Projet de loi de finances pour 1999 : Santé et solidarité

TRAVAUX DE LA COMMISSION

I. AUDITION DE LA MINISTRE DE L'EMPLOI ET DE LA SOLIDARITÉ

Au cours d'une réunion tenue le mercredi 14 octobre 1998, sous la présidence de M. Alain Lambert, président, la commission a entendu Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité , sur les crédits de son département ministériel et sur le projet de loi (n° 1106 AN XIe législature) de financement de la sécurité sociale pour 1999.

Après avoir rappelé que l'emploi constituait la priorité "numéro un" du Gouvernement, Mme Martine Aubry a souligné que la croissance devrait créer en 1999, 275.000 emplois, mais qu'il restait cependant nécessaire de l'accompagner par des réformes structurelles. Elle a précisé que le budget de l'emploi augmenterait de 4 % et celui de la santé de 4,5 % tandis que l'ensemble des dépenses de l'Etat progresseraient en 1999 de 2,3 %. Elle a également souligné que les trois priorités majeures (emplois jeunes, réduction du temps de travail, lutte contre les exclusions) coûtaient, à elles seules, 13 milliards de francs et elle a indiqué qu'elle avait procédé, pour les financer, à une recomposition du budget, qui comporte 17 milliards de francs de mesures positives, compensées partiellement par 10 milliards de francs d'ajustements et d'économies, notamment sur les contrats initiative-emploi (CIE) et les préretraites.

Puis, Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité, a détaillé les trois principaux axes de la politique du Gouvernement en ce qui concerne le budget de l'emploi.

Elle a rappelé qu'il s'agissait tout d'abord de financer les programmes que le Gouvernement estime prioritaires : la mise en place de la loi relative à la réduction du temps de travail (35 heures) pour un coût de 3,7 milliards dont 200 millions au titre des aides au conseil, la poursuite du plan emplois-jeunes pour un coût total de 14,3 milliards, dans le cadre duquel 138.000 emplois avaient déjà été créés, de sorte que l'objectif que s'était fixé le Gouvernement (150.000 emplois à la fin 1998) devrait être atteint. A ce titre, elle a tenu à préciser que ces emplois ne devaient pas concurrencer ceux du secteur privé. Enfin, elle a confirmé que la politique d'allégement des charges sur les bas salaires serait poursuivie en 1999 avec une dotation totale de 43 milliards de francs.

Puis elle a détaillé le deuxième axe de la politique du Gouvernement qui consiste à aider les publics les plus éloignés de l'emploi et les plus en difficulté. Ainsi, elle a tenu à indiquer que, dans le cadre des orientations du Conseil de Luxembourg du 21 novembre 1997, la politique du "nouveau départ" se traduirait par un recentrage des contrats emploi-solidarité (CES) au profit des personnes les plus en difficulté et que le nombre des contrats emplois consolidés (CEC) serait porté à 60.000, dont 70 % seront destinés aux personnes en situation d'assistance. Par ailleurs, dans le cadre de la loi de lutte contre les exclusions, elle a précisé que le programme TRACE concernerait 40.000 jeunes en 1999 pour un montant total de crédits de 238 millions de francs, que 10.000 contrats de qualification pour les jeunes adultes sans formation seraient mis en place et que les crédits destinés à l'insertion par l'économique seraient doublés. En contrepartie, un certain nombre de politiques plus classiques seraient recentrées, qu'il s'agisse des contrats emploi-solidarité (CES) dont le nombre total passera de 450.000 à 425.000, des contrats initiative-emploi (CIE) afin d'éviter d'éventuels " effets d'aubaine " ou du système des pré-retraites du Fonds national pour l'emploi. Elle a enfin souligné que les crédits destinés au Fonds de solidarité avaient été accrus en vue de financer la revalorisation de l'Allocation de solidarité spécifique (ASS) et de l'Allocation d'insertion (AI), ainsi que la mise en place de l'Allocation spécifique d'attente (ASA).

Par ailleurs, Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité a tenu à rappeler que les moyens consacrés à la formation professionnelle seraient augmentés et que les contrats de formation en alternance seraient recentrés sur les jeunes sans qualification.

Elle a enfin développé le troisième axe de sa politique consistant à accroître les moyens du service public de l'emploi. Elle a indiqué que la subvention de fonctionnement versée à l'ANPE serait augmentée afin de mieux faire face aux demandes venant des publics les moins favorisés, notamment les bénéficiaires du RMI, tout en se félicitant des efforts déjà réalisés par l'Agence en direction des entreprises. Elle a confirmé que les moyens des missions locales seraient accrus et que les services du ministère seront renforcés par la création de 140 contrôleurs et de 10 inspecteurs du travail, ceux-ci ayant en effet, outre leur fonction de contrôle des entreprises, une mission de conseil auprès de celles-ci.

Puis, la ministre a présenté les crédits de la santé et de la solidarité qui, à structure constante, progressent de 4,5 % et représenteront en 1999, 80 milliards de francs, dont 4,2 milliards au titre de l'Allocation pour parent isolé (API), jusqu'alors prise en charge par le régime de sécurité sociale. Elle a fait part de sa volonté de financer l'ensemble des mesures à caractère social contenues dans la loi de lutte contre les exclusions et notamment, le volet social du programme TRACE, de faire face à l'urgence en matière sociale et d'augmenter les moyens des CHRS (Centres d'hébergement et de réadaptation sociale). Dans le prolongement de la loi relative à la lutte contre les exclusions, elle a indiqué que le projet de loi relatif à la couverture médicalisée universelle devrait être déposé dans les prochaines semaines.

S'agissant du RMI, Mme Martine Aubry a constaté que les crédits qui lui sont consacrés (26,4 milliards en 1999) continuaient à augmenter malgré une stabilisation de la progression du nombre des demandeurs et que les crédits destinés à l'Allocation pour adultes handicapés (AAH) progresseraient de 3,7 %. Elle a également souligné que les moyens du ministère seraient renforcés et que le mouvement de résorption des emplois précaires au sein du ministère serait achevé en 1999. Elle a enfin précisé que les crédits spécifiques destinés à la ville et à l'intégration augmenteraient de 32 %, pour s'établir à 1 milliard de francs en 1999.

M. Philippe Marini, rapporteur général , après s'être inquiété des incertitudes sur le niveau de la croissance en 1999 et, partant, de ses effets sur le niveau de l'emploi, a relevé que l'évolution récente des chiffres du chômage faisait apparaître une progression significative du nombre des demandeurs d'emplois au mois d'août.

Mme Martine Aubry a indiqué que, malgré les aléas des marchés asiatiques ou les variations du cours du dollar, les prévisions du Gouvernement correspondaient à celles des principaux instituts de conjoncture et cela en raison tant de la bonne santé des entreprises françaises que du fait que la croissance française était principalement soutenue par la demande intérieure. Elle a par ailleurs souligné qu'avec une croissance estimée à 3 % pour 1998, le nombre des chômeurs avait été réduit de 130.000 et qu'ainsi se trouvait confortée la volonté du Gouvernement de continuer à enrichir "le contenu en emplois" de la croissance. Elle a estimé que l'augmentation du nombre de chômeurs au mois d'août revêtait un caractère conjoncturel, notamment en raison des réinscriptions consécutives à l'interruption en juillet d'un certain nombre de contrats de travail à caractère précaire.

En réponse aux questions de M. Jacques Oudin, rapporteur spécial des crédits de la santé et de la solidarité , Mme Martine Aubry a indiqué que la progression des crédits consacrés au RMI en 1999 s'explique par la prolongation du mouvement antérieur, mais qu'une stabilisation des effectifs est perceptible au cours du premier semestre 1998, attribuable à la croissance économique ainsi qu'à la relance de l'insertion. Elle a jugé inacceptable que certains allocataires perçoivent encore le RMI depuis sa création en 1988.

La ministre a précisé que la réforme de l'allocation aux adultes handicapés (AAH) prévue par l'article 83 du projet de loi de finances pour 1999, entraînerait une économie budgétaire de 31 millions de francs en première année et de 310 millions de francs sur cinq ans, qui se traduirait par un transfert de charges vers le fonds de solidarité vieillesse (FSV).

Elle a déclaré que la réorganisation hospitalière visait à garantir l'existence dans chaque région d'au moins un plateau technique de haut niveau, coordonné avec des services de proximité parfaitement sûrs, ce qui impliquait certaines fermetures accompagnées de redéploiements vers le long séjour et le médico-social. Elle a fait valoir que 2.900 lits ont été fermés et 330 services hospitaliers restructurés en 1997, avec l'aide conjointe de l'Etat et des caisses d'assurance maladie, tandis que les agences régionales de l'hospitalisation achèvent l'élaboration des schémas régionaux d'organisation sanitaire et sociale (SROSS) de la deuxième génération. Elle a souligné que le critère de 300 accouchements minimum par an fixé pour les maternités serait appliqué avec discernement, en fonction du contexte local.

Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité, a relevé que la politique conventionnelle avec l'industrie pharmaceutique présente peu de cohérence en termes de santé publique. Elle a indiqué vouloir la réviser par classe médicamenteuse, afin de renégocier les prix et les taux de remboursement en fonction du seul intérêt médical, tout en garantissant l'existence d'au moins un médicament efficace et bien remboursé par classe. Elle a estimé trop nombreux les 330 laboratoires pharmaceutiques existants, dont beaucoup sont maintenus artificiellement en vie par des pratiques de prix inadéquates. Elle s'est déclarée favorable à une recomposition du secteur, qui trouvera ainsi une nouvelle compétitivité et pourra bénéficier des niveaux de prix internationaux pour les médicaments réellement innovants.

La ministre a remarqué que le taux de 2,6 % proposé pour la progression en 1999 de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie (ONDAM) était plus rigoureux qu'en apparence, compte tenu du dérapage prévu de l'ONDAM en 1998, et demeurait inférieur au taux de croissance en valeur du PIB.

Elle s'est félicitée d'avoir relancé le processus d'informatisation du système de soins et elle s'est déclarée convaincue que les médecins, dont le taux d'équipement informatique est passé de 30 % à 50 % en un an, finiraient par y adhérer une fois compris qu'il s'agit d'un outil d'aide à la qualité des soins et de réduction des coûts, et non d'un instrument de coercition.

La ministre s'est déclarée d'accord sur la nécessité de rendre plus homogènes les comptes de la sécurité sociale, et elle a annoncé la mise en place d'une commission de transparence sur ce sujet.

M Joseph Ostermann, rapporteur spécial des crédits de l'emploi , a souhaité connaître les modalités de financement de la loi relative à la réduction du temps de travail, et notamment les règles selon lesquelles a été défini le montant pris en charge par les régimes de sécurité sociale. Il a également souhaité obtenir des éclaircissements sur la nature de la contribution de 500 millions de francs que le Gouvernement entend mettre à la charge des organismes paritaires collecteurs agrées, ainsi que des précisions concernant la remise à niveau des crédits consacrés au financement de la ristourne dégressive sur les bas salaires.

M. André Vallet s'est inquiété des modalités concrètes de mise en place des emplois jeunes, ainsi que des risques éventuels de dérive pouvant exister en ce domaine.

Mme Marie-Claude Beaudeau a souhaité savoir comment les missions des nouvelles agences de veille sanitaire s'articuleraient avec celles du nouvel organisme de surveillance des organismes génétiquement modifiés (OGM), dont la création a été récemment annoncée.

M. Yann Gaillard a témoigné de l'exaspération des maires à l'égard des profiteurs du RMI. Considérant que la préférence de certains pour le RMI, éventuellement agrémenté d'un peu de travail au noir, pouvait relever d'un choix rationnel, il s'est déclaré favorable à la possibilité de cumuler temporairement le RMI avec un salaire lors du retour à l'emploi.

M. Jean-Philippe Lachenaud a souhaité connaître les intentions du Gouvernement en matière de réforme de l'assiette des cotisations sociales, ainsi que d'assurance maladie universelle.

En réponse aux intervenants, Mme Martine Aubry a indiqué que 20 % des entreprises négocient actuellement la réduction du temps de travail et que 20 % s'apprêtent à le faire. Elle a fait valoir que 400 accords ont été signés en deux mois depuis la publication des décrets d'application de la loi, prévoyant une augmentation moyenne des effectifs de 8 %. Considérant que le débat très théorique au sommet ne reflétait pas la réalité des négociations dans les entreprises, elle s'est félicitée que les souhaits des salariés soient conciliés avec les besoins des entreprises et a estimé le mouvement désormais bien engagé. La ministre a précisé que la provision budgétaire de 3,7 milliards de francs prévue à ce titre pour 1999 serait complétée par une fraction encore indéterminée de la provision de 3 milliards de francs inscrite en 1998, ainsi que par le recyclage des économies réalisées par la sécurité sociale grâce aux embauches.

Elle a indiqué que la dotation de 9,25 milliards de francs prévue pour l'apprentissage en 1999 permettrait de financer 20.000 contrats de plus, mais que les primes à l'embauche seraient recentrées sur les plus bas niveaux de qualification. Elle a justifié le nouveau prélèvement de 500 millions de francs sur les fonds de l'alternance par le fait que cette trésorerie demeure sous-utilisée.

La ministre a précisé que la dotation de 43 milliards de francs prévue pour le financement de la ristourne dégressive sur les bas salaires en 1999 était cohérent avec la prévision de dépenses de 41,5 milliards de francs pour 1998.

Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité, s'est déclarée favorable à une réforme des cotisations sociales patronales qui aboutirait à un transfert de charges, favorable à l'emploi, des secteurs de main-d'oeuvre vers les secteurs capitalistiques. Soulignant que cette réforme devrait intervenir sans accroissement des prélèvements sur les ménages, ni des prélèvements globaux sur les entreprises, elle a considéré que la diminution corrélative de l'impôt sur les sociétés et de la taxe professionnelle permettrait qu'aucune entreprise ne voie accroître ses charges au total.

Elle a ajouté que les modalités de la réforme n'étaient pas encore décidées parce que certains des partenaires concernés avaient longtemps cru dans l'intérêt d'un basculement intégral de l'assiette sur la valeur ajoutée, dont le récent rapport de M. Malinvaud a montré les limites, mais que les consultations avançaient désormais.

Mme Martine Aubry s'est déclarée résolument opposée à toute substitution des emplois jeunes à des emplois publics ordinaires, et elle a observé que les élus locaux trouvaient souvent les préfets trop restrictifs en la matière.

Elle a indiqué que les emplois nouveaux prévus pour les missions locales seraient financés à moitié par l'Etat et à moitié par les collectivités locales, mais que celles-ci demeureraient parfaitement libres de leurs engagements.

Mme Martine Aubry s'est félicitée du travail très approfondi mené en commun avec les ministres du travail européens dans le cadre du programme du Luxembourg. Elle a indiqué que la formule des emplois jeunes est appliquée en Autriche et au Royaume-Uni, et est mise à l'étude en Allemagne. Elle a fait valoir que la France demeure l'un des pays européens où la durée du travail est la plus longue, et que certains Etats-membres, tels les Pays-Bas ou l'Allemagne, ont su réduire leur durée du travail par voie conventionnelle, sans recourir à la loi.

La ministre a indiqué que le projet de couverture maladie universelle vise à fournir une assurance de base aux quelques 150.000  personnes qui n'en disposent pas, ainsi qu'une couverture complémentaire au million de personnes qui en sont démunies.

Elle a ajouté que le rapport de M. Boulard proposait la gratuité effective pour les personnes disposant de revenus inférieurs au RMI, et une contribution symbolique pour les personnes disposant de revenus compris entre le RMI et le minimum vieillesse. Elle a précisé que le financement du dispositif serait assuré par le transfert de l'aide médicale gratuite des départements, ainsi que par l'apport financier des mutuelles et de l'Etat, cette dernière contribution budgétaire n'étant pour l'instant pas inscrite.

Mme Martine Aubry a indiqué que l'enquête comparative du mensuel Sciences et Avenir sur les établissements hospitaliers se fonde sur des chiffres fournis par la direction des hôpitaux, en application de la loi sur la transparence administrative. Tout en regrettant le côté parfois abrupt des comparaisons effectuées par les journalistes, elle s'est déclarée favorable à une transparence accrue en matière de qualité des services hospitaliers.

Elle a objecté que la mission de réflexion voulue par le Premier ministre sur les relations entre santé et environnement ne déboucherait pas forcément sur un organisme de surveillance des OGM, qui viendrait s'ajouter aux trois organismes prévus par la loi de sécurité sanitaire.

Mme Martine Aubry s'est déclarée favorable à une réorganisation des services d'aide à domicile, qui résultent de la stratification de régimes multiples, en fonction de la dépendance physique et de la dépendance financière des personnes. Elle a affirmé que le simple fait d'être âgé ne donne pas droit à être pris en charge par l'Etat ou par la sécurité sociale. Elle a estimé également important d'inciter à la professionnalisation des métiers de l'aide à la dépendance, ainsi qu'à la transparence tarifaire des établissements d'accueil des personnes âgées.

Tout en admettant qu'il existe marginalement des profiteurs du RMI, Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité, a estimé que les allocataires du RMI sont dans leur grande majorité disposés à faire des efforts d'insertion mais restent freinés par la peur de l'échec, ce qui justifie le mécanisme de cumul temporaire avec des revenus d'activité voté dans le cadre de la loi d'orientation de lutte contre les exclusions. Elle a précisé qu'en 1997, 30.000 "Rmistes" ont été radiés pour refus d'insertion, tandis que 36 % sont sortis du dispositif.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a souhaité connaître les ressources et les modalités de gestion du fonds de sauvegarde des régimes de retraite par répartition proposé par le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1999.

Mme Martine Aubry a reconnu que les 2 milliards de francs prévus pour abonder ce fonds sont symboliques. Elle a indiqué que les excédents ultérieurs de la sécurité sociale lui seraient affectés, ainsi que le produit de la cession des caisses d'épargne. Elle a ajouté que les modalités de gestion seraient fixés à l'issue de la vaste concertation sur l'avenir des retraites engagée par le commissaire au Plan, à la demande du Premier ministre. Soulignant qu'une modification des paramètres de fonctionnement des régimes de retraite est inéluctable, la ministre a affirmé que le fonds permettrait d'accompagner le passage d'un système à un autre. Elle a enfin estimé éminemment souhaitable que l'ensemble de la représentation nationale puisse se mettre d'accord sur le sujet des retraites.