qui commencent à quitter le collège. En termes d'effectifs, on obtient une baisse de 32.000 élèves (soit - 4,5 %) entre 1997 et 2002 puis de 12.000 (soit - 1,8 %) pour l'ensemble des cinq années suivantes.

Du fait de la baisse des effectifs de 3ème générale et technologique, les formations au BEP et au CAP devraient accueillir de moins en moins d'élèves. L'hypothèse d'une poursuite de l'essor des baccalauréats professionnels contribuera à maintenir la progression des effectifs de ces formations jusqu'en 2000 ; mais, à partir de la rentrée 2001, l'ensemble des formations du second cycle professionnel seraient en perte de vitesse.

Après deux années de légère augmentation des effectifs du second cycle général et technologique, on devrait assister en 1998 à un retournement avec une baisse continue des effectifs. Entre 1997 et 2002, on aurait, au total, 84.000 lycéens en moins. La deuxième période, 2002-2007, devrait voir les effectifs diminuer plus faiblement : - 29.000 élèves (soit - 2 %).

C. LE NOMBRE MOYEN D'ÉLÈVES PAR CLASSE

1. Dans le premier degré

Dans l'enseignement préélémentaire public, l'effectif moyen des classes suit une tendance régulière à la baisse : 27,4 élèves par classe en 1991, et 26,8 en 1994 ; en 1997, il est de 25,5. Ce mouvement devrait se poursuivre, avec un effort particulier d'accueil dans les zones d'éducation prioritaires (ZEP).

Dans le secteur privé, l'effectif moyen des classes suit cette même tendance régulière à la baisse : de 27,5 élèves par classe en 1991 à 26,1 en 1997.

En ce qui concerne l'enseignement élémentaire public, la taille des classes, en baisse au début des années 1980, s'était ensuite accrue en raison de hausses importantes d'effectifs. Ces dernières années, la taille moyenne des classes tend à se stabiliser à un peu moins de 23 élèves, malgré la diminution des effectifs scolaires : ceci résulte de transferts de moyens opérés de l'enseignement élémentaire vers le préélémentaire pour y améliorer l'accueil des enfants et notamment généraliser la scolarisation à 3 ans. Les effectifs des classes primaires restent cependant nettement inférieurs à ceux des classes maternelles.

La taille moyenne des classes, dans l'enseignement élémentaire privé, plus élevée que dans le public, a subi peu de variations : de 23,6 élèves par classe en 1991 à 23,4 dès la rentrée 1992. Depuis cette date, la taille des classes s'y est stabilisée.

2. Dans le second degré

Dans le second degré public, on note, à la rentrée 1997, une petite diminution de la taille des divisions en collège : les effectifs moyens par division sont stables en 6ème et en 3ème technologiques, en baisse en 5ème, en 4ème, en 3ème, en 4ème technologique et en 3ème d'insertion. Cependant, les classes de premier cycle comptent aujourd'hui, en moyenne, légèrement plus d'élèves qu'en 1991.

Dans le second degré privé, la taille des divisions en collège a augmenté entre 1991 (24,6) et 1993 (24,9) ; elle diminue depuis pour s'établir à 24,6 à la rentrée 1996 ainsi qu'à la rentrée 1997. Elle est légèrement supérieure à celle constatée dans le public. Entre les rentrées 1996 et 1997, la taille moyenne des divisions a diminué en 5ème, en 4ème générale et technologique, en 3ème générale et technologique ; elle a augmenté en 6ème (de 25 à 25,5).

En second cycle général et technologique public, le nombre moyen d'élèves par classe avait été ramené de 30,3 à 29,7 de 1991 à 1992. Cette amélioration a été rendue possible par l'affectation d'importants moyens nouveaux. Ces effectifs poursuivent légèrement leur baisse depuis trois ans. Les classes de seconde sont les plus chargées avec une moyenne de 32,1 élèves à la rentrée 1997 (32,3 lors de la rentrée précédente).

Dans le second degré privé, comme dans le public, le nombre moyen d'élèves par classe, bien que moins élevé, a été diminué entre les mêmes rentrées scolaires, passant de 25,6 en 1991 à 25,1 en 1992. Il réaugmente ensuite jusqu'en 1994, pour d'établir à 25,6 aux rentrées 1996 et 1997. Les classes de seconde restent également les plus chargées avec une moyenne de 28,3 élèves à la rentrée 1997 (24,3 en 1ère et 24,5 en terminale).

D. LES TAUX D'ENCADREMENT SE SONT RÉGULIÈREMENT AMÉLIORÉS

Le tableau ci-après rappelle les taux d'encadrement en personnels enseignants, de la rentrée 1992 à la rentrée 1998.

*Prévisions

Dans le premier degré de l'enseignement scolaire public, le solde des créations et des suppressions d'emplois, entre la rentrée 1992 et la rentrée 1997, a été de + 100 emplois d'instituteurs et de professeurs des écoles. Au cours de cette période, les effectifs scolarisés ont diminué de 227.900 élèves. Le nombre d'élèves par enseignant est donc passé de 24 en 1992 à 23,5 à la rentrée 1997. A la rentrée 1998, le taux d'encadrement devrait encore s'améliorer et s'établir à 23,3 élèves par enseignant.

Dans le second degré public, les établissements d'enseignement ont accueilli, de la rentrée 1992 à la rentrée 1997, 20.500 élèves supplémentaires. Face à cette progression, 12.050 emplois ont été créés. Le taux d'encadrement dans les lycées s'est lentement amélioré, et s'élève, à la rentrée 1998, à 13,2 élèves pour un professeur.

Le tableau ci-après compare l'évolution des effectifs d'élèves et des créations d'emplois.

III. ...AUCUNE CONCLUSION BUDGÉTAIRE N'EST TIRÉE

A. LES EFFECTIFS D'ENSEIGNANTS SONT EN AUGMENTATION

1. Dans le premier degré

Le tableau ci-après retrace l'évolution, depuis cinq ans, des effectifs des personnels enseignants, en précisant leur position administrative.

De 1993 à 1997, le nombre d'enseignants du premier degré est passé de 331.921 à 329.165, soit une diminution de 0,83 %. Le taux des personnels en activité est proche de 95 %.

La répartition fonctionnelle des emplois d'enseignants, pour l'année scolaire 1997-1998, montre que 88,40 % des personnels en poste devant les élèves sont effectivement présents dans les classes, 8,42 % assurant des fonctions de remplacement et 3,18 % bénéficiant de décharges de service.

Les 5,44 % d'enseignants qui ne se trouvent pas devant les élèves ont essentiellement des fonctions d'animation et de soutien (86,4 %), les 13,6 % restants exerçant des fonctions diverses.

Ainsi, en 1997, le premier degré de l'enseignement scolaire comptait 329.165 emplois d'enseignants, parmi lesquels 293.510, soit 78,8 %, étaient effectivement en poste devant les élèves.

2. Dans le second degré

Les effectifs des personnels enseignants du second degré sont rappelés, pour la période 1994 à 1998, dans le tableau ci-après.

Les collèges et les lycées bénéficient en 1998 de 432.900 emplois d'enseignants ; ils étaient 394.900 en 1994, soit une progression de 9,62 %. Sur la même période, la proportion de personnels en activité est passée de 93,3 % à 94,9 %.

La répartition fonctionnelle des emplois, pour l'année 1998, révèle que 98,2 % des enseignants du second degré en poste devant les élèves (79,2% du total) délivrent effectivement un enseignement, les autres (1,8 %) étant chargés de remplacer les absents.

En outre, 15,8 % des emplois du second degré sont consacrés à des tâches de direction et d'encadrement ; 4,5 % à d'autres fonctions et 0,5 % à des activités diverses.

Ainsi, en 1998, le second degré de l'enseignement scolaire comptait 432.900 emplois d'enseignants : sur ce total, 363.271 étaient effectivement en poste devant des élèves, soit 83,9 %.

3. La titularisation des maîtres auxiliaires

Depuis plusieurs années, des mesures ont été prises visant à faciliter l'accès des maîtres auxiliaires aux corps enseignants par la voie des concours.

Des concours spécifiques ont été créés pour quatre sessions à compter de 1995, en plus des concours externes et internes déjà existants. Ces concours ont été spécialement conçus pour les maîtres auxiliaires, en raison tant des conditions d'inscription que de la nature des épreuves (deux épreuves orales d'admission). La session 1998 est la dernière session de ces concours. Par cette voie, ce sont 4.295 maîtres auxiliaires qui ont pu accéder aux différents corps de personnels de l'enseignement du second degré.

Depuis 1997, ont été mis en place des concours réservés à certains agents non titulaires. Ces concours, institués pour quatre années dans le cadre de la loi du 16 décembre 1996 relative à l'emploi dans la fonction publique et à diverses mesures d'ordre statutaire, ouvrent aux maîtres auxiliaires l'accès à différents corps du second degré. Pour tenir compte du profil des enseignants non titulaires, il a été décidé que les épreuves (une épreuve orale d'admissibilité, suivie d'une épreuve orale d'admission) s'appuieraient essentiellement sur l'expérience professionnelle des candidats.

Pour la session 1998, 3.300 postes ont été offerts aux concours réservés, soit 600  de plus qu'à la session précédente, et 86 % de ces postes ont été pourvus. En deux ans, ce sont près de 5.000 maîtres auxiliaires qui ont ainsi réussi les concours réservés.

Cette politique active de résorption de l'auxiliariat a porté ses fruits puisque 5 634 maîtres auxiliaires ont été lauréats de l'ensemble des concours de recrutement de personnels du second degré en 1998, dont 2 845 aux concours réservés. Cet effectif est nettement supérieur à celui des sessions qui ont précédé la mise en place des concours réservés : 3 672 en 1993, 3 945 en 1994, 4 388 en 1995 et 4 286 en 1996. En d'autres termes, en 1998, comme en 1997, plus d'un lauréat sur quatre était auparavant maître auxiliaire, contre un sur cinq lors des sessions précédentes.

En ce qui concerne la session 1999, les maîtres auxiliaires auront la possibilité de s'inscrire, en vue de leur accès à un corps de personnel du second degré, à la fois à l'un des deux concours externe ou interne, et au concours réservé.

Le projet de loi de finances pour 1999 comporte une proposition de création de 3.300 emplois dans le second degré consécutive à l'organisation des concours réservés prévus par la loi n° 96-1093 du 16 décembre 1996 relative à la résorption de l'emploi précaire dans la fonction publique.

B. LA HAUSSE DES DÉPENSES DE PERSONNEL DANS LE PROJET DE BUDGET POUR 1999

1. L'accord salarial conclu dans la fonction publique a de lourdes conséquences sur le budget de l'enseignement scolaire

Le projet de loi de finances pour 1999 présente une évolution des dépenses de personnel - hors charges de pensions - du budget de l'enseignement scolaire de + 2,66 % par rapport à 1998, passant de 214.899,34 millions de francs à 220.611,65 millions de francs soit + 5.712,31 millions de francs.

Cette progression résulte essentiellement de l'application de l'accord salarial conclu dans la fonction publique, de mesures d'ajustement de crédits de personnel et de différentes mesures intéressant la situation des personnels.

Au titre des mesures acquises : 3.171,66 millions de francs.

Les deux principales mesures prévues dans le projet de loi de finances pour 1999 concernent :

- l'incidence en 1999 de la revalorisation des rémunérations publiques intervenues en 1998 : 2.263,31 millions de francs ;

- la mise en oeuvre du dispositif relatif au congé de fin d'activité : 340 millions de francs.

Les autres crédits s'expliquent notamment par la traduction en 1999 des mesures prises dans la loi de finances précédente en fraction d'année.

Au titre des mesures d'ajustement et des mesures nouvelles : 2.540,65 millions de francs.

S'agissant du titre III, il convient de signaler les mesures les plus importantes, à savoir :

- l'application de l'accord salarial conclu dans la fonction publique : 1 674,41 millions de francs ;

- la mise en oeuvre du dispositif relatif au congé de fin d'activité (tranche 1999) : 250 millions de francs ;

- l'inscription des crédits destinés à l'indemnité exceptionnelle : 141,45 millions de francs ;

- les mesures intéressant la situation des personnels relevant de plans catégoriels : 292,02 millions de francs ;

- les mesures catégorielles nouvelles : 94 millions de francs.

Le montant négatif qui apparaît au chapitre 31-95 résulte de la modification du mode de calcul des heures supplémentaires. En outre, la baisse des chapitres 31-97 et 33-90, chapitres relevant des personnels non titulaires, s'explique par des ajustements liés à la résorption de l'emploi précaire.

En ce qui concerne le titre IV, la progression du chapitre 43-01 provient notamment de mesures de parité avec l'enseignement public, soit :

- l'application de l'accord salarial : 637,91 millions de francs ;

- les mesures relevant de plans catégoriels ou mesures d'alignement : 115,68 millions de francs ;

- les mesures catégorielles nouvelles : 19,93 millions de francs.

2. Des pistes pour réduire les dépenses

Assurément, les dépenses de personnel vont continuer à peser très lourd au sein du budget de l'enseignement scolaire, d'autant plus qu'aucune réduction du nombre de fonctionnaires n'est envisagée.

Pourtant, une telle voie pourrait être empruntée sans risque de dégrader le niveau d'encadrement pédagogique et administratif des élèves puisque, comme on l'a vu plus haut, les effectifs diminuent et vont continuer de se contracter.

Or, il existe de réelles potentialités d'économies.

Ainsi, dans le cadre de la décroissance démographique constatée, seule la moitié des 3.300 créations d'emplois prévues en 1999 pourrait être réalisée. Cela engendrerait, sur un tiers d'année - car les emplois sont la plupart du temps créés à partir du 1er septembre -, une économie de 109,56 millions de francs. A la même date, la diminution de moitié des 12.287 recrutements prévus (5.400 dans le premier degré et 6.887 dans le second degré) permettrait d'économiser plus de 510 millions de francs.

Enfin, si le quart des personnels, enseignants comme non enseignants, partant à la retraite n'était pas remplacé, soit environ 8.000 personnes par an (au 1er septembre), l'économie réalisée s'élèverait à environ 475 millions de francs.

Cependant, le projet de budget pour 1999 ne prend pas cette direction. Il contient même des mesures tendant à accroître la rigidité des crédits. Ainsi en est-il de la création de 20.000 emplois-jeunes supplémentaires, de 25.000 même après le " plan Allègre " pour les lycées. Or, ces 25.000 aides-éducateurs représentent un coût de plus de 430 millions de francs.

En 1998, le coût des emplois-jeunes recrutés au ministère de l'éducation nationale devrait s'élever à environ 4,4 milliards de francs, dont 80 % de la rémunération sont apportés par répartition du budget du ministère de l'emploi et de la solidarité. Les 20 % des salaires et de la formation restant à la charge du ministère de l'éducation nationale, soit 731 millions de francs, sont financés de la façon suivante :

- 250 millions de francs de crédits restés disponibles en 1997 dans les établissements publics locaux d'enseignement (EPLE) au titre du dispositif emplois-jeunes et reportés à la gestion 1998 ;

- 258 millions d'économies réalisées sur les heures supplémentaires ;

- et 223 millions de crédits redéployés à partir d'autres chapitres du budget de l'enseignement scolaire.

Le projet de loi de finances pour 1999 prévoit, dans sa version initiale, 1,07 milliard de francs de mesures nouvelles afin de couvrir les 20 % des salaires et charges des 60.000 emplois-jeunes. Parallèlement, une mesure d'économie de 774 millions de francs, liée à la réforme des heures supplémentaires, gage en partie cette mesure nouvelle.

Votre rapporteur s'inquiète du coût budgétaire à venir des emplois-jeunes, mais remarque que le ministère de l'éducation nationale est tout à fait capable de réaliser des économies.



EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le 10 novembre 1998 sous la présidence de M. Alain Lambert, président, puis de Mme Marie-Claude Beaudeau, vice-président, la commission a procédé à l'examen du rapport sur les crédits de l'éducation nationale, de la recherche et de la technologie I - Enseignement scolaire de M. Jean-Philippe Lachenaud, en remplacement de M. Jacques-Richard Delong, rapporteur spécial, empêché.

Après que M. Jean-Philippe Lachenaud eut présenté les crédits de l'enseignement scolaire pour 1999, ainsi que ses principales observations sur ce projet de budget, M. François Trucy a fait part de son scepticisme quant aux volontés réellement réformatrices du ministre, les mesures concrètes annoncées s'inscrivant dans un schéma traditionnel d'augmentation des crédits. Il a voulu connaître les raisons d'un rapport, qui lui semblait favorable, entre les actifs et les retraités de l'éducation nationale.

Mme Marie-Claude Beaudeau, président, a souhaité connaître l'impact sur le budget scolaire des récents accords salariaux conclus dans la fonction publique, puis s'est interrogée sur le coût de la formation dispensée aux aides-éducateurs ; enfin, elle a voulu savoir si des mesures nouvelles concernaient l'emploi dans les écoles maternelles.

M. Jean-Philippe Lachenaud a rappelé qu'une partie importante des personnels de l'éducation nationale partait à la retraite dès 55 ans, et a expliqué que l'intégralité des crédits consacrés à leurs pensions ne figurait pas dans ce budget.

Il a précisé que la progression des crédits de rémunération, pour 1999, résultait essentiellement de l'application de l'accord salarial conclu dans la fonction publique, de mesures d'ajustement de crédits de personnels et de différentes mesures intéressant leur situation. Cette progression s'établit à 5,71 milliards de francs, 3,17 milliards de francs au titre des mesures acquises et 2,54 milliards de francs pour les mesures d'ajustement et les mesures nouvelles, dont 1,67 milliard de francs en application de l'accord salarial.

Il a précisé que les écoles maternelles ne bénéficiaient pas, dans le projet de budget, de mesures clairement identifiées, mais que des moyens seraient dégagés afin de développer l'accueil des élèves dès l'âge de deux ans.

Il a noté que 8 millions de francs étaient consacrés à la formation des aides-éducateurs, rappelant que les rectorats avaient accompli d'importants progrès en matière de recrutement de ces jeunes.

M. Jean Clouet a douté de la légitimité de l'accueil, par les écoles maternelles, d'enfants âgés de deux ans, et a estimé que cette situation était due notamment à une carence de crèches car les personnels d'accueil des crèches assuraient un bon encadrement des enfants favorable à leur épanouissement. Il s'est dès lors interrogé sur l'opportunité de rémunérer ces personnels d'accueil non plus sur des crédits municipaux mais sur des crédits d'Etat.

M. Jean-Philippe Lachenaud a déclaré partager ce sentiment, mais a tenu à préciser que l'école maternelle présentait un accueil pédagogique de grande qualité et que la scolarisation dès l'âge de deux ans avait des conséquences très positives en matière d'ouverture intellectuelle des enfants, mais également d'intégration d'enfants d'origine étrangère.

Mme Marie-Claude Beaudeau a abondé dans ce sens et a souligné l'excellente qualité de l'école maternelle française ; elle a rappelé que la scolarisation d'enfants en bas âge était souvent la seule opportunité offerte aux femmes qui travaillent.

M. Jean-Philippe Lachenaud a ensuite présenté deux amendements, le premier réduisant les crédits du titre III, le second ceux du titre IV. La commission a adopté ces amendements puis les crédits de l'enseignement scolaire ainsi modifiés.

MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

I - MODIFICATION DES CRÉDITS

A. LES CRÉDITS NON RECONDUCTIBLES


Les crédits du budget de l'enseignement scolaire ont été majorés, à titre non reconductible, de 3.224.000 francs.

Ce surplus profite au chapitre 43-80 Interventions diverses ; il est réparti de la façon suivante :

- l'article 10 (Ecoles : crédits déconcentrés) est majoré de 30.000 francs ;

- l'article 30 (Ecoles : crédits non déconcentrés) est abondé de 590.000 francs ;

- l'article 50 (Lycées et collèges : crédits non déconcentrés) est majoré de 2.604.000 francs.

B. LES MESURES NOUVELLES

Les majorations de crédits pour le financement de mesures nouvelles concernent le titre III pour 431.223.946 francs.

Il s'agit de financer des mesures arrêtées dans le cadre du " plan Allègre " en faveur des lycées, qui consistent essentiellement dans la création de 10.000 emplois supplémentaires : 3.000 maîtres d'internat et surveillants d'externat à temps incomplet, 5.000 emplois-jeunes, 1.000 appelés du contingent et 1.000 assistants de langue. En outre, des enseignants appelés au service national seront mis à la disposition des établissements. Enfin, des mesures spécifiques concernent les zones d'éducation prioritaire (ZEP). Les chapitres concernés sont :

- le chapitre 31-90 (Personnels d'administration. Rémunérations) pour 4.626.446 francs ;

- le chapitre 31-94 (Personnels enseignants. Indemnités et allocations diverses) pour 70.897.000 francs ;

- le chapitre 31-97 (Autres personnels enseignants non titulaires. Rémunérations et vacations) pour 184.781.000 francs ;

- le chapitre 33-90 (Cotisations sociales. Part de l'Etat) pour 44.739.500 francs ;

- le chapitre 33-91 (Prestations sociales versées par l'Etat) pour 4.500.000 francs ;

- le chapitre 36-71 (Etablissements scolaires et de formation. Dépenses pédagogiques et subventions de fonctionnement) pour 114.680.000 francs ;

- le chapitre 37-83 (Actions pédagogiques dans l'enseignement primaire) pour 7.000.000 francs.

L'amendement de réduction des crédits du titre III du budget de l'enseignement scolaire, adopté par votre commission, tient compte du montant de ces mesures nouvelles.

II - ARTICLE 79 TER : INTÉGRATION DANS L'ENSEIGNEMENT PUBLIC D'UN ÉTABLISSEMENT DE L'ENSEIGNEMENT PRIVÉ

En application de l'article 3 de la loi n° 59-1557 du 31 décembre 1959 sur les rapports entre l'Etat et les établissements d'enseignement privés, il est proposé d'intégrer dans l'enseignement public un établissement de l'enseignement privé.

L'école nationale des métiers du bâtiment, située à Felletin dans la Creuse, a en effet été intégrée à sa demande dans l'enseignement public et transformée en établissement public local d'enseignement par arrêté du préfet de la région Limousin en date du 19 décembre 1997. Son intégration prend effet au 1er janvier 1998.

Des mesures de ce type sont déjà intervenues à plusieurs reprises. Ainsi, l'article 108 de la loi de finances pour 1996 a permis l'intégration dans l'enseignement public de l'école technique privée du bassin de Lorraine, du lycée privé hôtelier de la chambre de commerce et d'industrie de l'Aisne et du lycée professionnel privé de la chambre de commerce et d'industrie de l'Aisne.

Le présent article a pour objet de régler la situation des personnels administratifs, techniques, ouvriers et de service (ATOS) en fonction dans cet établissement. Ces personnels, en service au 1er janvier 1997, et qui justifient, au 1er janvier 1998, de services effectifs d'une durée équivalente à un an au moins de services à temps complet, pourront, sur leur demande et dans la limite des emplois budgétaires créés à cet effet, être nommés puis titularisés dans les corps correspondants de la fonction publique.

Précisément, il s'agit de 30 emplois ATOS : 4 adjoints administratifs, 5 ouvriers professionnels, 1 maître ouvrier, 19 ouvriers d'entretien et d'accueil de 2ème classe et 1 secrétaire d'administration scolaire et universitaire de classe normale.

La dotation budgétaire nécessitée par cette intégration est inscrite au titre III (mesure 004 des moyens nouveaux). Elle s'élève à 3.228.068 francs : 3.059.589 francs sur le chapitre 31-90 " Personnels d'administration. Rémunérations ", 78.479 francs sur le chapitre 31-91 " Personnels d'administration. Indemnités et allocations diverses ", et 90.000 francs sur le chapitre 33-91 " Prestations sociales versées par l'Etat ".

La commission a adopté, sans modification, l'article 79 ter.

ANNEXE

RÉPONSES DU MINISTÈRE AU QUESTIONNAIRE DE LA COMMISSION PORTANT SUR LE RAPPORT DE LA COUR DES COMPTES RELATIF À L'EXÉCUTION DE LA LOI DE FINANCES POUR 1997

QUESTION N° 1

La Cour des comptes observe que la progression très sensible (20 %) des crédits et des dépenses de l'exercice précédent, destinée à améliorer le fonctionnement des rectorats et des services académiques, n'a pas été renouvelée en 1997. En expliquer la raison.

REPONSE

En 1996, les crédits consacrés au fonctionnement des rectorats et services académiques ont en effet connu une forte progression en cours de gestion.

Des crédits d'un montant total de 169,8 millions de francs ont été répartis par arrêtés des 21 février 1996 (JO du 29 février 1996) et 3 octobre 1996 (JO du 10 novembre 1996) sur les chapitres 34-95 et 34-97 afin de couvrir les dépenses supplémentaires engendrées par la suppression de la franchise postale aux administrations.

Pour 1997, ces crédits, qui avaient été obtenus par répartition en 1996, ont été consolidés dans le projet de loi de finances à l'unique chapitre 34-95 supportant, à compter de cette date, les dépenses de fonctionnement des services déconcentrés.

Le contexte budgétaire de préparation du projet de loi de finances pour 1997 ayant nécessité la révision des services votés à une hauteur proche de la régulation intervenue en gestion 1996, une mesure d'économie de 45,2 millions de francs a donc été adoptée au chapitre 34-95.

Parallèlement, les académies ont fait de gros efforts de réorganisation (notamment dans les circuits de courrier) qui ont permis de dégager des marges d'économies supplémentaires.

C'est pourquoi les mesures d'économies budgétaires ont pu être complétées par des mesures de régulation en gestion qui se sont élevées à 100 millions de francs (contre 68 millions de francs en 1996) sur le chapitre considéré.

Comme le montre le tableau ci-après, les crédits disponibles et consommés (en millions de francs) ont donc été moins importants en 1997 que lors de l'exercice précédent.



 

1996

1997

% de
variation

1-Montant LFI

903,94

1.028,24

+13,75%

2-Annulations

-68,00

-100,00

+47,05%

3-Autres mouvements négatifs

 
 
 

4-Mouvements positifs

172,11

2,74

 

5-Reports de crédits de l'année antérieure

6,36

7,18

 

6-Disponible

1.014,41

938,16

-7,52%

7-Consommé

1.013,91

937,98

 

QUESTION N° 2

Préciser les modalités de fonctionnement et le financement du dispositif DIJEN.

REPONSE

1- Le fonctionnement du DIJEN

La mission générale d'insertion de l'éducation nationale a été réaffirmée dans le cadre de la loi quinquennale du 20 décembre 1993, relative au travail, à l'emploi et à la formation professionnelle, dont l'article 54 institue un nouveau droit pour l'ensemble des jeunes avant qu'ils ne quittent le système éducatif : celui de disposer d'une formation professionnelle leur permettant de s'insérer dans le marché du travail. Ainsi, la mission d'insertion de l'éducation nationale est globale : s'adressant à l'ensemble des jeunes - diplômés ou non, en difficulté scolaire ou non, en formation générale, technologique ou professionnelle -, elle doit leur garantir à leur sortie du système éducatif une véritable intégration sociale et professionnelle.

De ce fait, le dispositif d'insertion des jeunes de l'éducation nationale n'apparaît plus en tant que tel, mais ses actions sont incluses dans la mission générale d'insertion.

Ce dispositif a été mis en place en 1985/1986 dans les collèges, les lycées professionnels et les sections d'éducation spécialisée puis, étendu, en 1989, aux lycées d'enseignement général et technologique. Son objectif est de consacrer l'insertion des élèves comme étant une mission à part entière des établissements scolaires. Aucun jeune ne doit quitter le système éducatif sans que son établissement d'origine sache ce qu'il est devenu, et s'il n'a pu trouver une solution d'insertion par lui-même, l'établissement devra lui proposer une orientation adaptée.

L'article ler de la loi d'orientation sur l'éducation, du 10 juillet 1989, affirme que le droit à l'éducation doit, notamment, permettre à chacun de s'insérer dans la vie sociale et professionnelle. L'article 54 de la loi quinquennale vient élargir ce droit par l'obligation de former professionnellement tous les jeunes avant leur sortie du système éducatif.

Le développement de ce dispositif depuis sa création, son adaptation progressive aux besoins des jeunes, l'évolution et la diversification de ses mesures, en fonction des modifications de l'environnement socio-économique, en font un outil dont les acquis et la capacité de recherche et d'innovation doivent s'inscrire, désormais, dans une orientation structurelle et durable du système éducatif.

La réalisation de ces objectifs s'appuie sur le transfert ou le réinvestissement dans les formations traditionnelles initiales des organisations et méthodes qui ont fait leur preuve dans le dispositif d'insertion des jeunes.

La mise en oeuvre de la mission d'insertion implique d'utiliser le personnel déjà engagé dans les actions du dispositif, tels que :

- les coordinateurs académiques du dispositif d'insertion, chargés de l'animation de celui-ci, les animateurs départementaux, de district, les personnes-relais des centres d'information et d'orientation et les personnels des établissements scolaires ;

- les équipes-ressource académiques spécialisées dans la "rénovation de la voie professionnelle en lycée" ;

- les formateurs-ressource compétents dans le domaine de la "sensibilisation aux questions liées à l'emploi", qui ont su faire émerger de nouvelles relations entre les établissements scolaires et leur environnement socio-économique.

Ces personnels devront travailler en coordination dans le cadre du projet académique d'insertion défini par le recteur.

La note de service n° 97-267 du 15 décembre 1997 précise les conditions de financement de la mission générale d'insertion, dont les actions relèvent de la formation initiale.

A ce titre, elles peuvent être financées par des moyens provenant de l'enveloppe globale attribuée aux académies, en complément des crédits ou moyens spécifiques attribués au titre des actions jeunes (chapitres 37-84 article 10 et 36-80 article 20), de la loi quinquennale (emplois et HSA) et du cofinancement du fonds social européen.

2- Le financement du DIJEN

Le financement des opérations relatives au dispositif insertion jeunes (DIJEN) est opéré à partir de deux chapitres budgétaires du ministère de l'éducation nationale, section scolaire.

Le chapitre 37-84 s'agissant de la rémunération des personnels intervenants dans le dispositif.

Le chapitre 36-80 en ce qui concerne les subventions de fonctionnement allouées aux établissements publics locaux d'enseignement (EPLE) qui organisent ces actions.

Il existe également un fonds de concours alimenté par des fonds structurels européens réparti entre les deux chapitres à hauteur de 16 millions de francs pour le chapitre 36-80 et de 30 millions de francs pour le 37-84.

Chaque académie reçoit sur chacun des chapitres une enveloppe limitative de moyens qui lui permet d'arrêter au niveau local les actions qui peuvent être mises en oeuvre au titre de chaque année scolaire.

QUESTION N° 3

Expliquer la raison d'une augmentation de 24,5 % en 1997 des frais de justice et de réparation.

REPONSE

Les paiements effectués au cours de l'année 1997 ont augmenté de 66.177.235 francs par rapport à 1996, soit une progression de 24,5%.

Cette situation s'explique en partie par l'augmentation de 20 %, en 1997, des cotisations sociales (URSSAF) dues pour la couverture des accidents de travail des élèves et étudiants (décrets n° 85-1044 et 85-1045 du 27 septembre 1985), ce qui représente un surcoût d'environ 30 millions de francs. Cette augmentation, imprévue, n'avait pas fait l'objet d'une mesure d'ajustement en LFI 1997.

Par ailleurs, des dépenses exceptionnelles ont été enregistrées dans le domaine des indemnités découlant de la responsabilité générale de l'Etat ( frais de contentieux et réparation de dommages). Il s'est agi :

- d'une somme de 12,049 millions de francs due en exécution d'un jugement intervenu dans un litige opposant le ministère de l'éducation nationale, de la recherche et de la technologie à la ville de Paris sur l'utilisation avant 1986 d'installations sportives par les établissements du second degré,

- de 9,648 millions de francs d'intérêts versés au titre du jugement précité,

- de 2,578 millions de francs payés aux AGF en exécution d'un jugement du tribunal administratif de Lille qui a fait supporter à l'Etat l'entière responsabilité d'un incendie survenu dans un gymnase de la ville de Lille,

- de 8,97 millions de francs payés en exécution de décisions de justice rendues au bénéfice d'organismes de l'enseignement privé au titre de remboursement de cotisations de prévoyance perçues antérieurement au 1er novembre 1995.

Le solde de l'augmentation, soit environ 3 millions de francs, est imputable à l'ensemble des affaires habituellement traitées et dont la portée financière présente nécessairement un caractère aléatoire.

QUESTION N° 4

Justifier le fait que le chapitre 37-93 "Réformes administratives et pédagogiques" n'a supporté aucune dépense en 1997.

REPONSE

La section scolaire du ministère de l'éducation nationale, de la recherche et de la technologie dispose d'un chapitre "réservoir" : le chapitre 37-93 intitulé "Réformes administratives et pédagogiques". Les crédits inscrits sont des provisions destinées à être réparties pour la réalisation d'actions nouvelles et spécifiques dont le montant et/ou l'imputation ne peuvent être précisément arrêtés au moment de l'élaboration de la loi de finances. Ce chapitre n'a donc pas vocation à supporter directement des dépenses mais à engranger des crédits répartis ensuite en cours de gestion par arrêté du ministre de l'économie, des finances et de l'industrie.

En 1997, la loi de finances initiale a autorisé l'ouverture de 284.706.377 francs sur ce chapitre. Les crédits de fonctionnement inscrits à ce chapitre ont, dans un premier temps, fait l'objet d'un blocage à hauteur de 3.610.000 francs (lettre du Budget du 30 mai 1997), soit 15 % de leur montant. Finalement, deux arrêtés d'annulation, l'un du 09 juillet 1997, l'autre du 19/11/97 ont respectivement diminué la dotation du chapitre, de 3.610.000 francs et de 3.648.000 francs, soit au total 7.258.000 francs.

256.938.345 francs ont été ainsi répartis en faveur de certains personnels au titre de la NBI et 19.490.000 francs au titre du fonctionnement et des interventions.

ARRÊTÉS DE RÉPARTITION DU 31 OCTOBRE 1997 (JO DU 8 NOVEMBRE 1997)

La répartition de crédits d'un montant total de 276.428.345 francs a permis d'abonder plusieurs chapitres des titres III et IV de l'enseignement scolaire et de l'enseignement supérieur pour le financement de diverses actions décrites ci-dessous :

Nouvelle Bonification indiciaire

Financement de la NBI conformément aux dispositions de l'arrêté du 30 mai 1997 fixant les conditions de son attribution aux personnels du Ministère de l'Education nationale (chapitres 31-90 : 47.372.180 francs ; 31-92 : 161.301.247 francs et 31-93 : 48.264.918 francs).

Réalisation de documents par l'ONISEP et le CNDP (chapitre 36-10 : 6,4 millions de francs)

Formation initiale des maîtres du 2nd degré de l'enseignement privé

Subventions à l'UNAPEC et aux ARPEC (enseignement scolaire)

Chapitre 43-03 : 2,75 MF

Subventions aux IUFM (enseignement supérieur)

Chapitre 36-11 : 10,34 MF

En loi de finances initiale 1998, ces mesures de répartition, à l'exception des lignes "actions spécifiques" et "diffusion des programmes", ont été consolidées et ont donc faire l'objet de mesures de transferts (mesures 13-006, 13-027 et 13-041 du titre III).

En outre, des crédits précédemment inscrits au chapitre 37-93 et n'ayant pas fait l'objet de répartition en gestion ont pu être directement inscrits par transfert interne aux chapitres adéquats. Il s'agit :

- des crédits nécessaires à la transformation d'emplois d'IEN en emplois d'IPR-IA (1.612.095 francs - mesure 13-205) et d'emplois de SGA indice terminal 966 en emplois de SGA indice terminal 1015 (31.345 francs - mesure 10-024) ;

- des crédits nécessaires à l'amélioration du régime indemnitaire des IGEN (1.020.000 francs - mesure 13-026) et des IA-DSDEN (260.430 francs - mesure 10-025).

Enfin, une mesure d'économie (2.638.762 francs - mesure 11-002) a été adoptée.

Ne subsistaient donc plus en 1998 au chapitre 37-93 que 11.094.41 francs destinés à la diffusion des programmes (4,5 millions de francs), aux actions spécifiques (1.900.194 francs), à l'amélioration de la situation de certains personnels (594.225 francs) et à l'accès à l'échelle lettre B d'IPR-IA (4,1 millions de francs), ce dernier montant ayant lui-même fait l'objet d'une consolidation au chapitre 31-90 au projet de loi de finances pour 1999.

QUESTION N° 5

La Cour note que les majorations des dotations du budget de l'enseignement scolaire relatives à l'enseignement privé intervenues en cours de gestion ont été importantes contrairement aux années précédentes. Expliquer cette sous-estimation initiale des crédits.

RÉPONSE

Trois chapitres du budget de l'enseignement scolaire concernent l'enseignement privé : 43-01, 43-02, 43-03.

Chapitre 43-01 - Etablissements d'enseignement privé - rémunérations des personnels enseignants.

Les dépenses du chapitre 43-01 concernent exclusivement des dépenses de rémunérations des personnels de l'enseignement privé.

Elles se sont élevées à 31.269,99 millions de francs en 1997 alors que les crédits ouverts en loi de finances initiale étaient de 31.109,50 millions de francs.

Le chapitre a fait l'objet d'un abondement par décret d'avance et par virement pour un montant de 425 millions de francs afin de compenser l'effet de l'accord salarial induisant une augmentation de la valeur de point non budgétée au projet de loi de finances pour 1997.

Par ailleurs, 329,50 millions de francs ont été prélevées sur le 43-01 afin de financer :

- pour 300 millions de francs le paiement de la dernière tranche de l'arriéré du forfait d'externat ;

- pour 29,49 millions de francs le paiement de 5 % de la rémunération des nouveaux contrats emplois-solidarité.

En conséquence, ce sont 31.395,66 millions de francs qui ont été ouverts en 1997, sur ce chapitre, pour un montant de dépenses nettes s'élevant à 31.269,99 millions de francs.

Le financement du rattrapage du forfait d'externat avait déjà affecté le chapitre 43-01 au cours de l'exercice 1996.

Chapitre 43-02 - Contribution de l'Etat au fonctionnement des établissements d'enseignement privés sous contrat d'association.

Doté de 4.630,77 millions de francs en loi de finances initiale, ce chapitre a été abondé de 300 millions de francs par virement et de 122 millions de francs en loi de finances rectificative. Les crédits ouverts se sont donc élevés en 1997 à 5.052,77 millions de francs (+ 422 millions de francs par rapport à la LFI) et les dépenses nettes à 4.913,20 millions de francs, soit un reliquat de 139,57 millions de francs et un pourcentage d'utilisation de 97,2 %. En 1996, les crédits ouverts avaient été de 4.911,96 millions de francs (+270 millions de francs par rapport à la loi de finances initiale) et les dépenses nettes de 4.889,45 millions de francs, soit un pourcentage d'utilisation de 99,5 % et un reliquat de 22,51 millions de francs.

L'importance du reliquat 1997 est dû à l'ouverture tardive en loi de finances rectificative des 122 millions de francs nécessaires au paiement du rattrapage sur le forfait d'externat intervenu au titre de l'année scolaire 1996-1997.

Le forfait d'externat représente plus de 97 % des dépenses de ce chapitre. Depuis 1993, les dépenses nettes de ce poste ont été supérieures aux crédits prévus en loi de finances initiale :.

1993 : 4.313,95 millions de francs contre 4.028,91 millions de francs

1994 : 4.472,19 millions de francs contre 4.172,51 millions de francs

1995 : 4.555,61 millions de francs contre 4.469,33 millions de francs

1996 : 4.783,20 millions de francs contre 4.534,85 millions de francs

1997 : 4.809,44 millions de francs contre 4.524,04 millions de francs.

Les différences constatées proviennent des accords Lang-Cloupet prévoyant d'une part, le versement d'une indemnité de 300 millions de francs par an pendant six ans et d'autre part, le principe d'une enquête triennale de parité (entre deux enquêtes triennales, le forfait d'externant bénéficie uniquement du pourcentage d'actualisation budgétaire).

Ces accords ont été respectés soit par virement en cours d'année, soit par inscription de la somme nécessaire en loi de finances rectificative. Avec la tranche 1998, le versement de l'indemnité de 300 millions de francs par an s'achève. Par ailleurs, les résultats de l'enquête menée en 1997 ont conduit à un rattrapage de 122 millions de francs à compter de la rentrée 1996.

L'autre poste important de dépenses au chapitre 43-02 concerne les manuels scolaires et documents pédagogiques, ainsi que les stages en entreprise.

Chapitre 43-03 - Etablissements d'enseignement privés - Autres subventions.

Doté de 311,94 millions de francs au budget initial, ce chapitre a été minoré de 17,58 millions de francs par annulations et abondé de 2,75 millions de francs par répartition à partir du chapitre 37-93. Les crédits ouverts se sont donc élevés à 298,08 millions de francs et les dépenses nettes à 296,93 millions de francs, soit un pourcentage d'utilisation de 99,38 %. En 1996, les dépenses nettes étaient supérieures de 4,40 % (310,6 millions de francs) et le pourcentage d'utilisation s'établissait à 98,87 %.

Le principal poste de dépenses de ce chapitre est constitué par la subvention de fonctionnement versée aux établissements d'enseignement privés, plus particulièrement pour la formation initiale et continue des maîtres contractuels stagiaires du premier et du second degré sous contrat. Les dépenses nettes de ce poste se sont élevées à 288,16 millions de francs en 1997. Elles étaient de 307,95 millions de francs en 1993, 307,42 millions de francs en 1994, 303,69 millions de francs en 1995 et 306,71 millions de francs en 1996, soit une quasi stabilité sur la période 1993-1996 et une diminution de 6,05 % entre 1996 et 1997.

QUESTION N° 6

La Cour constate que le chapitre 43-01 "établissements d'enseignement privés sous contrat -rémunérations des personnels enseignants" a été minoré de 329,49 millions de francs par virements, puis majoré de 375 millions de francs par décret et de 50 millions de francs. Expliquer cette mauvaise maîtrise des besoins.

Expliquer également la surévaluation sur ce même chapitre, du poste des rémunérations principales mais aussi la sous-dotation du poste des cotisations et prestations sociales.

RÉPONSE

Les prévisions établies en début d'année 1997 amenaient à considérer que le chapitre 43-01 dégagerait un excédent de fin de gestion de 330 millions de francs , ce qui lui permettrait d'absorber le virement de 300 millions de francs vers le chapitre 43-02 pour s'acquitter de la 5ème tranche de l'arriéré de forfait d'externat et celui de 29,49 millions de francs vers le chapitre 43-80 pour le paiement de 5 % de la rémunération des nouveaux contrats emplois solidarité.

Des événements intervenus en cours de gestion ont inversé le résultat attendu :

- l'augmentation de la valeur du point décidée en cours d'année pour un coût effectif total de 168 millions de francs (+ 0,5 % au 1er mars et + 0,5 % au 1er octobre 1997, soit + 0,54 % pondérés sur l'année entière),

- une augmentation de 39 millions de francs des charges du RETREP au titre des personnels admis à la retraite,

- des anomalies liées aux modalités techniques utilisées par certaines trésoreries générales pour la régularisation financière de la situation des personnels changeant de grade et de taux de cotisations de retraites complémentaires. Quand cette régularisation a lieu avec une date d'effet rétroactive en année N-1, son coût est néanmoins imputé sur le mois de réalisation effective de la régularisation en année N. Le surcoût pour 1997 a été évalué à 89 millions de francs.

S'agissant de la surévaluation théorique du poste "rémunérations principales" du chapitre 43-01, qui s'amenuise progressivement, on peut considérer qu'elle a pu provenir:

- de la méthode de calcul budgétaire des mesures catégorielles par rapport à leur coût réel (exemple : passage de l'échelle d'instituteur à l'échelle de professeur des écoles) et des délais de mise en oeuvre de ces mesures ;

- de l'application au chapitre, jusqu'en 1996, d'un coefficient d'actualisation annuel destiné à compenser le fait que celui-ci ne pouvait être abondé par des droits théoriques à répartition (DTR).

Depuis, le chapitre est affecté des mêmes types de mesures que les chapitres de rémunérations des personnels de l'enseignement public (augmentation de la valeur du point, glissement vieillesse technicité), ce qui a eu pour effet de réduire puis supprimer cette surévaluation.

En revanche, la sous évaluation des crédits afférents au poste "cotisations et prestations sociales" est liée à la difficulté d'établir une évaluation précise des crédits nécessaires au titre d'une année normale, puisque, depuis 1993, de nombreuses et coûteuses opérations de régularisations rétroactives se sont succédées entraînant des surcoûts ponctuels sur cette ligne (garantie mutuelle de prévoyance, changements rétroactifs de divers taux, régularisations des situations des professeurs d'école, employeurs multiples, TOM).

QUESTION N° 7

La Cour des comptes observe que, au budget de l'enseignement scolaire et pour la première fois depuis plusieurs années, les moyens de fonctionnement des services déconcentrés ont été sensiblement minorés à la suite des annulations intervenues en cours d'année (notamment au chapitre 34-95 "services déconcentrés-centres de responsabilité et services des territoires et collectivités d'outre-mer"). Expliquer les raisons de cette situation.

RÉPONSE

En 1997, les moyens de fonctionnement des services déconcentrés ont été regroupés sur le chapitre 34-95 " Services déconcentrés : centres de responsabilité et services des territoires et collectivités d'outre-mer ", résultat de la fusion de deux chapitres intitulés 34-95 "centres de responsabilité" et 34-97 "services déconcentrés : dépenses de fonctionnement".

C'est pourquoi les annulations ont affecté en 1997 le seul chapitre 34-95, contrairement aux années antérieures. Le tableau ci-dessous présente les annulations sur les exercices 1995, 1996 et 1997.

Des mesures de régulation en gestion ont été possibles sur le chapitre considéré en partie grâce aux efforts de réorganisation (notamment dans les circuits de courrier) des académies. Mais, conformément au principe de l'universalité, les annulations sur le budget de l'éducation nationale contribuent aussi à l'équilibre général du budget de l'Etat.

34-95 et 34-97


 

1995

1996

1997

1 - Montant LFI

877.009.542

903.937.340

1.028.237.340

2 - Annulations

41.500.000

68.000.000

100.000.000




1 La dépense intérieure d'éducation représente toutes les dépenses effectuées par l'ensemble des agents économiques, administrations centrales ou locales, entreprises et ménages, pour les activités d'éducation en métropole : activités d'enseignement scolaire et extra-scolaire de tous niveaux, activités visant à organiser le système d'enseignement (administration générale, orientation, recherche sur l'éducation, documentation pédagogique, rémunération du personnel d'éducation en formation), activités destinées à favoriser la fréquentation des établissements scolaires (transports scolaires, cantines et internats, médecine scolaire), et les dépenses demandées par les institutions (livres, fournitures, habillement spécifique....).

La dépense globale d'éducation représente les dépenses effectuées en métropole, dans les DOM-TOM et à l'étranger par l'ensemble des agents économiques, administrations publiques centrales et locales, entreprises et ménages, pour les activités d'éducation.






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