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19 novembre 1998 : Budget 1999 - Recherche et technologie ( rapport général - première lecture )

 

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ANNEXE 2

RÉPONSES DU MINISTÈRE AU QUESTIONNAIRE DE LA COMMISSION PORTANT SUR LE RAPPORT PARTICULIER DE LA COUR DES COMPTES RELATIF AUX COMPTES ET À LA GESTION DU CENTRE NATIONAL D'ÉTUDES SPATIALES

EXERCICES 1991-1995

QUESTION N°1

La Cour relève que la comptabilité du CNES ne retrace pas l'ensemble des dettes. Comment est-il envisagé de remédier à un tel dysfonctionnement ? L'apurement de cette dette n'a-t-il pas été réalisé ?

Réponse

A la fin de l'exercice 1995, le CNES constatait que les engagements qu'il avait contractés vis-à-vis de ses fournisseurs ne pouvaient être honorés en raison de l'insuffisance des crédits de paiement dont l'Etablissement disposait. C'est ainsi que le montant total des ordres de dépenses présentés pour paiement à l'agence comptable, et refoulés faute de crédits, s'élevait à 577 MF. Dans le même temps, le compte de résultat de l'exercice se soldait par un déficit de la section de fonctionnement pour un montant de 208 MF, ainsi que par un déficit de la section des opérations en capital à hauteur de 141 MF. S'ajoutant aux arriérés de contribution à l'ESA, une dette de 926 MF était ainsi révélée.

Le conseil d'administration du 9 mai 1996 a approuvé un dispositif d'apurement de ce nouveau déficit sur trois exercices, de 1996 à 1998. Celui-ci était fondé sur une autorisation de report déficitaire limité à 500 MF à la fin de 1996, puis de 250 MF à la fin de 1997. Le solde devait être apuré en 19981(*).

L'établissement a appliqué rigoureusement ce plan qui s'est déroulé de la manière suivante :

- les ordres de dépenses impayés constatés à la fin de 1995 ont été honorés dès le début de 1996 au moyen des crédits mis en place pour cet exercice,

- un effort important d'économies de fonctionnement, une plus grande vigilance dans la gestion des activités conduites pour le compte de tiers, ont permis de dégager un excédent de 172 MF en 1996. Autorisé à prélever 36 MF sur son fonds de réserve, le CNES a ainsi pu annuler dès 1996 le déficit de fonctionnement de 208 MF constaté à la fin de 1995,

- une limitation des engagements nouveaux a permis de ramener le déficit cumulé de la section des opérations en capital de 500 MF, objectif assigné à l'Etablissement, à 390 MF,

- en 1997, la régulation des engagements nouveaux a de nouveau conduit à apurer le déficit cumulé de la section des opérations en capital. Au cours de cet exercice, un excédent de 384 MF a été réalisé, ramenant le déficit à 6 MF.

En conclusion, la dette constatée à la fin de 1995 au-delà des arriérés de contribution à l'ESA a été quasi annulée en deux années budgétaires au lieu des trois années prévues au plan d'apurement. L'Etablissement a été en mesure d'atteindre cet objectif, d'une part, grâce à l'adoption dès 1996 de principes de gestion privilégiant le suivi des crédits de paiement, et d'autre part, par une politique de réduction des engagements juridiques et leur régulation selon la disponibilité des moyens de paiement.

QUESTIONS N°2 ET N°6

La Cour note une prise en compte abusive de certaines recettes (fonds appartenant à plusieurs gouvernements étrangers), ainsi que d'une autorisation d'emprunt de 230 MF qui n'a pas donné lieu à émission. La prise en compte des recettes dans le budget du CNES a-t-elle été régularisée ?

Quels traitements budgétaires le CNES a-t-il appliqué aux recettes "fictives et virtuelles" ? Dispose-t-il désormais de l'outil de gestion destiné à déterminer précisément le montant des crédits réellement engagés ?


Réponse commune

Le CNES a obtenu, le 20 décembre 1996, l'accord de son conseil d'administration pour régulariser la prise en compte abusive de certaines recettes. Cette opération s'est fondée sur une recomposition de la dette de contribution à l'ESA visant à donner de celle-ci une traduction budgétaire plus rigoureuse. L'opération effectuée est la suivante :

- l'enveloppe des crédits relative à la partie 1 du budget du CNES (contribution à l'ESA) avait été positionnée initialement selon la répartition par articles indiquée en loi de finance pour 1996, c'est-à-dire incluant 250 MF au-delà des appels de contribution de l'ESA afin de poursuivre la résorption du stock de dette. Celle-ci se décomposait en 1105 MF résultant d'un défaut de paiement (comptabilisée hors bilan), et en 629 MF de dette fournisseur à l'égard de l'ESA due à un défaut de trésorerie constaté fin 1995.

Il a été constaté fin 1996 que le besoin de paiement correspondant aux appels de contribution s'établissait à 109 MF en-deçà du montant prévu. Le CNES constatait en conséquence un excédent de crédits de paiement, à hauteur de 359 MF (250 MF + 109 MF), là où subsistait un déficit de 629 MF dont la couverture était pourtant prioritaire.

Ces 359 MF de crédits sans trésorerie correspondante, rendus disponibles, ont donc été utilisés pour compenser les crédits ouverts à concurrence des recettes fictives mises en évidence par la Cour des comptes. En particulier :

- 230 MF ont été consacrés à la fermeture des lignes de crédits SPOT,

- 115 MF ont servi à annuler le solde des crédits, ouverts sur des comptes en devises dans le cadre des coopérations avec divers Etats européens dans le cadre des programmes SPOT et HELIOS, mais dont la trésorerie était affectée2(*),

- le solde de 14 MF a contribué à réduire le report déficitaire.

A l'issue de cette opération, l'ensemble des ouvertures de crédits reposant sur des recettes fictives identifiées par la cour a été régularisée.

Pour l'avenir, le risque n'existe plus de voir se reproduire une telle situation. Les abondements des comptes ouverts dans les pays coopérants dans le cadre des programmes SPOT/HELIOS ne font désormais l'objet d'aucune ouverture de crédits de paiement. Seules sont comptabilisées en recette les contreparties budgétaires des paiements effectués pour le compte des industriels des pays concernés. En fin de chaque exercice, le solde des crédits ouverts sur les comptes en devises est donc nul.

QUESTIONS N°3 ET N°4

La Cour observe que les états financiers présentés par le CNES sont loin d'être exhaustifs et ne peuvent donner une image fidèle de sa situation financière et de son résultat. Les états financiers du CNES sont-ils désormais exhaustifs et sincères ?

La Cour constate par ailleurs que le CNES ne présente pas sa comptabilité selon les usages du commerce. Cette situation a-t-elle depuis lors été régularisée ?


Réponse commune

La Cour relève que la comptabilité du CNES ne retrace pas l'ensemble des dettes, et que d'autre part, certaines recettes sont comptabilisées de manière abusive, ces deux remarques l'amenant à considérer que l'Etablissement ne présente pas sa comptabilité suivant les usages du commerce.

La situation à cet égard est la suivante :

- depuis la fin de l'exercice 1996, les recettes ouvertes par le CNES sans la couverture correspondante en trésorerie ont été régularisées et les dispositions ont été prises pour éviter que ces pratiques ne se renouvellent (voir réponse à la question 2),

- les ordres de dépense rejetés par l'agence comptable par insuffisance de trésorerie à la fin de l'exercice 1995 ont été honorés au début de 1996. Les insuffisances de crédits qui étaient à l'origine de cette comptabilisation incomplète des charges du CNES ont fait l'objet d'un plan d'apurement sur trois exercices qui, dans la pratique, a été réalisé en deux années (voir réponse à la question 1),

- les arriérés de contribution à l'ESA sont identifiés en dette hors bilan sur un poste spécifique suivi par les autorités de tutelle du CNES. Ce poste s'élève à 1112 MF en fin d'exercice 1997, soit un montant inférieur à l'objectif assigné au CNES pour 1997 (1200 MF) dans le cadre du plan pluriannuel d'apurement de la dette à l'ESA. Ces arriérés constituent à ce jour le seul poste de dette résiduel du CNES ainsi que l'illustre le tableau ci-après qui reprend les éléments de dette constatés par la Cour et les complète des résultats des exercices 1996 et 1997 respectivement.



En conclusion, l'Etablissement, qui dans la forme respecte les dispositions de l'instruction M9-5 de la Comptabilité publique, présente sa comptabilité sans omettre de mentionner l'ensemble de ses charges et respecte donc sur le fond les usages du commerce. Une partie d'entre elles est comptabilisée hors bilan, ce qui est contraire à la pure orthodoxie budgétaire, mais fait néanmoins l'objet d'une information régulière au Conseil d'administration.

QUESTION N°5

La Cour relève que de nombreuses procédures du CNES sont inadaptées pour ce qui concerne les engagements pluriannuels et les rapprochements entre les budgets et la comptabilité générale.

Quelles dispositions ont été ou seront prises pour réduire le décalage existant entre les autorisations de programme et les crédits de paiement ? Comment est-il envisagé d'améliorer ou de réformer la procédure des "crédits d'engagement juridiques" ? La disponibilité des crédits de paiement au moment de l'engagement des opérations a-t-elle fait l'objet de mesures tendant à corriger les dysfonctionnements relevés par la Cour ? Quels résultats ont donné les réformes entreprises depuis 1996 de manière à améliorer les procédures budgétaires ?


Réponse

Deux causes profondes sont à l'origine des dysfonctionnements constatés par la Cour pour ce qui concerne le décalage, et le contrôle du décalage, entre les autorisations de programmes et les crédits de paiement :

- les activités spatiales sont d'une nature telle qu'elles se traduisent, dans certaines circonstances, par des engagements juridiques considérables, tant par leur montant que par leur extension dans le temps.

A titre d'exemple, la décision de contribuer au programme de développement du lanceur Ariane 5, prise par le gouvernement, a de fait engagé la France pour un montant supérieur à 17 GF. Les autorisations de programme (AP) correspondantes accordées à l'Etablissement n'ont pas, pour autant, couvert cet engagement juridique au cours de l'année de la prise de décision. Ceci était rendu possible par le fait que le CNES avait adopté, en accord avec ses autorités de tutelle, un mode de comptabilisation de ces engagements fondé sur la couverture en autorisations de programme limitée aux besoins de paiements de l'exercice.

Les gros marchés passés directement par le CNES étaient eux-mêmes articulés selon la technique du "plan de financement" limitant les autorisations de programmes aux besoins annuels de paiement.

Au total, le fait d'attribuer à l'Etablissement un montant d'AP stable d'année en année engendrait des procédures particulières de comptabilisation et faisait perdre de vue l'ampleur véritable des engagements du CNES, pris pourtant en accord avec ses autorités de tutelle :

- le système de gestion de l'Etablissement était fondé sur la surveillance étroite de la consommation d'enveloppes d'AP, aucun lien structurel n'étant établi entre ces AP et les moyens de paiement correspondants.

Les actions entreprises par le CNES afin de maîtriser l'écart entre les engagements et les moyens de paiement budgétaires ont été successivement les suivants :

- dans un premier temps, en 1996, dans le cadre de mesures d'urgence, le système de gestion de l'Etablissement a été utilisé exclusivement pour le contrôle des crédits de paiement (CP). Ce changement radical du mode de comptabilisation a, d'une part, révélé l'écart excessif entre les AP consommées et les CP disponibles, aujourd'hui résorbé, et, d'autre part, a imposé le recensement de l'ensemble des pièces traduisant des engagements juridiques en cours (marchés ou commandes).

L'ampleur des engagements non soldés, de même que l'échéancier probable des besoins de paiement, ont pu être ainsi estimés avec précision. En parallèle, un système informatique supplémentaire a été mis en place (procédure des crédits d'engagement juridiques) dans le but de comptabiliser les engagements contractuels pris par le CNES :

- dans un deuxième temps, une réflexion plus approfondie sur les modes d'engagement au CNES a conduit :

·  pour ce qui concerne la gestion budgétaire, à la mise en place d'une réforme de structure portant sur les modalités internes de gestion des crédits. Le nombre de responsables délégataires de crédits a été ramené de plus de 200 à 32, les sous-délégations étant désormais interdites ;

·  pour ce qui relève du contrôle à moyen terme des engagements, à l'adoption de la procédure recommandée par la comptabilité publique dans le cadre de l'instruction 95-023-M9 du 15 février 1995. Celle-ci propose des modalités de gestion permettant de donner toute visibilité sur les conséquences budgétaires des engagements pris. Elle exploite pour ce faire les comptes hors bilan (classe 8) selon un formalisme qui vise à rapprocher, programme par programme, les engagements pris et les paiements effectués. Le bilan des exercices 1996 et 1997, de même que les modificatifs aux états prévisionnels des recettes et des dépenses pour 1997 et 1998, comportent des états de synthèse de la comptabilité de programme mise en oeuvre par l'Etablissement ;

- enfin, un projet de réforme complète du système d'information de gestion a été décidé (projet Diapason). Celui-ci vise à mettre en place, au début de 2001, un outil intégré mettant en oeuvre de nouvelles règles de gestion dont la définition est en cours. Ces règles, qui respectent les instructions de la comptabilité publique applicables au CNES, sont largement inspirées des méthodes et procédures en usage au sein des entreprises.

QUESTION N°7

A quelle hauteur le CNES contribue-t-il au budget de l'ESA ? Comment ses retards de paiement ont-ils évolué depuis 1995 ? Comment l'ESA réagit-elle face aux retards de paiement du CNES ? Le risque financier évoqué par la Cour s'est-il réalisé ? Des ressauts de charges ont-ils été constatés à ce titre ?

Réponse

Les appels de contribution de l'ESA totalisent de l'ordre de 5000 MF par an, soit un peu plus de 50 % des subventions que le budget de l'Etat consacre à l'activité spatiale. A la fin de 1993, l'ensemble des arriérés de contribution atteignaient 2200 MF, soit un montant alarmant qui a justifié la mise en oeuvre d'un plan d'apurement fondé sur la réduction régulière de la dette (250 MF par an). Ce plan a depuis lors été respecté, les arriérés de contribution constatés à la fin de 1997 étant ramenés à 1112 MF (objectif du plan : 1200 MF), ainsi que l'illustre le tableau ci-dessous.



Du point de vue de l'ESA, les arriérés de contribution sont couverts par des emprunts, conformément au règlement financier qui prévoyait, jusqu'à la fin de 1997, la possibilité pour l'ESA de recourir à l'emprunt dans un délai de 7 semaines suivant des dates d'appels de contribution3(*). Les insuffisances de paiement sont donc neutres pour l'ESA. En revanche, les intérêts financiers sont supportés par les pays qui ont recours à ces emprunts. Pour le CNES, la charge correspondante a atteint des montants importants dans le passé (66,5 MF en 1995). Depuis cette date, la diminution de l'endettement global, ainsi que la meilleure coordination entre les flux respectifs des appels de contribution et des versements de la subvention au CNES, ont permis de limiter les emprunts bancaires contractés par l'ESA pour le compte du CNES, et donc la charge financière correspondante. Celle-ci devrait être inférieure à 5 MF par an jusqu'à l'extinction complète des arriérés prévue en 2002.

QUESTION N°8

Des mesures ont-elles été prises ou seront-elles prises pour améliorer la passation des marchés par le CNES, à même de faire disparaître les sources de difficultés relevées par la Cour ?

Réponse

Les modalités de dévolution des marchés sont au coeur des préoccupations du CNES qui entend réformer en profondeur sa politique d'achat, qu'elle concerne des prestations et fournitures courantes ou, au contraire, des travaux d'études ou de réalisation d'équipements spatiaux. En attendant la mise en oeuvre de ces nouveaux principes, l'Etablissement a d'ores et déjà corrigé certains dysfonctionnements constatés par la Cour :

- un fichier des clients et des fournisseurs du CNES a été créé en octobre 1996. Celui-ci centralise l'ensemble des dépenses effectuées dans l'exercice par fournisseur afin d'éviter que les seuils de passation des commandes ne puissent être atteints simultanément par plusieurs services et donc de faire en sorte que des marchés globaux par fournisseur soient établis,

- le CNES exerce une plus grande vigilance à l'égard des marchés de fournitures de biens et de services Ceux-ci sont l'objet de mises en concurrence, s'agissant notamment des prestations à caractère général du centre spatial de Toulouse. Une nouvelle politique en matière d'achats de matériels et logiciels de micro-informatique a été mise en oeuvre afin de centraliser les approvisionnements avec mise en concurrence systématique.

QUESTION N°9

Fournir des données détaillées permettant d'analyser l'état d'endettement du CNES -niveau et maturité de la dette, coût moyen libellé, ratio...-. Les mesures citées par la Cour seront-elles suffisantes à la résorption de la dette du CNES ? Quel est le dernier état du plan de désendettement de cet Etablissement public ?

Réponse

Ainsi qu'il a été exposé plus haut, l'endettement du CNES à ce jour est exclusivement constitué par les arriérés de contribution à l'ESA pour un montant de 1112 MF, l'ensemble des autres éléments de dette ayant été remboursés (lignes de crédit Ariane 5, crédits fictifs, crédits ouverts sur la base de recettes virtuelles). Conformément au plan de désendettement prévu, les arriérés de contribution seront remboursés à hauteur de 250 MF par an en moyenne. Le tableau 1 illustre l'historique des opérations passées de désendettement effectuées par le CNES, ainsi que l'échéancier d'apurement des arriérés.

QUESTION N°10

Quels postes budgétaires relatifs au fonctionnement du CNES sont susceptibles de permettre la réalisation d'économies ? De nouvelles procédures de gestion recommandées par la Cour ont-elles été mises en place ? Les relations du CNES avec ses filiales et ses fournisseurs privilégiés ont-elles été assainies ?

Réponse

Ces efforts, exposés ci-dessous, ont toutefois une portée limitée en raison de l'obsolescence des outils de gestion dans le but, d'une part, d'instituer un jeu de règles internes de gestion modernisées, pour l'essentiel conformes aux usages du commerce, et, d'autre part, un outil intégré de gestion fondé sur un progiciel standard.

Les comptabilités générale et analytique, la comptabilité de programme et le contrôle de gestion seront assurés par ce nouvel outil, dont les principes ont été exposés au Conseil d'administration en avril 1997, et dont la mise en place est prévue en janvier 2001.

En attente de sa mise en en oeuvre, le traitement budgétaire des dépenses de fonctionnement a été profondément remanié depuis 1996 afin, d'une part, de mieux maîtriser les dépenses de la section de fonctionnement, et, d'autre part, de disposer provisoirement des instruments de mesure susceptibles de renseigner efficacement sur la décomposition analytique des dépenses.

Les dispositions suivantes ont été prises :

- plafonnement du montant du prélèvement de la section des opérations en capital vers la section de fonctionnement : le CNES a adopté une nouvelle politique de stabilisation du prélèvement afin de borner supérieurement le montant des dépenses de fonctionnement. Dans ce cadre budgétaire rigide, les dépenses de fonctionnement des centres ont diminué afin d'absorber l'augmentation des dépenses de personnel à effectif stabilisé. En particulier, les dispositions décrites plus haut (réponse à la question 8) pour centraliser les achats de fournitures et de services et pour généraliser la mise en concurrence des fournisseurs de ces prestations ont permis des économies d'échelle,

- réduction des subventions diverses : la plupart des subventions sont accordées par le CNES dans un cadre pluriannuel ne permettant pas de révision à court terme (contrats de plan Etat-Région, contrats de programme avec des filiales). Un effort de réduction des aides accordées par le CNES à des institutions ou associations oeuvrant dans le domaine spatial a été entrepris, étant entendu que ces aides ont pour objectif la promotion de l'utilisation de l'espace qui demeure un objectif fondamental de l'Etablissement. Le montant total des subventions a été ramené de 145 MF en 1997 à 126 MF en 1998,

- centralisation des budgets nécessaires au financement de certaines fonctions centrales du centre spatial de Toulouse (logistique, prestations de contrôle qualité, maintenance informatique) afin de bénéficier d'économies d'échelle dans la négociation des contrats correspondants.

QUESTIONS N°11 et N°12

Quelles solutions ont-elles été envisagées pour rendre au CNES une plus grande capacité d'investissement ?

A-t-il été envisagé d'appliquer les deux mesures proposées par la Cour en matière de prélèvement entre sections (mise à niveau de la subvention de fonctionnement, mise en place d'une subvention au titre du soutien de programme) ?


Réponse commune

Dans le cadre de la subvention de l'Etat, augmenter la capacité d'investissement équivaut à réduire les dépenses de fonctionnement, ce qui constitue une préoccupation du CNES (voir la réponse à la question précédente).

Il convient de noter toutefois que les montants évoqués par la Cour pour décrire les équilibres en fonctionnement et investissements sont fondés sur un mode de comptabilisation des dépenses qui conduit à grossir anormalement les charges de structure. En effet, à défaut de disposer des outils de gestion ad hoc, le CNES ne peut immobiliser sa propre production, qui résulte de son activité d'aide à la maîtrise d'ouvrage, et, parfois, de maître d'oeuvre, dans le développement des programmes spatiaux.

Ce faisant, il fait apparaître en charge de structure l'ensemble des dépenses de personnel, leurs frais de déplacement des agents et les dépenses diverses directement liées à l'activité technique. La gestion des temps de travail des agents et l'application du concept de production immobilisée aux activités conduites par le CNES pour son propre compte diminuerait considérablement le montant du prélèvement et restituerait une image plus juste des équilibres économiques au CNES.

En conséquence, sous réserve de la faisabilité de l'opération et de l'accord du conseil d'administration, le CNES pourrait proposer de régler la question du prélèvement comme indiqué ci-après :

- en poursuivant durablement la politique actuelle de stabilisation de la subvention de fonctionnement,

- en effectuant les études nécessaires à la mise en place du concept de production immobilisée, à titre expérimental en 1999/2000,

- en appliquant ce concept, à compter de 2001, dans le cadre de la mise en place du nouvel outil de gestion.

QUESTION N°13

Une réflexion a-t-elle été engagée, voire des réformes amorcées, concernant les orientations stratégiques de l'Etablissement, les principes généraux de son fonctionnement, le rôle et la place du siège en matière administrative et financière ?

Réponse

Le CNES a engagé, dès 1996, une profonde réflexion quant à ses orientations, matérialisée par l'élaboration d'un plan stratégique. Présentées à plusieurs reprises à son conseil d'administration, ces orientations stratégiques font l'objet d'une mise à jour régulière. Les réflexions ont conduit à ce stade :

- à une redéfinition de la politique technique,

- à une révision de la politique de programmes et du plan à moyen terme,

- à l'engagement des travaux d'habilitation du CNES à la norme ISO 9001,

- au lancement du projet de réforme du système d'information de gestion,

- en matière de ressources humaines, à l'engagement d'une revue des carrières et des compétences.

Au total, face au nouvel environnement international et industriel, l'ensemble des aspects de la politique spatiale conduite par le CNES sont l'objet d'une révision avec comme axes directeurs, d'une part, la redéfinition du rôle de l'Etablissement face à ses partenaires institutionnels et industriels, et, d'autre part, la volonté d'instituer des principes de gestion mettant clairement en évidence la valeur ajoutée de ses différentes activités.

Parmi les conséquences immédiates de ces réflexions, une nouvelle organisation a été mise en oeuvre en juin 1998. Dans le cadre de celle-ci, un secrétariat général ayant autorité sur l'ensemble des questions administratives et financières a été rétabli. Il a notamment autorité sur une direction des ressources humaines ainsi que sur une direction des affaires financières. L'ensemble des services administratifs du centre de Toulouse sont rattachés à cette dernière, garantissant ainsi la cohésion du dispositif de gestion budgétaire et financière du CNES.

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