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Projet de loi de finances pour 1999

MARINI (Philippe), Rapporteur général ; CAZALET (Auguste), Rapporteur spécial

RAPPORT GENERAL 66 (98-99), Tome III, Annexe 23 - COMMISSION DES FINANCES


Table des matières






N° 66

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999

Annexe au procès verbal de la séance du 19 novembre 1998.

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 1999, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par M. Philippe MARINI,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Deuxième partie de la loi de finances)


ANNEXE N° 23

ÉQUIPEMENT, TRANSPORTS ET LOGEMENT :

III. - TRANSPORTS : TRANSPORTS TERRESTRES


Rapporteur spécial : M. Auguste CAZALET

(1) Cette commission est composée de : MM. Alain Lambert, président ; Jacques Oudin, Claude Belot, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Roland du Luart, Bernard Angels, André Vallet, vice-présidents ; Jacques-Richard Delong, Marc Massion, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; Philippe Marini, rapporteur général ; Philippe Adnot, Denis Badré, René Ballayer, Jacques Baudot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Claude Haut, Alain Joyandet, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Michel Mercier, Gérard Miquel, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Pelletier, Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Henri Torre, René Trégouët.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (11ème législ.) : 1078, 1111 à 1116 et T.A. 193.

Sénat : 65 (1998-1999).



Lois de finances.

PRINCIPALES OBSERVATIONS

Première observation

Les crédits affectés à la section transports terrestres du ministère de l'équipement, des transports et du logement évoluent modérément : + 0,6 % en moyens de paiement, à 45,2 milliards de francs.

En réalité, ces crédits ne retracent pas l'ensemble de l'effort de l'Etat en faveur des transports terrestres. Il faut en effet leur ajouter 2,5 milliards de francs en provenance du Fonds d'investissement des transports terrestres et des voies navigables (FITTVN) et du Fonds d'aménagement de la région Ile-de-France (FARIF), qui sont des comptes spéciaux du Trésor, ainsi que la dotation en capital de 13 milliards de francs à Réseau ferré de France (RFF), prélevée sur les recettes de privatisation.

Au total, l'effort de l'Etat en faveur des transports terrestres s'élève ainsi à 60,7 milliards de francs pour 1999, soit une hausse de 5,8 % par rapport à 1998, cette hausse étant pour l'essentiel imputable à l'augmentation de la dotation en capital à RFF (+ 3 milliards de francs).

Effort total de l'Etat en faveur des transports terrestres

(En millions de francs)


 

PLF 98

PLF 99

Evolution en %

Budget général

44.919

45.181

+ 0,6

FITTVN, dont

- Transport ferroviaire et combiné

- Voies navigables

2.065

1.635

430

2.340

1.890

450

+ 13,3


FARIF, dont :

- Transports en commun

310

310

130

130

- 58

Dotation en capital RFF

10.000

13.000

+ 30

Total

57.294

60.651

+ 5,8

Votre rapporteur déplore toutefois que l'essentiel de cet effort soit absorbé par l'apurement des investissements passés, les coûts de fonctionnement et les interventions sociales (retraites SNCF, préretraites des chauffeurs routiers), au détriment des investissements de modernisation des réseaux de transport qui seraient nécessaires.

Deuxième observation

Votre rapporteur déplore également que près des trois-quarts (71,7 % exactement) des investissements et subventions d'investissements de l'Etat en matière de transport terrestre soient désormais débudgétisés, au travers du FITTVN et du FARIF, ce qui brouille le débat relatif aux investissements d'infrastructures dont notre pays a le plus besoin.

En particulier, le bilan de la création du FITTVN s'avère à ce jour décevant. En effet, le FITTVN a alourdi les prélèvements sur les sociétés concessionnaires d'autoroutes au risque d'en fragiliser l'équilibre financier, sans pour autant financer des politiques spécifiques, puisque les crédits en sont "saupoudrés", ni améliorer réellement la transparence des choix publics en matière d'infrastructure, puisque le FITTVN est encore insuffisamment ouvert aux élus.

Troisième observation

Votre rapporteur se félicite du succès de la réforme de la SNCF.

Le désendettement de la SNCF et la clarification de ses relations avec les autorités publiques lui ont en effet permis de se mobiliser efficacement sur la reconquête de sa clientèle et sur l'amélioration de la qualité de ses services (accueil, information, accessibilité, régularité notamment) :

- l'image de la SNCF s'améliore et le trafic voyageurs s'est inscrit en progression de 3,4 % en 1997, et de 9 % sur les six premiers mois de 1998 par rapport aux six premiers mois de 1997 ;

- s'agissant du fret, le transport ferroviaire regagne enfin des parts de marché au détriment de la route ;

- les premiers résultats de l'expérience de régionalisation des services régionaux de voyageurs engagée le 1er janvier 1997 sont prometteurs, puisque le trafic régional a progressé en 1997 de 4,6 % dans les six régions volontaires (Alsace, Centre, Nord-Pas de Calais, Pays de la Loire, Provence-Alpes-Côte d'Azur, Rhône-Alpes), contre 1,6 % dans les autres régions. Le Limousin a ainsi rejoint l'expérimentation le 1er octobre 1998 et cinq autres régions ont signé avec la SNCF des conventions d'exploitation de transition vers la régionalisation.

Les pertes courantes de la SNCF se sont réduites de 16,2 milliards de francs en 1996, à 0,8 milliard en 1997 et à 0,5 milliard prévus pour 1998. Cette amélioration de 14,4 milliards de francs entre 1996 et 1997 va au-delà des seuls effets mécaniques de la réforme sur les comptes de la SNCF, que l'on peut estimer à 12 milliards de francs1(*) et de l'impact de la réalisation de plus-values latentes de change pour 0,6 milliard de francs.

Le redressement de la SNCF est toutefois fragile et inachevé :

- la progression du trafic voyageurs s'explique pour une large part par le développement du TGV Nord et par l'accélération conjoncturelle du revenu des ménages ;

- la progression du trafic fret résulte pour partie d'un transfert temporaire lié aux mouvements sociaux ayant affecté le transport routier en novembre 1997. En outre, cette progression a fait apparaître des points d'engorgement du réseau, ce qui s'est traduit par une dégradation sensible de la fiabilité du service. La commission d'enquête du Sénat sur les infrastructures de transport a montré que le développement du transport ferroviaire de marchandises passait ainsi par l'adoption de conditions d'exploitation plus favorables au fret, en particulier par l'abandon de la priorité systématique accordée aux trains de voyageurs, fussent-ils quasi-vides, sur les trains de marchandises ;

- le déficit lié à l'exploitation d'Eurostar se réduit, mais il représente encore à lui seul les 2/3 du résultat négatif de la SNCF .

- l'ensemble des filiales hors télécommunications a opéré un redressement de près d'un demi-milliard de francs, avec un résultat positif de 0,2 milliard en 1997 contre une perte de 0,3 milliard en 1996. La rentabilité sur fonds propres de la plupart de ces filiales est toutefois très faible, lorsqu'elle n'est pas négative ;

- les perspectives de profit de la filiale Telecom Développement demeurent aléatoires. Il est par ailleurs paradoxal de voir la SNCF, qui refuse le développement de la concurrence entre opérateurs sur le réseau ferré français, développer une offre de téléphonie fixe concurrente de celle de France Telecom ;

- enfin, l'amélioration des comptes de la SNCF résulte aussi de la faiblesse du niveau des redevances acquittées à RFF. Au total, le résultat cumulé de l'ensemble RFF + SNCF, demeure ainsi négatif de 13,7 milliards de francs en 1997, contre 15,2 milliards de francs en 1996, soit une amélioration de 1,5 milliard de francs seulement, en dépit de l'allégement de 1,9 milliard de charges financières résultant de la reprise de dette opérée par l'Etat.

Il appartient donc aux cheminots de poursuivre leurs efforts de maîtrise de leurs coûts et de reconquête de leur clientèle, en ligne avec l'effort consenti par la collectivité pour les transports ferroviaires, qui est aujourd'hui le plus important jamais réalisé, à 66 milliards de francs2(*). Votre rapporteur s'inquiète à cet égard de la dégradation du climat social à la SNCF.

Quatrième observation

Les besoins en capital de Réseau ferré en France (13 milliards de francs en 1999), trouvent pour partie leur origine dans la modestie des redevances acquittées par la SNCF pour l'utilisation du réseau : en 1998, RFF percevra ainsi 6,2 milliards de francs de péages de la SNCF - utilisatrice du réseau, tout en acquittant 16,6 milliards de francs à la SNCF au titre de la gestion et de l'entretien du réseau.

Au total, la propriété du réseau ferré coûte ainsi plus de 10 milliards de francs à RFF, auxquelles s'ajoutent les charges de la dette relative aux infrastructures, transférée à RFF.

Cela se traduit par une perte très importante pour RFF : 14,1 milliards de francs en 1997 ; 14,5 milliards de francs prévus en 1998.

Ceci réduit les capacités d'autofinancement de RFF, déjà pour moitié consacrées à l'achèvement du TGV Méditerranée, et ralentit la modernisation du réseau existant, ainsi que les travaux visant à remédier à la saturation des infrastructures sur certains noeuds ferroviaires stratégiques pour le fret, dont la commission d'enquête du Sénat sur les infrastructures de transports a pourtant montré le caractère prioritaire.

Dans un contexte où de nouveaux opérateurs seront potentiellement autorisés à réserver des sillons sur le réseau français, maintenir les péages à un niveau trop bas reviendrait par ailleurs à subventionner artificiellement le transit ferroviaire sur un réseau français déjà saturé, au profit des concurrents étrangers de la SNCF.

Il conviendrait donc pour le moins de permettre à RFF de rapprocher progressivement ses péages du coût d'usage réel des infrastructures, quitte à réduire les dotations à RFF au profit d'une subvention équivalente à la SNCF.

Cinquième observation

La contribution de l'Etat à l'équilibre financier de la RATP augmente de 2,8 %, à 4,5 milliards de francs, alors même que la contribution des entreprises au titre du versement transport est particulièrement dynamique, que la croissance du trafic s'est inscrite en 1997 et sur les six premiers mois de 1998 sur une tendance de l'ordre de + 2 % par an, et que les voyageurs eux-mêmes paient de plus en plus cher (+ 2,7 % en 1997 en francs constants).

Ce paradoxe s'explique pour partie par l'augmentation quantitative de l'offre (amélioration des services de nuit, mise en service de la ligne 14 - Meteor), et par les hausses préoccupantes de la fraude dans les bus et des agressions commises à l'encontre du personnel de la RATP. La multiplication des actes violents à l'encontre des conducteurs de métro, de tramway, et surtout de bus, qui n'est malheureusement pas spécifique à l'Ile-de-France, a notamment conduit la RATP à annoncer l'accélération des programmes de radiolocalisation des bus AIGLE et d'embauche de 1.000 emplois jeunes, sans que ces mesures puissent avoir d'autre ambition que de repousser la violence urbaine en-dehors des transports en commun. Le développement d'emplois jeunes visant à renforcer la présence humaine dans les bus et les stations de métro ne constitue sans doute d'ailleurs pas, à coût égal, la réponse la plus appropriée à la déliquescence de la sécurité dans certains quartiers.

Néanmoins, ce paradoxe trouve aussi son origine dans la dérive des coûts d'exploitation de la RATP, en particulier de la masse salariale, sans que cette dérive ne se traduise par une amélioration significative de la qualité du service offert aux voyageurs, en moyenne, un escalier mécanique sur sept était ainsi hors service dans le métro sur la période 1995-1997. La Cour des comptes a notamment critiqué l'insuffisance du contrôle de gestion et de nombreux dysfonctionnements en matière de marchés pour les exercices 1993-1996. Cela se traduirait notamment par de fortes présomptions d'entente sur les marchés de nettoyage, alors même que la propreté des véhicules et des stations participe au sentiment de sécurité des voyageurs et contribue à leur respect pour le transporteur.

Ce paradoxe résulte enfin d'une mauvaise allocation des investissements d'infrastructures en Ile-de-France, concentrés sur Paris intra-muros, alors même que les besoins de déplacements des franciliens sont de plus en plus de banlieue à banlieue. Eole et Meteor auront ainsi mobilisé durant huit ans les deux-tiers des capacités d'investissement disponibles, quand bien même ces projets sont largement redondants.

La nouvelle ligne de métro Meteor est une incontestable réussite technologique, mais le rôle de la RATP était-il de construire une "vitrine technologique" onéreuse "7 milliards de francs pour sept stations" qui n'apporte qu'une réponse très limitée à la saturation de la ligne A du RER ?

Cette mauvaise allocation des ressources trouve sa source dans une double déresponsabilisation : d'une part, c'est l'Etat qui décide des investissements, mais la Région Ile-de-France qui en finance la majeure partie et, d'autre part, les pertes d'exploitation des opérateurs sont systématiquement compensées par la collectivité.

Au total, la clarification des responsabilités et des relations financières entre l'Etat, la RATP et les collectivités locales franciliennes, apparaît une priorité dont la réforme de la SNCF a montré les conséquences positives. Cette clarification passe notamment par l'ouverture du Syndicat des transports parisiens (instance décisionnaire en matière d'infrastructures) à la Région, et pourquoi pas aux usagers.

Sixième observation

Les subventions d'investissement aux transports collectifs de province connaissent une forte augmentation, à 720 millions de francs d'autorisations de programme (+ 11 %).

Cette dotation permettra d'apporter une aide financière au développement des métros ou VAL de Lille, Lyon ou Rennes, aux tramways de Grenoble, Lyon, Orléans, Montpellier, Nantes, Strasbourg et Valenciennes, ainsi qu'aux bus en site propre de Maubeuge, Rennes et Saint-Denis de la Réunion. La réussite des travaux déjà réalisés, notamment le tramway de Strasbourg, invite à poursuivre dans cette voie.

L'impact favorable de cette dotation pour les opérateurs de transports en commun sera toutefois partiellement neutralisé, à hauteur de 45 millions de francs selon le GART, par le relèvement de la Taxe Intérieure sur les Produits Pétroliers sur le gazole. Afin que le rééquilibrage progressif de la fiscalité des carburants ne freine pas les investissements de modernisation et de capacité des transports en commun, ce qui serait contreproductif en terme de pollution, il pourrait être souhaitable d'en compenser partiellement les effets en instituant des aides à l'équipement de bus propres.

Septième observation

L'action opiniâtre des élus membres du Comité de gestion du Fonds d'investissement des transports terrestres et des voies navigables a permis d'augmenter la dotation destinée aux voies fluviales pour 1999. Toutefois, avec 450 millions de francs, celle-ci reste très inférieure au produit attendu de la taxe sur les ouvrages hydroélectriques concédés, et surtout inférieure aux besoins de réhabilitation du réseau existant tels qu'ils ressortent des conclusions de la commission d'enquête du Sénat sur les infrastructures de transport.

En matière de grands projets, la priorité est désormais clairement donnée au projet Seine-Nord, qui a pour but de relier la Seine et l'Oise aux réseaux de canaux du Nord de la France et du Bénélux par un canal à grand gabarit permettant l'acheminement régulier de chargements pouvant atteindre 4.400 tonnes. Ce projet, estimé à 15 milliards de francs, présente une pertinence économique incontestable en reliant, sur une distance relativement brève, deux zones très denses en population et en activités.

Huitième observation

Le montant des dotations affectées au transport routier est en augmentation rapide : 295 millions de francs en 1999, contre 195 millions de francs en 1998.

Cette évolution résulte des accords tripartites Etat-conducteurs-entreprises signés en novembre 1996 pour les transports de marchandises et en avril 1998 pour les transports de personnes : afin de subventionner la cessation d'activité à 55 ans des chauffeurs routiers et des conducteurs d'autocars, l'Etat versera ainsi 180 millions de francs en 1999 au FONGEFCA-transports et à l'AGEFCA-voyageurs.

CHAPITRE PREMIER

PRÉSENTATION GÉNÉRALE DES CRÉDITS

I. ÉVOLUTION D'ENSEMBLE

A. L'ÉVOLUTION DES CRÉDITS DES TRANSPORTS TERRESTRES DANS LE BUDGET DES TRANSPORTS

Les tableaux ci-après retracent l'évolution et la répartition des moyens de paiement (dépenses ordinaires et crédits de paiement) et des autorisations de programme du budget des transports.

Evolution des crédits de paiement du ministère de l'équipement,
des transports et du logement section III - transports

(en millions de francs)


 

Crédits votés pour 1998

Crédits demandés pour 1999

Evolution 1999/1998 (en %)

Répartition en 1998
(en %)

Répartition en 1999
(en %)

1. Transports terrestres

44.919,79

45.181,69

+ 0,6

80,8

81,5

2. Routes

7.399,98

7.010,52

- 5,3

13,3

12,6

3. Sécurité routière

437,50

455,00

+ 4,0

0,8

0,8

4. Transport aérien et météorologie

2.593,30

2.769,95

+ 7,8

4,7

5,0

Total

55.585,12

55.444,16

- 0,8

100,0

100,0

Les moyens de paiement demandés pour les transports terrestres en 1999 atteignent 45,2 milliards de francs, soit une légère progression par rapport aux crédits votés en 1998 (+ 0,6 %) et une part croissante des crédits des transports (de 80,8 % en 1998 à 81,5 % en 1999).

Evolution des autorisations de programme du ministère de l'équipement,
des transports et du logement section III - transports

(en millions de francs)


 

Crédits votés pour 1998

Crédits demandés pour 1999

Evolution 1999/1998 (en %)

Répartition en 1998
(en %)

Répartition en 1999
(en %)

1. Transports terrestres

1.017,50

1.028,00

+ 1,0

12,4

12,8

2. Routes

4.925,25

4.757,25

- 3,4

59,9

59,1

3. Sécurité routière

187,20

184,00

- 1,7

2,3

2,3

4. Transport aérien et météorologie

2.090,00

2.076,00

- 0,7

25,4

25,8

Total

8.219,95

8.045,25

- 2,1

100,0

100,0

Les autorisations de programme demandées pour les transports terrestres s'élèvent à 1,028 milliard de francs pour 1999, soit une augmentation de 1,0 % par rapport aux autorisations de programme votées pour 1998. Ces autorisations de programme représentent ainsi une part croissante des autorisations de programme du budget des transports (12,8 % dans le PLF 1999, contre 12,4 % dans le PLF 1998), ce qui traduit la priorité accordée par le gouvernement aux transports collectifs au détriment des routes.

B. LA RÉPARTITION DES CRÉDITS DEMANDÉS POUR LES TRANSPORTS TERRESTRES

Le tableau suivant retrace l'évolution des grandes masses du budget des transports terrestres.

(en millions de francs)


 

Crédits votés pour 1998

Crédits demandés pour 1999

Evolution
(en %)

Dépenses ordinaires (DO)

 
 
 

Titre III - Moyen des services

7,61

7,78

+ 2,2

Titre IV - Interventions publiques

43.955,33

44.198,27

+ 0,6

Total dépenses ordinaires

43.962,94

44.206,05

+ 0,6

Dépenses en capital

 
 
 

Crédits de paiement (CP)

956,85

975,64

+ 2,0

Autorisations de programme (AP)

1.017,50

1.028,00

+ 1,1

Total des moyens de paiement (DO + CP)

44.919,70

45.181,69

+ 0,6

Total des moyens d'engagement (DO + AP)

44.980,44

45.234,05

+ 0,6

Les dépenses ordinaires, qui sont constituées en quasi-totalité de dépenses d'intervention publique et représentent 98 % des crédits des transports terrestres, progressent de 0,6 %. Cette augmentation de 243 millions de francs résulte pour l'essentiel de la différence entre :

- d'un côté, l'augmentation de l'" indemnité compensatrice " (subvention d'équilibre) attribuée à la RATP (+ 125 millions de francs, soit + 2,8 %), la progression de la prise en charge par l'Etat des retraites de la SNCF (+ 88 millions de francs, soit + 0,6 %) ainsi que la montée en charge des dépenses liées au congé de fin d'activité des chauffeurs routiers, créé après le conflit social de 1996 (+ 101 millions de francs, soit + 128 %) ;

- de l'autre coté, la diminution de la subvention d'équilibre pour la SNCF - Ile-de-France (- 75 millions de francs, soit - 8,7 %).

Les dépenses en capital, très minoritaires au sein de ce budget, progressent de 2,0 % en crédits de paiement (après une baisse de - 10,0 % entre 1998 et 1997) et de 1,1 % en autorisations de programme (après + 0,5 % entre 1997 et 1998).

Les dépenses en capital sont essentiellement constituées de subventions d'investissement situées au chapitre 63-41, doté de 923 millions de francs. La répartition de ces crédits est notamment marquée, d'un côté par l'augmentation de 66,5 millions de francs (+ 11,3 %) des subventions à l'aménagement d'infrastructures pour les transports collectifs urbains en site propre de province ; de l'autre, par la baisse de 66 millions de francs - 23,6 %) des subventions d'investissement à la SNCF et à Réseau Ferré de France en Ile-de-France, en raison de l'achèvement du projet Eole.

II. PRÉSENTATION DES PRINCIPALES ÉVOLUTIONS

A. LES CONCOURS DE L'ÉTAT AU TRANSPORT FERROVIAIRE

Les concours de l'Etat au transport ferroviaire sont versés à la SNCF et à Réseau Ferré de France (RFF).

Ces concours atteignent un montant de 37,5 milliards de francs dans le projet de budget des transports terrestres, soit une augmentation de 0,3 %.

Concours de l'Etat au transport ferroviaire

(en millions de francs)


 

PLF 1998

PLF 1999

Evolution
%

Contribution à l'exploitation des services régionaux de voyageurs (45-42.10)

5.155,46

5.186,40

+ 0,6

Contribution aux charges d'infrastructure et de désendettement (45-43)

16.262,17

16.262,17

0,0

Compensation pour tarifs sociaux SNCF (46-42.10)

1.932,71

1.932,71

0,0

Contribution aux charges des retraites SNCF (47-41)

14.043,00

14.130,68

+ 0,6

TOTAL

37.393,84

37.511,96

+ 0,3

Cette augmentation se décompose comme suit :

- l'aide de l'Etat aux services régionaux de voyageurs s'accroît de 33 millions de francs (+ 0,6 %) ;

- la contribution de l'Etat " aux charges d'infrastructures ferroviaires et au désendettement " est reconduite en 1999 à 16,2 milliards de francs. La Cour des Comptes a critiqué, dans son rapport sur la loi de règlement 1997, le contenu hétérogène de ce chapitre qui regroupe, d'une part, la prise en charge d'une partie de la dette de la SNCF, pour 4,4 milliards de francs, selon des modalités fixées dans le contrat de plan Etat-SNCF de la période 1991-1994 et, d'autre part, une contribution aux charges d'infrastructures versée à RFF pour 11,8 milliards de francs.

Il conviendrait d'ajouter à ces contributions une subvention de 1,89 milliard de francs (+11,6 %) aux investissements en matière de transport ferroviaire et de transport combiné, financée par le fonds d'investissement des transports terrestres et des voies navigables (FITTVN) ;

- la dotation destinée à la compensation pour tarifs sociaux est stable pour la quatrième année consécutive à 1,93 milliard de francs. Cependant, la Cour des Comptes a relevé que cet article (46-42.10) faisait chaque année l'objet d'une annulation de 60 millions de francs. Cette dotation est donc de plus en plus déconnectée de la perte réelle pour la SNCF résultant des tarifs sociaux édictés par l'Etat, ce qui ne participe guère de l'indispensable clarification des relations financières entre la SNCF et l'Etat ;

- enfin la contribution aux charges de retraites de la SNCF progresse de 0,6 % à 14,1 milliards de francs.

B. LA CONTRIBUTION DE L'ETAT AUX TRANSPORTS COLLECTIFS URBAINS EN ILE-DE-FRANCE

Le montant total des contributions de l'Etat aux transports franciliens s'élève à 5,80 milliards de francs pour 1999, contre 5,88 milliards en 1997, soit une baisse de 0,2 %.

Ces contributions se décomposent en une dotation au fonctionnement et une autre aux investissements.

La contribution financière de l'Etat au fonctionnement des transports collectifs franciliens s'élève à 5,62 milliards de francs en 1999, en augmentation de 0,8 % par rapport à 1998.

Le tableau ci-après en donne le détail :

(en millions de francs)


 

1998

1999

Evolution (en %)

Indemnité compensatrice RATP

4.432,00

4.557,00

+ 2,8

Indemnité compensatrice SNCF

846,00

771,00

- 9,1

Réduction de tarif RATP

130,00

130,00

0,0

Réduction de tarif SNCF banlieue

140,00

140,00

0,0

Desserte interne des villes nouvelles

2,00

2,00

0,0

TVA sur subventions d'équipement RATP

20,00

20,00

0,0

TOTAL

5.570,00

5.620,00

+ 0,8

- Les indemnités compensatrices versées à la RATP et à la SNCF-banlieue représentent, avec 5,33 milliards de francs, 95 % du total.

Ces indemnités sont destinées à compenser l'écart entre les tarifs fixés par les pouvoirs publics et le prix de revient du transport.

Dans le projet de loi de finances pour 1999 cette indemnité s'inscrit en hausse pour la RATP (+ 2,8 %), mais elle diminue fortement pour la SNCF (- 9,1 %).

- Les crédits destinés à compenser les réductions de tarifs sont stables depuis cinq ans, tant pour la RATP que pour la SNCF.

Les subventions d'investissement aux transports collectifs en Ile-de-France diminuent de 25 % en autorisations de programme (à 215 millions de francs) et de 18 % en crédits de paiement (à 254 millions de francs). Cette baisse doit être interprétée comme un " creux technique " résultant, d'une part, de la fin des travaux d'Eole et surtout de Meteor (dont la mise en service a eu lieu en octobre 1998) ; d'autre part, du faible niveau d'avancement des nouveaux projets (dont la rocade orbitale).

Ces crédits sont complétés par les subventions d'investissements en matière de transports collectifs portées au chapitre 4 du compte d'affectation spéciale pour l'aménagement de l'Ile-de-France -FARIF-. Ces crédits s'élèvent à 130 millions de francs pour 1999, contre 310 millions de francs en 1998, cette baisse s'expliquant pour partie par un transfert de ressources du FARIF vers la Région Ile-de-France.

C. LES TRANSPORTS COLLECTIFS DE PROVINCE

La contribution de l'Etat aux transports collectifs de province représente 2 % du budget des transports terrestres pour 1999, à 706,6 millions de francs, soit une hausse de 12,3 % par rapport à 1998. Cette augmentation est entièrement imputable à la forte croissance des subventions d'investissement, qui constituent l'essentiel de cet agrégat, et s'élèvent pour 1999 à 630,6 millions de francs de crédits de paiement (+ 14,0 %) et 719,5 millions de francs d'autorisations de programme (+ 11,3 %).

Les crédits d'intervention sont en effet reconduits en 1999 à 76 millions de francs. Il s'agit, pour l'essentiel, d'aides aux services départementaux de transport.

Les subventions d'investissement destinées aux infrastructures pour les transports collectifs en site propre augmentent de 13,7 % à 566,8 millions de francs pour les crédits de paiements et de 11,8 % à 649,5 millions de francs pour les autorisations de programme. Cette dotation, dont la progression est toutefois jugée insuffisante par le groupement des autorités régulatrices de transport (GART), permettra de subventionner les tramways de Grenoble, Lyon, Orléans, Montpellier, Nantes, Strasbourg et Valenciennes, ainsi que les métros de Lille, Lyon et Rennes et les axes lourds d'autobus en site propre de Maubeuge, Rennes et Saint-Denis de la Réunion.

Par ailleurs, les dotations de l'article " études et programmes d'amélioration de la qualité et de la productivité, contrats de modernisation Etat-collectivités ", s'établissent à 34,7 millions de francs en crédits de paiement (+ 35,5 %) et à 45 millions de francs en autorisations de programme (+ 28,6 %). Cette augmentation sera notamment consacrée à l'amélioration de la sécurité dans les transports et à l'élaboration des plans de déplacement urbain (PDU).

D. LES CRÉDITS AFFECTÉS AUX VOIES NAVIGABLES

Depuis la création de Voies Navigables de France (VNF) en 1991, et du fonds d'investissement des transports terrestres et des voies navigables (FITTVN) en 1995, le budget des transports terrestres ne comprend plus qu'un petit reliquat affecté aux voies navigables (21,7 millions de francs pour 1999), lesquels ne font donc pas l'objet d'un agrégat dans la présentation du budget.

Il s'agit pour l'essentiel du plan d'aide à la batellerie, destiné notamment à accompagner les conséquences pour les bateliers de la libéralisation du transport fluvial dans l'Union européenne, et doté de 20 millions de francs en 1999, comme en 1998.

L'essentiel des crédits publics destinés aux voies navigables est financé en fait hors du budget général, par :

- le Fonds d'investissement des transports terrestres et des voies navigables, qui aura consacré 430 millions de francs aux voies navigables en 1998, pour l'essentiel des subventions aux investissements réalisés par VNF (pour les trois-quarts) et par la Compagnie Nationale du Rhône. 450 millions de crédits sont prévus pour 1999 ;

- VNF, qui aura effectué, à partir de ses ressources propres et des subventions du FITTVN, environ 630 millions de francs d'investissements en 1998 (+ 5 %) et prévoit de réaliser 640 millions de francs en 1999. Ces investissements concernent pour les deux-tiers la restauration du réseau existant ;

- enfin, le budget de la Compagnie Nationale du Rhône (CNR).

E. LES AUTRES CRÉDITS

Les crédits affectés aux régimes sociaux particuliers (agrégat 05) passent de 877 à 950 millions de francs (+ 8,4 %). Ces crédits se partagent entre, d'un côté, des régimes en voie d'extinction, notamment ceux des anciens agents des services publics d'Afrique du Nord et d'outremer (pour 748 millions de francs, (soit - 3,4 %) et, de l'autre, la montée en charge du congé de fin d'activité des chauffeurs routiers mis en place après le conflit social de 1996, et son extension aux conducteurs routiers de voyageurs conformément à l'accord de branche du 2 avril 1998, pour 180 millions de francs au total (contre 79 millions de francs en 1998).

Les crédits d'organisation, régulation et animation du secteur des transports (retracés dans l'agrégat 04) s'élèvent, hors voies navigables, à 65,8 millions de francs dans le PLF pour 1999, soit une baisse de 4,6 %. Cette baisse est due à la réduction de 34 à 30 millions de francs des aides à la productivité des transports de marchandises, qui concernent le transport routier.

Enfin, les crédits de recherche (agrégat 06) s'élèvent à 50,9 millions de francs de crédits de paiement (+ 3 %) et à 52 millions de francs d'autorisations de programme (+ 13 %), dont 32 millions de francs de crédits de paiement et 31 millions de francs d'autorisations de programme destinés au fonds d'aide à la recherche et à l'innovation dans les transports (FARIT).

CHAPITRE II

LE CADRE RÉNOVÉ DES CONCOURS DE L'ÉTAT AUX TRANSPORTS FERROVIAIRES

Les concours de l'Etat relatifs au réseau principal (hors dotation des autres ministères, Ile de France et FARIF) s'élèvent pour 1999 au montant sans précédent de 52,4 milliards de francs.

Tableau récapitulatif 1999

(milliards de francs)

Agrégat 01

des crédits des transports terrestres

37,51

Dotation en capital RFF

13,00

Chapitre 03 du FITTVN (hors transport combiné)


1,891

1. 1,10 milliard de francs pour les liaisons TGV (travaux du TGV Méditerranée, étude du TGV-Est et du TGV-Rhin-Rhône) + 0,40 milliard de francs alloués à la modernisation du réseau classique + 0,38 milliard de francs de soutien au transport combiné.

I. LA MISE EN OEUVRE DE LA RÉFORME DU TRANSPORT FERROVIAIRE

La réforme de l'organisation du transport ferroviaire est principalement issue de la loi n° 97-135 du 13 février 1997 portant création de l'établissement public Réseau ferré de France en vue du renouveau du transport ferroviaire. Ce texte comporte deux volets : la mise en place d'un établissement public propriétaire des infrastructures ferroviaires et responsable de leur financement (passé et à venir), ainsi que l'expérimentation de la régionalisation des services régionaux des services régionaux de voyageurs.

Le troisième volet de la réforme relève de la SNCF : c'est son projet industriel, destiné à accomplir la partie du redressement qui incombe à l'entreprise.

A. LA MISE EN PLACE DE RÉSEAU FERRÉ DE FRANCE

1. Inventaire et valeur du patrimoine

RFF dispose, à compter du 1er janvier 1997, du patrimoine remis en apport par l'Etat. RFF est ainsi devenu propriétaire du domaine public ferroviaire qui représente une valeur d'actifs estimée à 148 milliards de francs. Le passif transféré en contrepartie comporte la dette imputable à l'infrastructure ferroviaire, soit 134,2 milliards de francs au 31 décembre 1996.

L'année 1997 a été consacrée au lancement de la mise en place du fichier permettant d'identifier le patrimoine de RFF et celui restant affecté à la SNCF. Cette opération se poursuivra en 1998 pour aboutir en 1999.

Le patrimoine de RFF comprend ainsi :

80.000 hectares,

32.000 kilomètres de lignes,

38.428 ouvrages d'art,

18.663 passages à niveau,

les bâtiments affectés au fonctionnement et à l'entretien des infrastructures, etc...

Dans un contexte où la plupart des biens immobiliers de RFF et de la SNCF sont fortement impliqués, RFF a confié à la SNCF une mission d'assistance pour la valorisation de son patrimoine immobilier. Les cessions prévisibles d'actifs devraient ainsi nettement dépasser en 1998 le niveau atteint en 1997 (100 millions de francs).

2. Mise en place des structures de fonctionnement

La mise en place des structures de l'établissement a conduit le président du conseil d'administration, après avis de ce dernier, à procéder à la nomination, à compter du 1er juin 1997, de deux directeurs généraux délégués, respectivement en charge, d'une part, des finances, des investissements et de la gestion, d'autre part, du réseau ferré.

Dans ce cadre, l'organisation des niveau hiérarchiques intermédiaires a été définie, et l'établissement public compte désormais une centaine d'agents, pour partie issus de la SNCF, pour partie issus des cadres de la fonction publique et pour partie sous contrat.

3. La répartition des rôles entre l'Etat, RFF et la SNCF

La loi du 13 février 1997 et les trois décrets d'application du 5 mai 1997 explicitent les rôles respectifs de l'Etat, de RFF et de la SNCF dans la nouvelle organisation du système ferroviaire.

 L'Etat fixe la consistance et les caractéristiques du réseau ferroviaire : il définit le schéma ferroviaire, décide de la création de nouvelles lignes ou sections de ligne et détermine les caractéristiques principales du réseau.

L'Etat verse par ailleurs au titre du budget des transports :

- à RFF : une contribution aux charges d'infrastructures (11,8 milliards de francs en 1998) à laquelle on peut ajouter la dotation en capital (10 milliards de francs en 1998) ;

- pour la SNCF : une contribution aux charges de désendettement allouée au service annexe d'amortissement de la dette (4,4 milliards de francs en 1998) + une contribution à l'exploitation des services régionaux de voyageurs, allouée pour partie aux régions (5,2 milliards de francs au total en 1998) + une compensation pour tarifs sociaux (1,9 milliard de francs en 1998) + une dotation aux charges de retraites (14 milliards de francs en 1998).

 RFF, propriétaire des infrastructures, est responsable de la programmation, du financement et de la réalisation des investissements sur le réseau ferré national ainsi que de son entretien et de son exploitation.

RFF définit les objectifs (niveau de service, de qualité et de productivité) et les principes de gestion relatifs à l'exploitation et à l'entretien des installations techniques et de sécurité, ainsi que ceux relatifs à la gestion du trafic et des circulations sur ce réseau.

RFF propose, à partir des besoins qu'il identifie en concertation avec la SNCF, les adaptations qu'il apparaît nécessaire d'apporter à la consistance et aux caractéristiques du réseau. Il définit les modalités de réalisation et les plans de financement correspondants.

Afin de prévenir toute dérive non maîtrisée de l'endettement du gestionnaire de l'infrastructure, l'article 4 du décret n° 97-444 du 5 mai 1997, précise que "RFF ne peut accepter un projet d'investissement sur le réseau ferré national, inscrit à un programme à la demande de l'Etat, d'une collectivité locale ou d'un organisme public local ou national que s'il fait l'objet de la part des demandeurs d'un concours financier propre à éviter toute conséquence négative sur les comptes de RFF sur la période d'amortissement de cet investissement".

Cet article formalise un impératif de rentabilité. Il apporte donc sur ce point une réponse très claire à la question posée par le rapport Rouvillois sur la participation des collectivités publiques au financement des infrastructures ferroviaires. Cette règle signifie, en effet, que RFF ne financera les nouvelles infrastructures ferroviaires que dans la mesure où elles auront une rentabilité financière suffisante pour permettre un autofinancement des travaux envisagés, le reste du financement devant être assuré par les collectivités publiques.

RFF exerce lui-même la maîtrise d'ouvrage des opérations d'investissement ou confie à la SNCF des mandats de maîtrise d'ouvrage, portant soit sur un ensemble d'opérations, soit sur une opération particulière.

 La SNCF a un triple rôle :

la SNCF entretient et gère le réseau pour le compte de RFF, selon les objectifs et principes définis par RFF. La SNCF assure à ce titre l'établissement du graphique de circulation, la gestion du trafic, ainsi que la surveillance, l'entretien, la réparation et le dépassage des installations techniques et de sécurité. La SNCF est rémunérée par RFF pour l'exécution de ces missions, à hauteur de 16,8 milliards de francs pour 1998, dans le cadre de la convention de gestion prévue par la loi et signée en février 1998 ;

- la SNCF utilise le réseau ferré en tant que transporteur, en acquittant pour ce faire des redevances d'utilisation des infrastructures, à hauteur de 6,3 milliards de francs prévus3(*) pour 1998 ;

- enfin, la SNCF exerce également pour RFF des missions de maîtrise d'ouvrage déléguée et de maîtrise d'ouvrage, pour lesquelles elle peut être mise en concurrence : la SNCF est ainsi actuellement en concurrence avec d'autres entreprises pour la partie strictement génie civil du TGV-Est. La SNCF est toutefois obligatoirement maître d'ouvrage pour ceux des travaux qui sont réalisés sur le réseau existant.

4. Les relations financières entre le budget des transports terrestres, Réseau ferré de France et la SNCF

 Le tableau ci-dessous récapitule les transferts financiers prévus pour 1998 entre le budget des transports terrestres, Réseau ferré de France et la SNCF :

Relations financières entre l'Etat, RFF et la SNCF en 1998

Contributeur

Bénéficiaires

Etat

SNCF

RFF

SNCF

Contribution au désendettement :

4,5 (1)

 

Rémunération du ges-tionnaire d'infrastruc-tures : 16,8

 

Exploitation des services régionaux :

5,2(2)

 
 
 

Compensations tarifaires :

1,9

 
 
 

Dotations aux charges de retraites :

14,0

 
 
 

Total SNCF

25,6

 
 

RFF

Contribution au désendettement

11,8

Péage : 6,3

 
 

Dotation en capital :

10,0

 
 
 

Total RFF

21,8

 
 
 

Total SNCF + RFF

47,4

 
 

(1) Dans son rapport pour l'exécution de la loi de finances pour 1997, la Cour des Comptes a contesté la conformité de l'opération intervenue en 1997 consistant à fusionner au sein du chapitre 45-43 " contribution aux charges d'infrastructures et au désendettement " du budget des transports terrestres les anciens chapitres " concours au service annexe d'amortissement de la dette de la SNCF " et 45-45 " contribution aux charges d'infrastructures de la SNCF ", ce qui ne permet pas de distinguer dans le budget la contribution aujourd'hui versée à la SNCF de celle allouée à RFF.

(2) Dotation allouée pour partie directement à la SNCF , pour partie aux régions expérimentatrices de la régionalisation des services régionaux de voyageurs.


 Dans le budget pour 1999 tel qu'il est présenté, les principales contributions de l'Etat au transport ferroviaire évoluent comme suit :

Crédits au transport ferroviaire dans le budget des transports terrestres + dotations en capital RFF

(en milliards de francs)


SNCF

Contribution au désendettement :

4,5

+ 0,0 %

 

Exploitation des services régionaux

5,2

+ 0,6 %

 

Compensations tarifaires

1,9

+ 0,0 %

 

Dotation aux charges de retraite

14,1

+ 0,6 %

 

Sous-total SNCF

25,7

+ 0,5 %

RFF

Contribution au désendettement

11,8

+ 0,0 %

 

Dotation en capital

13,0

+ 30,0 %

 

Sous-total RFF

24,8

+ 13,8 %

 

TOTAL SNCF + RFF

50,5

+ 6,5 %

Ce budget ne permettait toutefois pas d'atteindre les deux objectifs que s'est fixés le gouvernement :

- le retour à l'équilibre financier pour la SNCF en 1999 ;

- l'augmentation des redevances versées à RFF par la SNCF pour l'utilisation du réseau.

Comme l'a souligné le Président de RFF lors de son audition par la commission d'enquête du Sénat sur les grandes infrastructures de transport, ces péages ont en effet été initialement fixés à un niveau très faible : sur les corridors de fret le péage d'un train est de 2 francs par km, contre 6,50 francs aux Pays-Bas, 18 francs en Italie, 28,50 francs en Suisse, 36 francs en Allemagne et 45 francs en Autriche.

Ce faible niveau des redevances constitue de fait une subvention aux opérateurs étrangers dont le fret transite par la France. En outre, ces péages avaient été fixés au même niveau pour les lignes TGV et les lignes traditionnelles, ce qui est peu conforme avec la rationalité économique.

Au total, compte tenu du niveau des péages la rentabilité des infrastructures ferroviaires devrait être négative à - 10,5 % en 1998. En d'autres termes, la propriété et l'exploitation du réseau se traduisent par une perte annuelle de 15 milliards de francs pour RFF, à laquelle s'ajoute la charge de la dette afférente, ce qui réduit fortement les capacités d'investissement de RFF4(*).

 Il a donc été annoncé le 5 novembre 1998 que les péages versés par la SNCF à RFF augmenteraient de 6,3 milliards en 1998 à 8,1 milliards de francs en 1999, si le trafic progresse comme prévu.

Selon les informations dont dispose votre rapporteur, cette augmentation des péages de 1,8 milliards de francs ne pèserait toutefois qu'à hauteur de 400 millions de francs sur les résultats de la SNCF, la différence -soit 1,4 milliard de francs- résultant :

- d'un jeu d'écriture comptable entre la SNCF et RFF consistant à augmenter simultanément à hauteur de 600 millions de francs les péages versés par la SNCF à RFF d'une part ; les rémunérations versée par RFF à la SNCF pour la gestion et l'entretien des infrastructures, d'autre part. L'augmentation de la rémunération attribuée à la SNCF serait justifiée par le déficit de cette activité (normalement rétribuée par prix coûtant) ;

- d'un redéploiement à hauteur de 500 millions de francs à l'intérieur des concours de l'Etat au transport ferroviaire : la dotation en capital à RFF serait réduite de ce montant (à 12,5 milliards de francs) au profit de la subvention d'exploitation aux services régionaux de voyageurs versée à la SNCF ;

- du report sur 1999 des crédits de paiement supplémentaires demandés pour la subvention à la SNCF au titre des services régionaux de voyageurs dans le projet de loi de finances rectificative pour 1998.

Au total, les crédits disponibles au titre des services régionaux de voyageurs augmenteraient ainsi de 800 millions de francs en 1999, cette augmentation compensant le déficit des services régionaux dans les régions qui n'ont pas expérimenté la régionalisation, ce qui revient à anticiper sur 1999 les conséquences financières de la généralisation de la régionalisation des services régionaux de voyageurs à partir de l'an 2000.

In fine, ces opérations complexes, peu compatibles avec la transparence budgétaire et la bonne information du Parlement, conduisent à répartir ainsi l'augmentation des péages annoncée pour 1999 :

(en millions de francs)


Gain ou perte pour

Mesure annoncée

Etat

RFF

SNCF

Hausse des péages

-

+ 1.800

- 1.800

Hausse de la rémunération du gestionnaire d'infrastructure


-


- 600


+ 600

Baisse de la dotation en capital de RFF

+ 500

- 500

 

Augmentation des subventions aux services régionaux de voyageurs


- 800

 


+ 800

TOTAL

- 300

+ 700

- 400

L'augmentation annoncée des péages n'améliorerait donc les résultats de RFF qu'à hauteur de 700 millions de francs.

 Au total, les principaux transferts financiers entre l'Etat, la SNCF et RFF s'établiraient donc comme suit en 1999 :

Relations financières entre l'Etat, RFF et la SNCF en 1999
(hors FITTVN, FARIF, Ile-de-France et ministère de la Défense)

(en milliards de francs)


Contributeur

Bénéficiaire

 

Etat

SNCF

RFF

SNCF

Contribution au désen-dettement :


4,5

 

Rémunération du gestionnaire d'in-frastructures


17,4

 

Dotation aux services régionaux


5,7

 
 
 
 

+ report

0,3

 
 
 
 

Compensations tarifaires

1,9

 
 
 
 

Dotation charges de retraites

14,1

 
 
 
 

Sous-total SNCF

26,5

 
 
 

RFF

Contribution au désen-dettement


11,8


Péages 8,1

 
 
 

Dotation en capital

12,5

 
 
 
 

Sous-total RFF

24,3

 
 
 
 

TOTAL

50,8

 
 
 
 

dont report

0,3

 
 
 

5. La nouvelle réforme de Réseau ferré de France

Le gouvernement n'envisage pas de modifier la loi du 13 février 1997 portant création de RFF. Il a toutefois annoncé la création d'un Conseil supérieur du service public ferroviaire afin de poursuivre la clarification des rapports financiers entre l'Etat, RFF et la SNCF, d'une part, de renforcer l'unité du service public ferroviaire, d'autre part.

Ce Conseil supérieur sera chargé de veiller à l'évolution équilibrée des entreprises du secteur ferroviaire (SNCF et RFF) et au respect de leurs missions de service public, de concourir à la coordination entre ces entreprises, de débattre des stratégies de développement du transport ferroviaire et de la consistance du réseau, et d'évaluer l'efficacité économique et sociale globale et l'organisation du secteur ferroviaire pour proposer, s'il y a lieu, les évolutions nécessaires. Le Conseil sera chargé d'effectuer, à terme, une évaluation de la réforme du secteur ferroviaire, du point de vue financier et sur les plans de l'unicité du service public et des rapports sociaux. Ses attributions exactes seront définies prochainement par décret, dans le respect des prérogatives de l'Etat et de l'autonomie de gestion des établissements publics.

Il est prévu que ce Conseil puisse être consulté par le ministre chargé des transports sur les projets et décisions intéressants le secteur ferroviaire (projets de textes d'ordre législatif ou réglementaire, nationaux ou communautaires, schémas de service de transport, conventions entre les deux entreprises...). Par ailleurs, il pourra se saisir, à l'initiative de son Président, de toute question entrant dans son domaine de compétence. Enfin, le Conseil établira un rapport annuel, rendu public.

Le Conseil supérieur pourrait être composé d'élus (parlementaires nationaux et européens, élus locaux...), de représentants des entreprises ferroviaires, des salariés, et des usagers, selon des formules à définir au cours de la concertation, de personnalités qualifiées dans le domaine des transports, et de représentants de l'Etat.

B. L'EXPÉRIMENTATION DE LA RÉGIONALISATION DES SERVICES RÉGIONAUX DE VOYAGEURS

1. Le principe de l'expérimentation

Conformément à l'article 67 de la loi du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire, le gouvernement a lancé une expérimentation sur la régionalisation des services de voyageurs dans 6 régions volontaires (Alsace, Centre, Nord-Pas-de-Calais, Pays de la Loire, Provence-Alpes-Côte-d'Azur, Rhône-Alpes).

L'expérimentation a été engagée sur la base d'un audit des comptes des services régionaux de la SNCF commandité par les trois partenaires, l'Etat, l'Association des Présidents de Conseils Régionaux (APCR) et la SNCF, afin que le transfert de compétence puisse s'effectuer dans des conditions de clarté financière.

Les principes ont été définis en commun : la transparence, la réversibilité et le transfert de compétence sans transfert de charge.

Pendant l'expérimentation, les régions assument pleinement la responsabilité de la définition des services régionaux de voyageurs. Elles ont la responsabilité de faire évoluer l'offre en l'ajustant au mieux des besoins des populations en liaison avec les autres autorités organisatrices dans leur domaine de compétence respectif, dans le cadre d'un schéma intermodal de transports.

L'Etat transfère aux régions candidates à l'expérimentation la part des concours financiers qu'il versait jusqu'ici à la SNCF au titre des services régionaux de voyageurs. Ces concours ont été actualisés sur la base des conclusions du rapport d'expertise précité, qui avaient été acceptées par toutes les parties concernées. Au total, une somme de 2,8 milliards de francs pour 1998 est ainsi transférée aux six régions volontaires, intégrant un relèvement d'environ 800 millions de francs des crédits affectés par l'Etat aux services régionaux de voyageurs.

Les engagements des trois partenaires, Etat, région et SNCF, sont précisés, d'une part dans une convention entre la région et l'Etat, et, d'autre part, dans une convention entre la région et la SNCF.

Engagée le 1er janvier 1997, l'expérimentation durera 3 ans. A son terme, le 31 décembre 1999, elle fera l'objet d'un rapport d'évaluation devant le Parlement en vue d'un transfert définitif de compétence aux régions.

Concernant les structures de suivi pendant l'expérimentation, la convention signée entre l'Etat et chacune des régions a prévu un comité national de pilotage rassemblant les acteurs de l'expérimentation et un comité de suivi associant les régions non expérimentales.

2. La situation dans les régions expérimentales

 Les premiers enseignements de la régionalisation sont positifs :

Les recompositions de dessertes se sont accélérées. On peut, à titre d'exemple, citer la création de 91 trains en région Rhône-Alpes, la première phase d'un cadencement entre Strasbourg et Mulhouse ou le renforcement de la desserte Paris-Chateaudun.

Dès la première année d'expérimentation, le trafic et les recettes ont en outre respectivement progressé de 4,6 % et 4,9 % dans les régions expérimentales, contre 1,6 % et 2,2 % dans les autres régions. Dans chacune des régions expérimentales, les recettes de trafic en 1997 ont été ainsi supérieures à celles de 1996, et ont également, sauf en région Provence-Alpes-Côtes d'Azur, dépassé les objectifs.

 Ce succès repose sur les efforts financiers des régions, qui ont fait beaucoup pour gommer l'image de l'omnibus poussif et malodorant : modernisation des gares, cadencement des horaires, renforcement du service en heures creuses, dispositifs de concertation associant usagers, représentants de la SNCF et syndicats de cheminots, etc...

Après prise en compte des modifications de service décidées par les régions et la mise en oeuvre du mécanisme d'intéressement des régions sur les recettes et des systèmes de pénalités et de bonus-malus à la SNCF prévus dans les conventions, la SNCF devrait ainsi recevoir une contribution des six régions de l'ordre de 2.300 millions de francs.

En outre, les six régions ont élaboré des programmes d'investissement en matériel roulant visant tant la rénovation de matériel que l'acquisition de matériel neuf, ce qui s'est traduit par la mise en service ou la commande de nouveaux matériels régionaux .

 La régionalisation a également permis à la SNCF de renouer avec la proximité, ce qui a favorisé la déconcentration de sa gestion et ce qui a donné un surcroît de motivation aux cheminots.

 Le Limousin est ainsi devenu la 7ème région expérimentale à compter du 1er octobre 1998.

Au cours de l'année 1997, cinq régions (Bourgogne, Haute-Normandie, Lorraine, Midi-Pyrénées, Picardie) ont par ailleurs signé avec la SNCF des conventions d'exploitation au forfait, en attendant de pouvoir bénéficier de l'extension de l'expérimentation. Ces conventions prévoient un important volet de modernisation. Il serait opportun que les régions qui le souhaitent puissent ainsi accéder au dispositif dès 1999, dès lors que les subventions de l'Etat aux services régionaux de voyageurs seraient effectivement majorées comme cela est évoqué.

C. LE PROJET INDUSTRIEL DE LA SNCF

 Le projet industriel constitue le troisième volet de la réforme ferroviaire. Il vise à mobiliser l'entreprise pour assurer le retour à l'équilibre de ses comptes et créer les conditions d'un développement durable et équilibré de ses activités. Il s'agit d'un document concret élaboré en concertation avec le personnel et ses représentants.

La démarche vise, par la mise en place d'actions concrètes, à satisfaire le client. A partir de cette priorité et autour de trois thèmes -le client, l'entreprise et les hommes- 17 plans d'actions ont été définis comportant 50 programmes prioritaires.

 Au regard du client, les trois lignes directrices sont : la valorisation des atouts spécifiques du train, la prise en charge globale des clients et la fidélisation. Sur ces thèmes, la SNCF a engagé en 1997 une action de promotion interactive : " aujourd'hui, la SNCF s'engage " consistant à enregistrer les demandes de ses clients, puis à tenter de les satisfaire.

Ces engagements ont notamment conduit au niveau national à la mise en place d'un service de commande de billets par Minitel (juin 1997), à la création d'un service d'enlèvement et de livraison de bagages (avril 1998), au développement de la prise en charge en cas de retard de plus d'une heure (septembre 1998), à la faculté d'obtenir par téléphone une réponse à un courrier de réclamation (octobre 1998), à l'amélioration de l'information en cas de perturbation de trafic. Ces engagements se sont également traduits par la simplification progressive de la tarification dont la première phase a été achevée en avril 1998 (programme " un train plus simple, moins cher pour tous ") avec la gamme de billets " découverte ".

Ces engagements nationaux voyageurs ont été complétés par des engagements fret et par 1.115 engagements régionaux et locaux, qui concernent essentiellement les accès aux gares, l'accueil, le confort, la propreté et l'humanisation des gares, ainsi que l'amélioration de la sécurité et l'information des voyageurs.

Pour 1999, la SNCF a par ailleurs annoncé la réduction de 3 à 2 du nombre de niveaux de TGV, la poursuite de la reconquête des gares au profit du client, la mise en place d'un système de fidélisation de ses meilleurs clients, ainsi que la priorité accordée au service en Ile-de-France.

 Comme producteur de transport ferroviaire, la SNCF a pour objectif de développer son efficacité dans ses différents métiers, de faire de économies sur ses achats, d'alléger ses structures, notamment centrales, et de renforcer ses capacités de pilotage. Elle s'est, de ce point de vue, dotée d'un outil de pilotage par activité permettant d'établir la marge de chacune.

 En ce qui concerne son personnel, elle vise à développer la responsabilisation et à renforcer la cohésion sociale en développant, la mobilité interne, le dialogue et la concertation, en confortant les missions d'encadrement et en favorisant une culture de service au client.

Les premiers résultats du projet industriel sont relativement satisfaisants. En particulier, la simplification tarifaire et l'extension des voyages à prix réduit ont favorisé une hausse sensible du trafic et la reconquête de parts de marché par la SNCF. Cette stratégie de volume s'est toutefois heurtée à deux limites : la saturation de certains noeuds du réseau fret, qui s'est traduite par une dégradation de la qualité du service, d'une part ; la sensibilité encore trop importante des coûts marginaux à l'augmentation du trafic5(*), d'autre part. La SNCF devra donc améliorer les conditions d'exploitation du fret et surtout poursuivre ses efforts de maîtrise des coûts.

Par ailleurs, comme le souligne le Président de la SNCF dans le rapport annuel pour 1997, le niveau de conflictualité demeure un obstacle majeur au développement de l'entreprise. Votre rapporteur s'inquiète à cet égard de la dégradation du climat social à la SNCF au cours du quatrième trimestre 1998.

II. LA SITUATION DE LA SNCF

* Par ailleurs, la contribution aux charges d'infrastructures versée à RFF s'élève à 11.814 millions de francs.

A. L'ÉVOLUTION DU TRAFIC

1. L'évolution du trafic voyageurs

Le tableau suivant donne l'évolution, depuis 1991, du trafic voyageurs de la SNCF sur le réseau principal d'une part, avec la répartition entre TGV, rapides et express, services régionaux, sur la banlieue parisienne, d'autre part :

L'ensemble du trafic voyageurs de la SNCF augmente de 3,4 % en 1997 par rapport à 1996.

Cette progression est plus rapide que celle des autres modes de transport, de sorte que la part du transport ferroviaire dans les transports intérieurs de voyageurs se redresse, à 7,6 %, au détriment notamment de la route. Cette évolution est pour l'essentiel imputable à la montée en régime des TGV Thalys et Eurostar, mais la tendance à la baisse sur le réseau principal s'est également inversée au second semestre en lien avec la nouvelle politique tarifaire et la reprise de l'emploi. Le trafic, qui avait subi les effets d'une conjoncture économique peu favorable en 1993, puis les conséquences des mouvements sociaux de l'automne 1995, ne retrouve toutefois pas encore son niveau du début des années 1990, en dépit du développement du TGV.

Ce redressement s'est prolongé au cours des 6 premiers mois de l'année : par rapport aux 6 premiers mois de 1997, le trafic augmente de 9 % sur le réseau principal et de 1,3 % sur le réseau francilien.

2. Le trafic de marchandises

Le tableau suivant donne l'évolution, depuis 1991, du trafic marchandises de la SNCF exprimé en milliards de tonnes-kilomètres :



1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

49,40

48,21

43,60

47,14

46,56

48,32

52,63

Le trafic marchandises de la SNCF a connu en 1997 une progression de 8,9 %, imputable notamment au dynamisme de l'activité internationale (+ 12,1 %), en particulier pour le transport combiné (+ 15 %). Cette évolution favorable s'est poursuivie au premier semestre de 1998, le trafic fret s'inscrivant en hausse de 3,8 % par rapport à la même période de 1997.

Le développement du fret ferroviaire s'explique non seulement par les reports de trafic résultant de mouvements sociaux dans le transport routier et par une conjoncture particulièrement favorable, avec le dynamisme retrouvé des échanges intraeuropéens, mais aussi par le développement du trafic transitant par le tunnel sous la Manche, ainsi que par rénovation de l'offre de la SNCF, notamment pour les wagons isolés et le transport combiné, et par la baisse des prix (- 13 % en termes réels depuis 1990, contre + 6 % pour la route).

Le transport ferroviaire a ainsi regagné des parts de marché en 1997 et au premier semestre 1998 :

Parts de marché pour le transport de marchandises

(en %)


 

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

Route

64,1

64,1

64,8

65,6

66,2

69,0

67,7

66,9

Fer

23,1

22,5

21,6

20,6

21,3

19,3

20,6

21,7

Voie d'eau

3,3

3,1

3,1

2,8

2,5

2,5

2,4

2,3

Oléoduc

9,5

10,3

10,5

11,0

10,0

9,2

9,3

9,1

TOTAL

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

La commission d'enquête du Sénat sur les grandes infrastructures avait toutefois montré en juin 1998 que le développement du fret ferroviaire s'accompagnait d'une crise de croissance, en raison de l'engorgement de certains noeuds du réseau comme de la priorité systématique accordée aux trains de voyageurs.

Cette analyse s'est confirmée en cours d'année 1998 : la saturation du réseau et la pénurie de conducteurs se sont traduites par une dégradation de la fiabilité du service, notamment pour le transport combiné, cette dégradation étant amplifiée par des conflits sociaux récurrents, de sorte que la progression du fret ferroviaire serait au total limitée sur 1998 et pourrait même être négative sur les derniers mois de l'année.

La commission d'enquête du Sénat soulignait ainsi que le développement durable du fret ferroviaire passait par une modification des conditions d'exploitation en faveur du fret, par la réalisation d'investissements destinés à remédier à la saturation de certains noeuds ferroviaires et à favoriser le développement du transport combiné, enfin par l'établissement de liaisons dédiées au transport de fret sur l'axe Nord-Sud, comme sur l'axe Est-Ouest (afin d'améliorer la desserte des ports français). Votre rapporteur doit malheureusement rappeler que le développement du fret passe aussi par l'établissement de relations de confiance entre les industriels et la SNCF, c'est-à-dire par une modération de la conflictualité sociale.

S'agissant plus spécifiquement du transport combiné (26 % du trafic fret de la SNCF et 12 % de ses recettes globales), le président du Conseil national des transports, M. Pierre Perrod, a par ailleurs remis en juillet 1998 au ministre de l'équipement et des transports un rapport dont les préconisations rejoignent très largement les conclusions de la commission d'enquête du Sénat :

- renforcer l'efficacité de ce secteur, au niveau de la maîtrise du développement et de la conception des chantiers, de leurs modalités de gestion, de l'organisation et de la coopération des opérateurs français, qui doivent être en mesure de prendre toute leur place dans un système en cours d'internationalisation rapide ;

- stimuler l'offre, en créant des mécanismes incitatifs permettant notamment à la SNCF de s'inscrire de manière beaucoup plus offensive dans une dynamique de développement du transport combiné ;

- résorber les goulots d'étranglement des infrastructures ferroviaires et construire de nouveaux chantiers pour compléter et renforcer le maillage existant, en cohérence avec l'objectif d'aménagement du territoire et de mise en place progressive d'un réseau ferroviaire européen d'acheminement du fret ;

- renforcer l'équipement et les atouts des ports français ;

- faciliter l'accès du transport combiné aux petites et moyennes entreprises du transport routier.

Le rapport propose un plan d'investissement de 2,3 milliards de francs sur 5 ans, au travers d'un accroissement des aides de l'Etat et de l'inscription d'une démarche de développement du transport combiné dans les contrats de plan.

Il recommande également la mise au point d'un programme contractuel pour favoriser la bonne insertion des ports français dans le transport intermodal, ainsi qu'une prise en compte affirmée dans les orientations données à RFF et à la SCNF et notamment dans les textes de transposition dans le droit français des directives européennes, de la nécessaire priorité à donner au transport combiné dans l'attribution des sillons.

Ces propositions sont actuellement à l'étude par le gouvernement.

Par ailleurs, la SNCF et RFF, avec les chemins de Fer belges (SNCB), luxembourgeois (CFL) et italiens (FS), ont décidé le 26 novembre 1997 la création d'un premier corridor de fret en Europe. Celui-ci, dénommé Belifret, est devenu opérationnel le 12 janvier 1998. Il relie Muizen, Bruxelles, Luxembourg, Lyon, Turin, Gênes, La Spezia, Gioia Tauro (Italie).

Un second accord passé avec les chemins de fer espagnols (RENFE), intervenu le 27 février 1998, a permis d'étendre ce corridor à Marseille et à l'Espagne (Barcelone et Valence) à compter du 24 mai 1998.

Un autre corridor devrait prochainement voir le jour, reliant Glasgow en Grande Bretagne, Le Havre et Dunkerque, à Sopron, situé à la frontière austro-hongroise. Un sillon a d'ores et déjà été établi entre le tunnel sous la Manche et Strasbourg via Metz depuis le mois d'avril dernier et une lettre d'intention a été signée le 3 juillet dernier entre les parties concernées par ce nouveau corridor.

Le concept du corridor de fret vise à mettre à la disposition des clients un service de fret international performant, compétitif et simple d'utilisation, notamment grâce à une tarification coordonnée et à la mise en place de guichets uniques mandataires des gestionnaires d'infrastructures et des entreprises ferroviaires utilisatrices.

Les corridors de fret mis en place par la SNCF et RF sont fondés sur la coopération entre transporteurs nationaux, même si la commercialisation des trains est concurrentielle. La commission européenne avait, quant à elle, préconisé dans son livre blanc de 1996 que de tels corridors marquent une libéralisation et une extension de la concurrence, avec l'ouverture des corridors de fret à tous les opérateurs.

A partir du triple constat de la situation préoccupante du transport ferroviaire dans nombre de pays européens, de l'absence de notification à la commission des aides accordées au secteur ferroviaire par plusieurs Etats membres, enfin de la faible exploitation des droits d'accès aux infrastructures prévus par la directive 91-440, la commission européenne a par ailleurs adopté le 22 juillet 1998 trois propositions de directive visant à ouvrir le marché ferroviaire à la concurrence, en commençant par le fret. Ces propositions comprennent :

- la séparation des comptes d'exploitation et des bilans des différentes activités (fret, grandes lignes, services régionaux) ;

- la création d'une autorité de régulation indépendante exerçant un pouvoir de contrôle sur l'octroi des sillons, afin que les nouveaux opérateurs potentiels bénéficient d'un traitement non discriminatoire ;

- le principe d'une tarification des péages a coût marginal, afin de favoriser l'accès au marché de petits opérateurs ;

- l'octroi de licences ferroviaires à des entreprises autres que celles disposant déjà de moyens ferroviaires propres.

Le gouvernement n'est pas favorable à ces perspectives et souhait privilégier d'abord l'application pleine et effective des dispositions prévues par la directive de 1991.

B. LA SITUATION FINANCIÈRE DE LA SNCF

1. Les comptes de la SNCF

Le tableau ci-après présente les comptes de résultat 1996 et 1997 de la SNCF, ainsi que le compte de résultat prévisionnel pour l'exercice 1998, tel que présenté au conseil d'administration du 22 avril 1998.

Situation financière de la SNCF - Principaux éléments

(en millions de francs)


 

1996 Résultats

1997 Résultats

1998 Démarche prévisionnelle

Chiffre d'affaires hors travaux pour RFF

54.609

74.240

74.338

Travaux pour RFF

 

12.757

13.382

production immobilisée et stockée

6.471

3.495

2.325

Versements de l'Etat et des collectivités publiques

19.752

7.033

7.423

Total produits d'exploitation courante

81.129

97.525

97.498

Charges d'exploitation courante

- 73.139

- 90.833

- 89.925

Excédent brut d'exploitation

7.990

6.692

7.573

Amortissements et provision nets

- 11.299

- 5.610

- 5.427

résultat d'exploitation

- 3.309

1.082

2.146

Résultat financier

- 12.893

- 1.925

- 2.234

Résultat courant

- 16.202

- 843

- 88

Résultat exceptionnel

1.029

- 116

- 440

Résultat net

- 15.173

- 959

- 528

Personnel

 
 
 

Effectif moyen de salariés à disposition

177.890

175.012

-

Montant de la masse salariale

31.301

31.367

-

Montant des sommes versées au titre des avantages sociaux

15.126

13.362

-

a) Les effets de la réforme sur les comptes de la SNCF

La réforme de 1997 a eu avant tout un double effet :

- un accroissement comptable du chiffre d'affaires résultant de la rémunération par RFF de la SNCF-gestionnaire d'infrastructures, pour 16,8 milliards de francs ;

- une amélioration mécanique des résultats de la SNCF, en raison essentiellement de deux mouvements :

le transfert à RFF des actifs représentant l'infrastructure a eu pour effet d'alléger de plus de 5 milliards de francs les dotations nettes aux amortissements et provisions (5,6 milliards de francs en 1997 contre 11,3 milliards de francs en 1996),

la prise en charge de 134,2 milliards de francs de dette par RFF se traduit par un allégement de 9,1 milliards de francs de charges financières, auquel il convient d'ajouter les effets du désendettement complémentaire de 28,3 milliards de francs opéré par l'Etat par transfert au service annexe d'amortissement de la dette, soit 1,9 milliard de francs de charges financières. Au total, le résultat financier s'améliore ainsi de 11 milliards de francs. Pour comparer les montants à périmètre constant, il conviendrait par ailleurs de prendre en compte un allégement supplémentaire d'environ 1 milliard de francs, correspondant aux charges financières sur les investissements pour 1997 qui ne sont plus à la charge de la SNCF.

Par ailleurs :

- le poste " Travaux pour RFF " apparaît pour la première fois dans le chiffre d'affaires. En raison de la parution tardive des textes législatifs et réglementaires relatifs à la création de RFF, et du délai qui en est résulté dans la mise un point des accords avec cet établissement public, la SNCF a fait transiter par son compte de résultat l'intégralité des travaux d'investissement pour le compte de RFF, y compris ceux qui relèveront désormais d'un contrat de mandat.

- la réduction des versements de l'Etat et des collectivités publiques est imputable au transfert de la contribution d'infrastructure dorénavant versée par l'Etat à RFF.

Enfin, l'importante augmentation des charges d'exploitation courante tient essentiellement à des modifications de présentation comptable :

- apparition des péages versés par la SNCF à RFF (6,1 milliards de francs),

- transit par les charges, ainsi que déjà relevé, de toutes les acquisitions et travaux réalisés dans cadre des investissements pour RFF (à l'exception des acquisitions de terrains).

b) Le redressement de la SNCF

Trois éléments ont concouru par ailleurs au redressement des comptes de la SNCF :

- La progression du trafic s'est traduite par une hausse de 2,2 milliards de recettes de trafic, en dépit de l'érosion des produits moyens sur le fret.

Résultats 1997

(en %)


 

Trafic annuel

Recettes de trafic

Produit moyen

Grandes lignes

+ 4,0

+ 6,3

+ 1,5

Voyageurs TER

+ 3,0

+ 4,0

+ 1,0

Île-de-France

+ 1,7

+ 7,5

+ 5,5

Fret

+ 8,9

+ 5,7

- 2,9

- L'évolution de la masse salariale est demeurée contenue à 44,7 milliards de francs (+ 0,7 %), en raison de la poursuite des réductions d'effectifs en 1997 (-1,6 %).

- Le résultat de l'ensemble des filiales hors Telecom Développement s'est redressé de plus d'un demi milliard de francs (de -278 millions de francs à 1996 à + 230 millions de francs en 1997).

Cette évolution favorable est en partie masquée par les pertes de la filiale Telecom développement, constituée par la SNCF pour construire et exploiter un réseau de télécommunications à partir du réseau de fibres optiques de la SNCF. Ces pertes, qui s'élèvent à 450 millions de francs pour 1997, sont logiques puisque l'activité commerciale correspondante n'a débuté qu'en février 1998 alors que l'entreprise a massivement investi en 1997. Si votre rapporteur se félicite de la démarche de valorisation du patrimoine ferroviaire que représente cette opération, il ne s'en interroge pas moins sur la méthode consistant pour la SNCF à développer une offre de téléphonie fixe concurrente de France Telecom, au lieu de louer sans risques son réseau, tout en refusant le développement de la concurrence sur le réseau ferré national.

Le redressement de la SNCF demeure toutefois fragile et inachevé :

- la rentabilité des filiales commerciales demeure très faible :

(en millions de francs)


Sociétés (1)

Résultat net 1997 (MF) (2)

Total des capitaux propres (MF) (3)

Rentabilité
(%) (2) / (3) = (4)

Groupe Géodis

46,5

1.596

2,91

Groupe Frantour

0,51

281,5

0,18

Sea France

- 11,3

- 16,6

-

Financière Systra

0,62

259,7

0,24

Cariane

22,9

272,4

8,40

STVA

41,4

530,4

7,80

CTC

1,3

66,4

1,95

CNC

3,1

262

1,18

- Bien qu'un réduction importante le déficit d'exploitation d'Eurostar explique encore à lui seul près des deux-tiers du résultat négatif de la SNCF ;

- En dépit d'important efforts de restructuration et de contraction des effectifs, la SERNAM (le service messagerie de la SNCF) est confronté à des pertes récurrentes : 295 millions de francs en 1997, 300 millions de francs prévus en 1998. Ces pertes résultent des difficultés d'exploitation du fret évoquées précédemment.

- Plus généralement, les charges de la SNCF demeurent encore insuffisamment maîtrisées. A titre d'exemple, une enquête demandée en juin 1997 par le président de la SNCF à M. Pierre Lelong, président de chambre à la Cour des Comptes, a montré que les conséquences financières des marchés passés par la SNCF n'étaient pas bien évaluées.

Afin de poursuivre son redressement, la SNCF s'est donc dotée d'un outil de pilotage par activités. Il se substitue à l'ancien découpage territorial, qui ne permettait pas de rapprocher les coûts des recettes de chacune des activités, et donc ne permettait d'en évaluer la marge ni la rentabilité. Ces activités sont au nombre de neuf :

- le gestionnaire de l'infrastructure, fournisseur privilégié de RFF,

- les sept domaines du transporteurs : trois activités voyageurs (Grandes Lignes, Île-de-France, Transports Express Régionaux), deux activités fret (Fret et Sernam), deux prestataires internes (Matériel et Traction),

- le domaine " éléments communs " qui regroupe l'encadrement et les services transverses.

c) L'évolution du résultat net en 1997 et les perspectives pour 1998 et 1999

Au total, le résultat courant se redresse de - 16,2 milliards de francs en 1996 à - 0,84 milliard de francs en 1997.

Le résultat exceptionnel s'inscrit toutefois en repli en 1997, à - 116 millions de francs, contre + 1.029 millions de francs en 1996. Cette dégradation apparente résulte en fait de l'intégration dans le résultat exceptionnel pour 1996 de l'apport à la filiale Telecom Développement du droit d'occupation des infrastructures et d'utilisation du réseau pour 2 milliards de francs. Pour 1997, le niveau du résultat exceptionnel résulte pour l'essentiel de plus values financières d'un côté, de charges de départ en préretraite et de provisions pour désamiantage, de l'autre.

In fine, le résultat net s'établit donc à - 959 millions de francs pour 1997.

La démarche prévisionnelle de la SNCF table sur un déficit pour 1998 réduit à 0,5 milliard de francs environ et sur le retour à l'équilibre financier pour 1999, en dépit de l'augmentation des péages versés à RFF.


Cette perspective n'intègre toutefois pas les conséquences financières éventuelles des négociations qui viennent de s'engager à propos des 35 heures. Selon la direction de la SNCF, ces négociations se dérouleront à trois niveaux : une négociation nationale fixera le cadre général et le volume d'embauche susceptible d'être généré par le passage aux 35 heures, les modalités d'organisation du temps libre et l'effet sur les rémunérations. Elle s'accompagnera de deux autres discussions, l'une par métier, l'autre par établissement.

Votre rapporteur ne peut que rappeler son souhait que cette négociation ne se traduise ni par une augmentation des coûts, ni par une dégradation du service, ni par une conflictualité sociale accrue, susceptibles de mettre en péril la restauration de l'image de la SNCF, ainsi que son redressement financier.

2. L'endettement de la SNCF

Le tableau ci-après donne le montant et la structure de l'endettement net à long terme de la SNCF à la fin de l'année 1997.




Répartition par taux

Entreprise nette + service annexe

Entreprise nette

 

En MF

En %

En MF

En %

Francs à taux fixes

64.019,41

63,22

23.851,07

52,72

Francs à taux variables

25.234,06

24,92

12.633,74

27,93

Devises fixes

8.238,21

8,14

7.340,00

16,22

Devises variables

3.770,49

3,72

1.416,41

3,13

Total

101.262,18

100,00

45.241,23

100,00

La dette nette à la charge de l'entreprise n'est plus au 1er janvier 1998 que de 45,241 milliards de francs. Cette dette est pour l'essentiel libellée à taux fixe (69 %) et en francs (81 %). Son taux d'intérêt moyen s'établit en 1997 à 6,86 %.

A cette dette s'ajouter la dette prise en charge par le service annexe d'amortissement de la dette (SAAD), soit 56 milliards de francs au 1er janvier 1998, inscrits au SAAD pour moitié en 1991, pour moitié en 1997 avec effet rétroactif au 1er janvier 1997.

Enfin, il convient de rappeler que la dette afférente aux infrastructures, qui a été "reprise" par RFF à hauteur de 134,2 milliards de francs, demeure en fait au bilan de la SNCF. Le transfert de charges s'est en effet effectué par inscription au bilan de RFF d'une dette du même montant vis-à-vis de la SNCF, de sorte que RFF verse à la SNCF la charge annuelle de cette dette.

III. LA SITUATION DE RFF

A. LE BESOIN DE FINANCEMENT DE RFF

Le tableau suivant fait apparaître le compte de résultat simplifié de RFF pour 1998.



Les charges de RFF proviennent de la rémunération de la SNCF-gestionnaire d'infrastructures (16,8 milliards de francs), de la dotation aux amortissements (5,5 milliards de francs) et de la charge de la dette transférée à RFF (10,1 milliards de francs).

Les produits de RFF proviennent pour plus de la moitié de la contribution de l'Etat aux charges d'infrastructures (11,8 milliards de francs), et, pour le reste, des péages versés par la SNCF (5,9 milliards de francs) et de produits divers, dont la revente d'électricité à la SNCF, (sans marge commerciale) pour 2,5 milliards de francs, ainsi que des cessions d'actifs pour 0,2 milliards de francs.

Au total, le résultat de RFF pour 1997 s'établit à - 14,1 milliards de francs.

 Les prévisions pour 1998 font état d'une dégradation du résultat net, à 14,5 milliards de francs
environ, l'augmentation des redevances et la baisse du coût d'entretien du réseau facturé par la SNCF étant plus que compensée par les charges financières résultant de la dette supplémentaire contractée en 1997.

Compte tenu du niveau des investissements prévus, il en résulterait pour 1998 un besoin de financement de l'ordre de 15 milliards de francs, alors que la dotation en capital prévue pour RFF en 1998 est de 10 milliards de francs.

La commission d'enquête du Sénat sur les grandes infrastructures a ainsi montré que pour financer son programme d'investissement sans dégrader excessivement son endettement, RFF aurait besoin de dotations annuelles de l'ordre de 15 à 16 milliards de francs. En effet, les frais financiers annuels de RFF s'élèvent à environ 10 milliards de francs et devraient culminer entre 2001 et 2008. En outre, 4,5 à 5 milliards de francs d'investissements sont consacrés à la remise en état du réseau et ne procurent donc aucun retour financier à RFF. Si l'on veut réaliser quelques autres investissements financiers comme la construction de murs antibruit ou la suppression de passages à niveau, on aboutit ainsi à un total de dépenses incompressibles sans retour financier compris entre 15 et 16 milliards de francs.

Votre rapporteur se félicite donc de l'augmentation à 13 milliards de francs pour 1999 de la dotation en capital à RFF, ainsi que de la revalorisation annoncée des péages, dont l'effet net pour RFF serait de l'ordre de 700 millions de francs en 1999.

Votre rapporteur tient à souligner le risque que le déficit et la dette de RFF soient ajoutés au déficit et à la dette des administrations publiques au sens de Maastricht à partir de l'an 2000.

Le nouveau règlement d'Eurostat en vigueur à partir de 1999 stipule en effet que les établissements publics doivent être requalifiés en administrations publiques dès lors que leurs ressources proviennent pour moitié de subventions.

Or, en dépit de l'opération comptable consistant à ce que RFF revende à la SNCF l'électricité utilisée par les trains, le ratio subventions publiques/ressources s'établissait à 56 % en 1997, et devrait s'établir à 55 % en 1998, et au voisinage de 50 % en 1999.

La requalification de la dette de RFF en dette publique aurait pour conséquence d'accroître comptablement celle-ci de près de 2 % du PIB, de sorte que le ratio endettement public/PIB excéderait pour la France le plafond de 60 % fixé par le Traité de Maastricht.

Cette observation plaide évidemment en faveur d'un relèvement rapide des péages acquittés par la SNCF à RFF.

B. L'ENDETTEMENT DE RFF

La dette prévisionnelle de RFF au 1er janvier 1999 s'établit à 147,2 milliards de francs, à 83 % en francs et à 83 % en taux fixes.

Endettement à long terme de RFF (prévisions au 01/01/1999)



Répartition des

Dette vis-à-vis de la SNCF

Dette émise par RFF

Total de la Dette

taux

en MF

en %

en MF

en %

en MF

en %

FRF fixe

88.165,31

71,39

9.500,00

40,15

97.665,81

66,37

FRF variable

20.156,31

16,32

4.564,00

19,30

24.720,31

16,80

Devises fixes

14.739,78

11,94

6.596,61

40,55

24.336,39

16,54

Devises variables

431,43

0,35

0,00

 

431,43

0,29

TOTAL

123.493,33

100,00

23.660,61

100,00

147.153,94

100,00

Le taux d'intérêt moyen était de 7,6 % en 1997 comme en 1998 pour la dette vis-à-vis de la SNCF, de 5,75 % en 1997 et de 5,4 % en 1998 pour la dette émise par RFF.

IV. LES INVESTISSEMENTS SUR LE RESEAU FERROVIAIRE

Il convient désormais de séparer les investissements de la SNCF de ceux de RFF.

A. LES INVESTISSEMENTS DE LA SNCF

Investissements de la SNCF sur le réseau principal

(en millions de francs)


 

1997

1998 (prévisions)

Investissement réseau principal

 
 

dont financement SNCF

4.081

6.155

dont subventions

1.635

2.666

Les principaux investissements réalisés par la SNCF sur le réseau principal en 1997 et en 1998 concernent l'acquisition de matériels régionaux cofinancés par les collectivités territoriales (à hauteur de 2,5 milliards de francs), notamment dans le cadre de la régionalisation des services, l'acquisition de matériel roulant pour le réseau grandes lignes (1 milliard de francs), notamment de rames TGV Duplex dans la perspective de la mise en service du TGV-Méditerranée, la valorisation du matériel existant (0,7 milliard de francs), enfin la rénovation des gares (0,5 milliards de francs).

Les perspectives pour 1999 et au-delà seront déterminées sous l'égide du Conseil de Direction du Comité des investissements à caractère économique et social. La SNCF, conformément aux orientations inscrites à son projet industriel, devra rechercher par sa politique d'investissement l'amélioration des services à la clientèle, tout en veillant à ne pas investir au-delà de ses capacités financières, afin de ne pas être confrontée à moyen terme à un accroissement de sa dette.

B. LES INVESTISSEMENTS DE RFF

Les tableaux ci-dessous font apparaître les programmes d'investissement de RFF exécuté en 1997, approuvés par le Comité des investissements à caractère économique et social (CIES) pour 1998 et prévus pour 1999 (hors travaux sur le domaine de RFF liés à la construction d'autres infrastructures).

Investissements de RFF en 1997

(En millions de francs)


 

Montant des opérations

Dont subventions

Régénération

 
 

Voie et appareils de voie

3.230

-

Ouvrages d'art

556

-

Installations fixes de traction électrique

152

-

Autres installations fixes

56

-

Total

3.994

-

Développement

 
 

TGV Méditerranée

5.891

516

Autres lignes TGV

70

-

Programme spécial Ile-de-France

869

552

Réseau classique

838

479

Contrats Etat-régions

749

683

Sécurité

458

-

Total

8.875

2.230

Maîtrise des coûts

152

-

Frais de siège

185

-

Opérations financées à 100 % par des tiers

93

93

Total

13.299

2.323

Il convient de noter que le volume des subventions attendu n'a pas été atteint en 1997, laissant 500 millions de francs de plus que prévu à la charge de RFF. Les modalités d'apurement de ce dépassement seront arrêtées en 1998 et s'étaleront sur deux ou trois ans. Ces difficultés ont mis en évidence la nécessité d'améliorer le système d'information et les méthodes de suivi des opérations.

Investissements de RFF prévus pour 1998 et 1999

(En millions de francs)


 

Investissements 1998 (approuvés par le CIES)

Prévision 1999

 

Réseau principal

Ile de France

Total

Réseau principal

Ile de France

Total

Régénération

3.930

370

4.300

3.950

405

4.355

Maîtrise des coûts

76

9

85

150

100

250

Sécurité

320

106

426

320

110

430

Développement

7.251

1.153

8.404

6.460

1.310

7.770

- dont réseau classique

1.663

1.153

8.404

6.460

1.310

7.770

- dont réseau TGV

5.588

-

5.588

4.450

-

4.450

Opérations pour tiers + divers

380

-

380

-

-

-

Total

11.957

1.638

13.595

10.880

1.925

12.805

Le montant total des investissements prévus pour 1998 atteint 13,6 milliards de francs, financés à hauteur de 10,3 milliards de francs par RFF et de 3,3 milliards de francs par des subventions de l'Etat et des collectivités locales.

Ces investissements concernent pour l'essentiel les travaux du TGV Méditerranée, à hauteur de 5,5 milliards de francs (subventionnés à hauteur de 10 % par l'Etat) et les travaux de régénération du réseau existant, à hauteur de 4,3 milliards de francs, entièrement financés par RFF.

Au total, les travaux du TGV-Méditerranée et l'entretien du réseau mobilisent ainsi la quasi-totalité des capacités d'autofinancement de RFF.

A l'instar de la commission d'enquête du Sénat sur les grandes infrastructures, votre rapporteur doit ainsi constater le déséquilibre des investissements au profit du TGV.

Les autres projets (Ile de France et contrats Etat-régions) ne devraient bénéficier que de 3,6 milliards de francs d'investissements, subventionnés aux deux-tiers (et même à plus de 90 % pour les opérations inscrites aux contrats de plan Etat-régions).

A moyen terme, l'évolution du programme d'investissement de RFF, qui sera déterminé par le CIES, devrait être marquée par les éléments suivants :

- l'entrée en vigueur des futurs contrats de plan Etat-régions, dans le cadre desquels un effort accru de modernisation de l'infrastructure ferroviaire existante est prévu (l'Etat a d'ores et déjà proposé de porter sa participation au volet ferroviaire des prochains contrats de plan à 500 millions de francs par an au moins, soit un doublement de l'effort actuel) ;

- la décroissance puis l'achèvement des dépenses liées au TGV-Méditerranée (dont la mise en service est prévue en 2001), et la montée en puissance des dépenses de construction du TGV Est-européen à partir de 2001 ;

- la poursuite de l'effort en matière de régénération du réseau existant.

Au cours des prochaines années, la part des investissements financée par RFF devrait être orientée à la baisse, compte tenu de l'article 4 du décret n° 97-444 relatif aux missions et aux statuts de RFF, qui prévoit que les nouveaux projets d'investissement ne doivent pas dégrader les comptes de l'établissement (en d'autres termes, RFF ne peut participer au financement des projets d'investissement qu'à hauteur de leur rentabilité attendue).

L'avancement du TGV-Méditerranée

Le TGV-Méditerranée, prolongement du TGV sud-est depuis Valence jusqu'à Marseille et Montpellier, a été déclaré d'utilité publique en juin 1994.

Le dossier d'installations fixes du projet TGV-Méditerranée a fait l'objet d'une approbation ministérielle le 25 septembre 1995 pour les travaux à réaliser entre Valence, Marseille et Nîmes et leurs investissements connexes, estimés à 24,178 milliards de francs aux conditions économiques de janvier 1994, montant qui comprend également les acquisitions foncières de Nîmes à Montpellier.

Il a été prévu que la SNCF bénéficierait pour ce projet de concours de l'Etat, destinés à assurer à ses capitaux propres investis un taux de rentabilité de 8 %. Ces concours sont maintenant versés à Réseau ferré de France, qui a repris la maîtrise d'ouvrage et le financement de l'infrastructure.

Sur la base du dossier approuvé, les versements de concours publics sont prévus s'échelonner pendant la durée des travaux, de telle sorte que leur valeur actualisée au taux de 8 % au 1er janvier 1999 soit égale à 2,4 milliards de francs. Ils sont imputés sur le Fonds d'investissement des transports terrestres et des voies navigables.

Les travaux engagés en 1995 permettront une mise en service de la ligne au milieu de l'année 2001 ; Marseille et Montpellier seront alors à trois heures environ de Paris.

Les opérations foncières de libération des emprises entre Valence, Marseille et Nîmes sont avancées à 98 %. Les travaux de génie civil sont aujourd'hui réalisés pour plus de 80 %. 90 % des remblais et déblais et 75 % des ouvrages d'art courants sont construits. L'année 1998 a vu le percement de deux grands tunnels de la ligne, le tunnel de Marseille et le tunnel de Tartaiguilles. Plusieurs des autres grands ouvrages d'art sont dès à présent achevés : le viaduc de la Grenette (Drôme), trois viaducs sur la Durance, ainsi que les viaducs de l'Arc, de Ventabren et de la Touloubre. Les ouvrages de franchissement du Rhône devraient être achevés avant la mi-1999.

Le montant des travaux exécutés représente aujourd'hui 60 % du coût prévisionnel du projet.

La pose des équipements ferroviaires proprement dits (voies, caténaires, alimentation électrique, signalisation) débutera en mai 1999.

Les trois gares nouvelles prévues, Valence-TGV, Avignon-Courtine et Aix-en-Provence/Cabriès, ont été déclarées d'utilité publique. Les travaux en cours, intégrés dans les lots de génie civil de la ligne, seront suivis par le lancement des consultations pour la construction des halles voyageurs.

Réseau ferré de France a par ailleurs confirmé la réalisation, aux échéances prévues, des travaux d'augmentation de la capacité des installations ferroviaires de l'avant gare de Marseille Saint-Charles : ces aménagements, d'un montant de près de 500 millions de francs, doivent permettre, simultanément à l'arrivée du TGV-Méditerranée à Marseille, le développement, sous l'égide la région Provence-Alpes-Côte d'Azur, de nouveaux services ferroviaires dans l'aire métropolitaine marseillaise.

CHAPITRE III

LES TRANSPORTS COLLECTIFS EN ILE-DE-FRANCE

En dépit du redressement du trafic, les transports collectifs en Ile-de-France coûtent de plus en plus cher à l'Etat, aux entreprises et aux usagers.

Le tableau ci-après donne le détail et l'évolution des différentes contributions de l'Etat.

Comme en 1997 et en 1998, on ne peut qu'être frappé par le contraste entre l'évolution des subventions de fonctionnement (+ 270 millions de francs en 1998, + 50 millions de francs en 1999) et celle des subventions d'investissement (- 41 millions de francs en 1998, - 225 millions de francs en 1999).

I. LE FINANCEMENT DU FONCTIONNEMENT DES TRANSPORTS COLLECTIFS EN ILE-DE-FRANCE

La très vive hausse des tarifs observable en Ile-de-France depuis plus de dix ans a été compensée sur la période par une érosion du trafic, à laquelle elle n'est très probablement pas étrangère. Lorsque les prix montent, la demande baisse : c'est un raisonnement élémentaire.

Simultanément, la hausse des coûts de fonctionnement des entreprises de transport collectif a excédé largement celle de leurs recettes commerciales.

Par conséquent, la pression sur les recettes financées par prélèvements obligatoires (indemnité compensatrice et versement de transport) a fortement augmenté.

Les présents crédits continuent de manifester cette tendance, tout en l'infléchissant grâce à une légère reprise du trafic.

La SNCF et la RATP ont entrepris de redresser cette situation, et des résultats sont déjà perceptibles. L'Etat doit également jouer son rôle, en adaptant l'offre de transport à la demande, et par une politique tarifaire adaptée. Ceci passe par deux voies :

- le renforcement des investissements sur les lignes de banlieue à banlieue ;

- le freinage de la hausse des tarifs en grande banlieue.

A. L'ÉVOLUTION DES TARIFS ET DES TRAFICS

1. L'évolution des tarifs

 L'évolution des tarifs en termes réels est retracée dans le graphique ci-après. Les prix des transports publics ont fait l'objet d'une hausse moyenne de 3,4 % à compter du 1er juillet 1998. Les prévisions associées au présent projet de loi de finances font également état d'une hausse moyenne des tarifs de l'ordre de 3 % en 1999.

Ceci signifie que les franciliens et les entreprises qui les salarient auront connu en 1998 une hausse des tarifs de transport collectif supérieure de près de 35 % à celle des prix des autres biens et services par rapport à 1986.

Cette forte évolution des tarifs était justifiée à l'origine par la nécessité de faire prendre en charge par les usagers une fraction plus substantielle du coût du transport. Il est vrai que cette fraction est faible (un gros tiers) et notablement plus faible que celle prise en charge par les usagers de province. L'objectif initial était donc de relever progressivement à 50 % la part du coût pris en charge par l'usager.

Mais à l'expérience, on doit constater que l'objectif n'a pas été atteint : la hausse de la prise en charge ne pouvait en effet se produire que pour autant que le chiffre d'affaires des entreprises de transport augmente également, et que les entreprises de transport maîtrisent leurs coûts.

Or, le trafic s'est érodé sur la période. En 1997, il reste inférieur, à structure constante, au niveau constaté en 1989. En outre, les coûts d'exploitation ont dérivé en dépit de l'érosion du trafic.

Comme le soulignait déjà la Cour des Comptes en 1995, le rattrapage des tarifs ne saurait donc constituer l'unique remède à la résorption des déficits. Celle-ci suppose au contraire une maîtrise des coûts et une amélioration de la qualité du service (confort, ponctualité, sécurité, fiabilité).

Sinon, comme le rappelait en 1995 le rapport du Commissariat général du Plan "Transports : le prix d'une stratégie", l'augmentation continue des tarifs aggrave son caractère d'iniquité, alimente la fraude et pénalise les populations les plus faibles (jeunes, chômeurs) davantage que les salariés, (dont les frais de déplacement sont partiellement pris en charge), sans pour autant redresser les résultats des transporteurs.

 Les tarifs des transports en Ile-de-France ont ainsi fait l'objet en 1998 de trois mesures spécifiques visant à éviter ces effets pervers :

- le rééquilibrage des prix entre le centre et la périphérie, au bénéfice des voyageurs de banlieue. L'augmentation de la carte orange a ainsi été inférieure à 2 % pour les zones 1-4 à 1-8. En outre, l'augmentation des billets SNCF a été limitée à 2,5 %.

Inversement, pour les résidents les plus proches de la zone centrale, les tarifs ont augmenté davantage à mesure que l'on se rapproche du centre. Ainsi, la carte orange 1-3 augmente de 3,4 %, la carte orange 1-2 de 6,3 % et le carnet de tickets de métro de 8,2 % ;

- la mise en place, en mars 1998, d'un chèque mobilité pour favoriser les déplacements de certains demandeurs d'emploi et de certains allocataires du RMI ;

- la création, à compter de la rentrée 1998, d'une carte jeune ("Imagine R") en faveur des enfants d'école primaire, des lycéens, des apprentis et des étudiants.

Ces modulations tarifaires se sont traduites :

- par une moindre progression du prix moyen effectivement acquitté par les usagers ;

- par la création de nouvelles compensations tarifaires ;

- par une augmentation des recettes des transporteurs, du fait de la diminution de la fraude et de l'augmentation des compensations tarifaires.

2. L'évolution du trafic

En 1997, le trafic a progressé de 2,8 % à la RATP et de 3,8 % à la SNCF, cette évolution favorable s'accentuant en fin d'année et se prolongeant au premier semestre 1998.

Cette inflexion positive s'explique pour partie par le reprise économique, notamment la stabilisation de l'emploi à Paris et le dynamisme de l'emploi dans les Hauts-de-Seine, en particulier à la Défense ; et pour partie par une année touristique exceptionnelle qui s'est traduite par une forte augmentation des ventes de forfaits commerciaux (+ 39,7 % pour les ventes de "Paris-visite").

Ce redressement résulte aussi de la vigoureuse campagne de reconquête des usagers engagée par la SNCF et la RATP, alors qu'elles n'étaient pas encouragées à le faire.

La pérennité de cette évolution est toutefois incertaine, et repose sur plusieurs conditions :

 les transporteurs doivent améliorer la maîtrise de leurs coûts ;

 les transporteurs doivent poursuivre l'amélioration de la qualité du service, notamment en terme de fiabilité et de propreté. Les enquêtes conduites auprès des voyageurs montrent en effet que leurs attentes en matière de propreté restent fortes. La propreté des gares et des trains est en effet un élément essentiel au sentiment de sécurité des voyageurs et constitue un appui à la prévention des incivilités. L'amélioration du nettoyage est ainsi peu spectaculaire, mais parfois plus efficace que des investissements de haute technologie pour réconcilier les franciliens avec leurs transports en commun.

 Ces efforts resteront toutefois vains si l'Etat (via le syndicat des transports parisiens) ne prend pas les responsabilités qui lui incombent, en infléchissant durablement sa politique dans trois domaines :

- les investissements doivent se diversifier davantage sur la banlieue. La concentration sur les liaisons est-ouest de Paris intra-muros (Eole et Météor) est une erreur à ne plus commettre ;

- les tarifs en banlieue et grande banlieue doivent continuer de progresser moins vite qu'en zone centrale. Une trop forte hausse encourage ceux qui le peuvent à prendre leur voiture, les autres à frauder ;

- enfin, il est indispensable de s'attaquer vigoureusement aux problèmes de sécurité. Les transports publics sont en effet devenue la cible privilégiée de la violence urbaine, notamment en banlieue.

L'évolution de la sécurité dans les transports collectifs d'Ile-de-France

Si, fin 1997, on observait une régression significative de la délinquance, aussi bien envers les voyageurs qu'envers les agents, à la faveur du maillage policier mis en place après les attentats de 1995, cette tendance s'est inversée à la fin du premier semestre 1998 :

- les délits envers les voyageurs augmentent à 7,9 par jour en moyenne au premier semestre 1998, contre 7,4 pour la même période de 1997. Ces délits (aux 2/3 des vols à la tire) sont pour moitié concentrés sur 31 complexes du métro et du RER ;

- les délits envers les agents, tous réseaux confondus, ont augmenté de 18 % et de plus de 30 % pour les agents du réseau bus et tram (3,4 violences par jour à la mi-1998). La quasi-totalité de cette augmentation est due à la recrudescence des violences contre les machinistes. De plus, ces derniers subissent au quotidien de nombreux actes d'incivilités (injures, crachats, vexations de toute nature, etc...) qui ne font qu'accroître le malaise de cette profession.

Face à cette violence, les réponses de la brigade de surveillance de la RATP (GPSR, 720 agents) ou de la police (SPSM, 400 agents) s'avèrent efficaces. En effet, dans 75 % des cas, les équipes des agents de sécurité ou celles de la police arrivent sur les lieux des incidents en moins de 10 minutes ; 72 % des auteurs de violences à l'encontre des agents RATP ont été interpellés sur le réseau ferré et mis à disposition de la police judiciaire pendant les six premiers mois de 1998. Ces performances s'appuient sur un dispositif technique renforcé : télésurveillance, extension de la radiolocalisation des bus (programme AIGLE), etc...

La portée de ces dispositifs est toutefois limitée par l'insuffisance des poursuites et des condamnations : il importe de sanctionner effectivement les auteurs de ces violences.

En outre, les entreprises de transport sont relativement démunies face au développement des incivilités, qui sont pourtant une source majeure de désaffection des transports en commun en entraînant un climat d'insécurité latent.

B. L'ÉVOLUTION DES CONTRIBUTIONS ADMINISTRÉES

L'insuffisance persistante des recettes commerciales a pesé sur les financements reposant sur les prélèvements obligatoires ; que ce soit le budget général avec l'indemnité compensatrice, ou le versement de transport, acquitté par les entreprises et rétrocédé aux compagnies de transport par le syndicat des transports parisiens.

1. Le versement transport


· 
Le versement de transport est une taxe assise sur la masse salariale des entreprises de plus de 10 salariés.

Rendement du versement de transport

(en millions de francs)


1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998
estimation

1999 prévision

7.269

7.819

8.411

9.368

10.015

10.082

11.145

11.869

12.061

12.400

Le produit du versement transport a augmenté en 1997 de 6,5 %, à 11,9 milliards de francs. Entre 1989 et 1997, le versement transport aura ainsi augmenté de 73,2 %.

Le rendement du versement de transport n'a pas progressé grâce à la prospérité des entreprises franciliennes, mais grâce à des relèvements successifs de taux (1988, 1991, 1993 et 1996) et des extensions d'assiette (en 1993, à l'ensemble de la masse salariale et non plus à la masse sous plafond de la sécurité sociale, en 1995, aux entreprises installées dans les villes nouvelles).

2. L'indemnité compensatrice


· 
Cet alourdissement des charges pesant sur les entreprises ne s'étant pas traduit par une augmentation du nombre de leurs salariés utilisant les transports en commun, l'ajustement de l'augmentation des coûts des sociétés de transport franciliennes s'est fait sur l'indemnité compensatrice payée par l'Etat.

C. L'ÉVOLUTION DE LA RÉPARTITION DU FINANCEMENT DES CHARGES D'EXPLOITATION

 Le tableau ci-dessous indique la part respective de l'usager, de l'Etat, des collectivités locales et des employeurs dans le financement des charges d'exploitation de la RATP et de la SNCF-Banlieue.



On observe sur ce tableau que, contrairement à l'objectif poursuivi, la part de l'usage n'a guère augmenté dans la prise en charge du fonctionnement des transports collectifs d'Ile-de-France.

D. LE PARADOXE DU FINANCEMENT DES TRANSPORTS EN COMMUN D'ILE-DE-FRANCE

 Sur la période 1991-1996 :

- les tarifs ont augmenté de 28 % en termes réels ;

- le versement transport a augmenté de 42,5 % ;

- l'indemnité compensatrice a augmenté de 11,9 %.

Ce paradoxe résulte de la diminution du trafic et de l'augmentation des coûts du transport.

 Sur la période 1997-1999 :

- les tarifs augmentent de près de 10 % ;

- le trafic se redresse (+ 5 % en 1997-1998, + 1 % à + 2 % attendus pour 1999), à la faveur de la reprise économique ;

- le versement transport attendu augmente de 11,3 % ;

- pourtant, l'indemnité compensatrice versée par l'Etat augmente dans le projet de loi de finances pour 1999 par rapport à la loi de finances initiale pour 1998.

Il y a là un paradoxe : les usagers et les entreprises paient de plus en plus, le trafic se redresse, mais les concours publics sont toujours aussi élevés.

Ce paradoxe trouve son origine dans la dérive des coûts.

Cette dérive des coûts s'explique pour partie par le lancement simultané de deux projets largement redondants : Eole et Météor.

Selon le ministre de l'équipement, des transports et du logement, la nouvelle ligne de métro Météor se traduit pour la RATP par une perte annuelle de l'ordre de 250 millions de francs, auxquels il conviendrait d'ajouter les charges financières des investissements financés par la collectivité publique. In fine, chaque voyage effectué sur la ligne Météor6(*) coûte ainsi plus de 20 francs à la collectivité, directement ou au travers de la subvention d'équilibre de la RATP, pour un trajet maximal de 7 kilomètres7(*).

Par ailleurs, la mise en service d'Eole devrait se traduire pour la SNCF Ile-de-France par un surcoût annuel de l'ordre de 600 millions de francs (y compris le remplacement des rames existantes par des trains à deux niveaux).

Ce constat invite à conduire enfin une réforme du syndicat des transports parisiens, que chacun s'accorde à reconnaître indispensable, afin de clarifier les responsabilités des opérateurs, de l'Etat et des collectivités locales.

II. LES PROGRAMMES D'INVESTISSEMENT

A. L'AVANCEMENT DES CONTRATS DE PLAN

L'Etat et la région se sont engagés conjointement sur la liste d'opérations détaillée ci-après, correspondant à un programme de travaux de 11.575 millions de francs, dont 2.600 millions de francs financés par l'Etat et 8.975 millions de francs financés ou préfinancés (octroi de prêts bonifiés) par la région.

En complément du contrat de plan, le Syndicat des transports parisiens (STP) met en oevre un programme d'opérations, financé par moitié sur la part du produit des amendes qui lui est attribuée et pour moitié par des subventions de la région. A titre indicatif, un programme d'un montant d'environ 1.200 millions de francs pour les cinq années du XIe plan a été prévu mais son montant exact sera fonction des disponibilités financières des intervenants.

Les principales opérations inscrits au contrat de Plan Etat-région Ile-de-France sont les suivantes :

 Au titre des grandes liaisons régionales (7,7 milliards de francs) :

- Eole (3,2 milliards de francs) ;

- Météor (2,9 milliards de francs, auxquels s'ajoutent 3,3 milliards de francs valeur 1989 lors du Xe Plan) ;

- ligne C du RER (0,9 milliard de francs) ;

- ligne D du RER Châtelet/gare de Lyon (0,6 milliard de francs).

 Au titre de la création d'un réseau maillé en grande couronne (1,9 milliard de francs au total) :

- Tram Val de Seine (0,6 milliard de francs) ;

- desserte du Grand stade à Saint-Denis (0,4 million de francs) ;

- liaison partielle Issy/Clamart/Meudon/Vélizy/Viroflay (0,4 milliard de francs).

 Au titre de la desserte des pôles d'emplois de la grande couronne (2 milliards de francs au total) :

- grande ceinture à Saint-Germain et Noisy (0,6 milliard de francs) ;

- tangentielle nord Pontoise/Ermont/Stains (0,5 milliard de francs) ;

- RER D : desserte est de Sénart (0,3 milliard de francs).

Par ailleurs, la région financera à hauteur de 640 millions de francs des opérations de transports collectifs au titre de la politique de la ville (dont la ligne 13 de métro Saint-Denis Université pour 332 millions de francs), et l'Etat s'est engagé hors contrat de plan pour 335 millions de francs pris sur le produit du FARIF au profit des chantiers d'Eole et de Météor.

Les concours apportés par l'Etat sont retracés dans le tableau ci-dessous :

(En millions de francs)


LFI

Crédits des transports terrestres

FARIF

 

AP

CP

AP

CP

1994

718,6

605

290

290

1995

555

606,5

166

166

1996

403

682

166

166

1997

320,5

420

240

240

1998

285

309,8

310

310

1999

215

253,6

130

130

A la fin de l'année 1997, le taux global de mise en place des autorisations de programme du contrat de plan est de 73,5 %. L'engagement des opérations financées à 80 % par la région (+ 20 % de prêts aux entreprises) devant intervenir durant les dernières années du contrat et les besoins pour les opérations en cours ayant augmenté (surcoûts Eole), la situation est contrastée suivant l'origine des financements : exécution à 90,4 % pour la part Etat, exécution à 69 % pour la part région.

Les prévisions d'exécution à la fin de l'année 1998 sont les suivantes : 86,2 % pour le contrat de plan dans sa globalité, 110 % pour l'Etat et 79,4 % pour la région. Il a été décidé en 1997 d'étendre la durée du contrat de plan d'un année avec pour conséquence un dépassement prévisible des engagements de l'Etat (prévision d'exécution de 115 % à fin 1999) du fait des opérations engagées (Eole, RER C à Pontoise, ...). Globalement, le taux d'exécution final du contrat de plan sera donc proche de 100 %.

 L'avancement des opérations peut être récapitulé comme suit :

- l'interconnexion de la ligne D du RER entre le Châtelet et la gare de Lyon a été mise en service en septembre 1995. La liaison La Verrière-La Défense a été mise en service en mai 1995. Le tram Val-de-Seine entre Issy et La Défense a été mis en service en juillet 1997. Le prolongement de la ligne 13 à Saint-Denis Université a été inauguré le 25 mai 1998. Les gares du stade de France ont été mises en service au début de l'année 1998 ;

- un certain nombre d'opérations sont en cours d'achèvement : Météor entre Madeleine et Tolbiac-Masséna, Eole entre Saint-Lazare et les gares du Nord et de l'Est (mise en service prévue à l'automne 1999), le déplacement de la gare Masséna sur la ligne C du RER (mise en service prévue en septembre 2000), le prolongement de la ligne C à Pontoise (mise en service en 2001) ;

- le prolongement de Météor entre Madeleine et Saint-Lazare a débuté au mois de juin 1998. Son achèvement est prévu en 2003 ;

- le prolongement du tramway entre Bobigny et Noisy le Sec a été soumis à l'enquête publique en 1998, mais il soulève encore des questions ;

- l'engagement des opérations suivantes pourrait intervenir en 1999 : prolongement de Météor Tolbiac Masséna/Tolbiac Nationale, site propre pour autobus sur la RN 305, prolongement du Trans Val-de-Marne à la Croix de Berny, réaménagement de la gare de Lieusaint et desserte du centre urbain de Sénart sur la ligne D du RER, réouverture de la Grande ceinture Ouest.

Les opérations de réaménagement de la gare de Champ de Mars et du terminus de Gennevilliers sur la ligne C du RER sont susceptibles d'être reportées ou annulées, sous réserve des décisions du comité de gestion du contrat de plan, qui s'est tenu durant le mois de septembre 1998. Les autres opérations inscrites au contrat de plan sont dans une phase d'études et d'élaboration de leur schéma de principe.

 Après que les investissements du XIe contrat de plan aient été concentrés sur les liaisons Eole et Météor, qui concernent avant tout Paris Intra-muros, l'accent devrait être mis lors des prochains contrats de plan sur les projets de rocade et sur les projets constituant un réseau d'accompagnement de ces rocades.

Pour les rocades, les projets envisageables sont notamment les suivants :

- Orbitale 1 en proche couronne au sud de Paris (études en mode métro et tramway, avec une préférence pour le tramway qui permet de réaliser une section plus longue avec la même enveloppe budgétaire) ;

- Orbitale 2 en proche couronne au nord de Paris (tramway prolongeant la ligne T1) ;

- le réseau Lutèce en moyenne couronne, réutilisant les lignes ferroviaires de grande ceinture.

Eole

L'opération Eole, dans une première étape, a pour objet de relier le réseau de la banlieue est (pour partie) à la gare Saint-Lazare via les gares du nord et de l'est, afin d'offrir une liaison directe entre l'est de la région parisienne et le pôle d'activités de l'ouest de Paris. Cette liaison contribuera à la décharge de la ligne A du RER.

La liaison nécessite la construction de deux gares souterraines dans Paris (les gares nord/est et Haussmann/Saint-Lazare) ; ces gares sont reliées par deux tunnels à voie unique de 1,7 km chacun et raccordées à la banlieue est par un tunnel à double voie de 1 km. Un certain nombre d'aménagements complémentaires de capacité et d'exploitation seront réalisés sur le réseau est. La gare " Le Plant-Champigny " a été reportée au XIIe plan du fait de problèmes techniques. L'ouverture d'Eole est prévue dans le courant de l'année 1999. Le trafic attendu à l'heure de pointe sur le tronçon central et dans le sens le plus chargé est de 30.900 voyageurs.

Dans le futur, une seconde phase de travaux permettra de faire la jonction entre cette première étape et les lignes de Saint-Lazare vers La Défense et Versailles. Une gare de surface à La Villette/Aubervilliers complétera le dispositif.

Au 1er août, les travaux de génie civil des gares et des tunnels étaient achevés.

Le coût prévisionnel de l'opération était de 5,4 milliards de francs. Ce coût a été largement dépassé : la charge du projet est désormais estimée à 8 milliards de francs

B. LES PROGRAMMES D'INVESTISSEMENT DES ENTREPRISES PUBLIQUES

1. Le programme d'investissement de RFF en Ile-de-France

Le tableau ci-dessous fait apparaître le programme d'investissement de RFF pour 1998, tel qu'approuvé par le Comité des investissements à caractère économique et social (CIES), et les prévisions d'investissement de RFF pour 1999 (hors travaux sur le domaine de RFF liés à la construction d'autres infrastructures).

(En millions de francs)


 

Investissements 1998 (approuvés par le CIES)


Prévision 1999

Régénération du réseau

370

405

Maîtrise des coûts

9

100

Sécurité

106

110

Développement

1.153

1.310

Total

1.638

1.925

2. Le programme d'investissement de la SNCF - Ile-de-France

Le programme d'investissement pour la SNCF en Ile-de-France en 1998 s'établit à 2,8 milliards de francs, dont 1,4 milliard de francs consacrés à l'achat de matériel roulant, 0,5 milliard de francs aux gares et 0,5 milliard à Eole.

3. Le programme d'investissement de la RATP

Les programmes prévisionnels d'investissement de la RATP pour 1998 et 1999 sont retracés ci-dessous.

Projet de programme d'investissements 1999

(Crédits de paiement)

 

Programme 1998

Projet de programme 1999

I - Extensions des réseaux

826

668

RER

6

0

Métro

740

481

Autres modes

75

187

II - Amélioration de l'exploitation

920

968

RER

250

223

Métro

500

577

Autobus

150

153

Opérations tous réseaux

20

15

III - Modernisation et gros entretien

1.090

1.057

IV - Commandes de matériel roulant

1.870

1.655

RER

280

243

Métro

1.000

892

Autobus

559

504

Tramway

31

16

V - Participations financières

20

30

Hors programme

240

240

Total général

4.966

4.618

(Source : ministère de l'équipement, du logement et des transports)

 L'amélioration de l'exploitation (titre II) regroupe une multitude d'opérations dont le fil directeur est l'amélioration de la qualité du service. Certaines sont directement perceptibles par les voyageurs, d'autres, concernant des équipements techniques d'exploitation et de maintenance, sont moins visibles des voyageurs mais font progresser la fiabilité et la continuité de fonctionnement des réseaux.

C'est tout l'environnement du transport, sans exclusive, qui doit être amélioré pour être au niveau de qualité qu'attendent les Franciliens : la propreté, l'accueil, le confort, la sécurité, l'information, etc... D'importants programmes de modernisation se sont donc ajoutés ou se sont substitués aux opérations "classiques" : la réhabilitation des espaces du métro, l'accueil et la vente, l'information en temps réel avec Altair, la sécurité avec la télévisualisation des espaces,...

Dans ce domaine, comme dans celui de la modernisation et du gros entretien (cf. ci-après), la réduction des investissements durant les années 1980 s'est révélée catastrophique. Le vieillissement des installations dans une période de durcissement de l'environnement s'est traduit par une dégradation notable de l'offre de transport et par la désaffection d'une partie de la clientèle.

A la fin des années 1980, les montants annuels consacrés à l'amélioration de l'exploitation n'étaient plus que de 250 millions de francs. Un net redressement a été opéré depuis lors afin de gommer les effets des retards les plus criants et d'engager les programmes de modernisation qui assureront la poursuite et la pérennité des progrès "qualité". Quelque 900 millions de francs leur sont désormais alloués chaque année.

 La modernisation et le gros entretien (titre III) des installations et des équipements fixes -tunnels, gares et stations, ouvrages d'art, voies, alimentation en énergie, escaliers mécaniques, péages...- concernent un patrimoine dont la valeur à neuf est estimée à près de 200 milliards de francs.

Dans ce domaine également, les restrictions de crédits des années 1980 ont été très dommageables au plan de la qualité (rénovation insuffisante des espaces ouverts aux voyageurs, élévation du taux de panne des escaliers mécaniques...).

III. LA SITUATION DE LA RATP

A. LES RÉSULTATS DE LA RATP

Le budget simplifié de la RATP se présente comme suit :


 

Résultats 1997

Budget révisé 1998

Budget initial (1) 1999

Recettes commerciales (hors taxes)

12.720

13.456

14.336

- Recettes voyageurs

8.063

8.570

9.032

- Compensations tarifaires

3.355

3.508

3.928

- Autres produits

1.302

1.378

14.401

Dépenses de fonctionnement, dont

13.499

13.862

14.401

- Charges de personnel

9.643

9.851

10.083

- Autres

3.856

4.011

4.318

Solde de petit équilibre

- 779

- 406

- 65

Charges d'entreprise, dont

6.728

7.019

7.226

- Insuffisance du compte "retraite"

2.529

2.556

2.603

- Dotation nette aux amortissements

2.442

2.673

2.892

- Charges financières nettes

1.795

1.781

1.727

Report à nouveau

138

21

-

Concours d'équilibre (reliquat VT, indemnité compensatrice),dont

7.594

7.476

7.291

- Indemnité compensatrice (Etat, collectivités locales)

6.361

6.002

6.171

- Reliquat VT et produits des amendes

1.233

1.474

1.120

(1) Sous l'hypothèse d'une hausse tarifaire de 2,9 % au 1er juillet 1999.

D'après le budget initial de la RATP pour 1999 :

 Les recettes directes voyageurs augmenteraient de 969 millions de francs (+ 12 %) entre 1997 et 1999. Cette augmentation est imputable à la hausse des tarifs (+ 6,3 % en moyenne), et à la poursuite escomptée de la reprise du trafic : ces prévisions reposent sur une croissance du trafic de 2,4 % en 1998 et de 1,7 % en 1999.

Evolution constatée du trafic RATP


 


1997

1998
(1er semestre 1998/1er semestre 1997)

Métro

+ 2,2 %

+ 2,8 %

RER

+ 1 %

+ 1,6 %

Orlyval

- 2,7 %

 

Total réseau ferré

+ 1,9 %

 

Bus Paris + Noctambus

+ 3,7 %

+ 1,8 %

Bus banlieue

+ 3,7 %

+ 3,1 %

Tramway

+ 14,2 %

 

Total bus

+ 4 %

 

Total général

+ 2,7 %

 

La structure de la croissance du trafic a d'ailleurs été particulièrement favorable en 1997, avec une progression moins importante pour les abonnements que pour les billets, et une forte augmentation des forfaits commerciaux (+ 26 % pour le métro, + 50 % pour le RER), en lien avec la forte croissance du trafic dans les stations des zones d'affaires.

La progression constatée et attendue du trafic payant résulte pour l'essentiel de la reprise économique, du développement des réductions tarifaires pour les jeunes (ce qui tend à réduire la fraude), et de l'augmentation de l'offre, avec notamment la mise en service du second tramway TVS (Issy les Moulineaux - La Défense) en 1997, puis de Météor en 1998 et le développement de l'offre "Noctambus".

 Les compensations tarifaires liées au trafic progresseraient par ailleurs de 573 millions de francs entre 1997 et 1999 (+ 16,6 %), en lien avec la création subventionnée de réductions tarifaires pour les jeunes et les chômeurs.

 Au total, la RATP attend une augmentation de 1.616 millions de francs de ses recettes commerciales entre 1997 et 1999, soit une progression de 13,1 %.

Dans la même période, l'évolution prévisionnelle de l'ensemble des concours d'équilibre (indemnités compensatrices versées par l'Etat et les collectivités locales + reliquat du versement transport) s'établit à - 303 millions de francs seulement (- 4 %). Au total, l'ensemble des dotations publiques au fonctionnement de la RATP atteindrait ainsi en 1999 le montant record de 11,2 milliards de francs.

La différence entre ces deux évolutions s'explique comme suit :

les dotations aux amortissements augmentent de 450 millions de francs entre 1997 et 1999, en raison de l'extension et de la modernisation du réseau,

les impôts et taxes progressent de 161 millions de francs, soit + 15,2 %, en lien avec l'extension du réseau, qui se traduit par une vive hausse de la taxe professionnelle,

les charges pour insuffisance du compte de retraite augmentent de 74 millions de francs entre 1997 et 1999, soit + 2,9 % sur deux ans,

les charges de personnel (hors insuffisance du compte de retraite) sont particulièrement dynamiques : + 2,3 % en 1998, + 2,4 % en 1999. Cette évolution résulte de l'accord salarial de février 1998 qui se traduit par une progression attendue de la rémunération moyenne des personnes en place (RMPP) de 3,1 % pour 1998, et de 3,1 % pour 1999, avant même que soient prises en compte des mesures nouvelles éventuelles, notamment à l'issue de la négociation sur les 35 heures qui vient de s'engager.

Le redressement de la RATP passe par une évolution de la masse salariale (qui constitue les 2/3 des charges d'exploitation) et par la réalisation de gains de productivité ; or, la productivité était en 1997 inférieure au niveau atteint en 1993.

Effectifs et productivité

 

1993

1994

1995

1996

1997

Effectifs

37.719

38.235

38.436

38.249

38.248

Places kilomètres offerts (PKO) en millions

49.559

49.475

49.384

493567

49.735

Millions de PKO par agent

1,31

1,31

1,29

1,29

1,30

Lors de son audition par le Haut conseil du secteur public, le 8 juillet 1998, le président de la RATP soulignait lui-même à cet égard "la productivité du travail est inférieure à la moyenne des grands réseaux de métro du monde, en partie du fait du handicap ci-avant la configuration du métro parisien, en partie à cause des freins aux améliorations de productivité résultant de certains acquis sociaux, et de la sensibilité forte du personnel à toute remise en cause significative dans ce domaine."

La Cour des comptes a par ailleurs réaliséun rapport particulier sur le régime spécial de protection sociale de la RATP, dont il ressort notamment que "les agents perçoivent, en cas d'indisponibilité pour maladie, un plein traitement pendant un an. Cette situation privilégiée, qui n'a pas d'équivalent, puisque les fonctionnaires ne sont rémunérés à plein traitement que pendant 90 jours et les cheminots pendant six mois, a manifestement des retentissements sur l'absentéisme, même si celui-ci a reculé à la Régie de 12,9 jours par an en 1989 à 10,9 jours par an en 1996".

En outre "les agents de la RATP ne sont pas soumis à un ticket modérateur pour les soins" et "85 % des agents bénéficient d'une retraite à 50 ou 55 ans, avec un taux de remplacement (le rapport entre le montant des pensions et le dernier salaire d'activité) de 71,9 %, un niveau relativement élevé, en raison de bonifications d'ancienneté : 24 % des pensionnés ont ainsi moins de 60 ans". Enfin, le taux "d'inaptitude à l'emploi" est relativement élevé.

En réponse aux observations de la Cour des comptes et aux questions complémentaires de votre rapporteur, la RATP a souligné que les dépenses de santé des agents de la RATP étaient au niveau de la moyenne nationale. La RATP a par ailleurs indiqué exercer un suivi attentif de l'évolution de l'absentéisme, et avoir mis en place des équipes techniques de prévention de l'inaptitude à l'emploi des conducteurs de bus, ainsi qu'un accompagnement traumatique en cas d'agression.

En revanche, la RATP a précisé que la révision des critères de classement en catégorie active afin d'être mieux en adéquation avec la pénibilité effective des emplois -notamment pour la détermination de l'âge de la retraite- ressortait de la compétence réglementaire du ministère de tutelle.

Les charges, hors impôts, personnel et dotations aux provisions, augmentent de 200 millions de francs (+ 7,3 %) entre 1997 et 1999. Cette hausse est notamment imputable au développement du réseau, aux dépenses d'amélioration de la qualité du service dans les stations (notamment pour la propreté) et aux coûts de maintenance des équipements nouveaux mis à la disposition des voyageurs (billetteries automatiques, écrans d'information).

Un rapport particulier de la Cour des comptes relatif aux marchés de la RATP pour les exercices 1993-1996 a toutefois relevé "de nombreux dysfonctionnements en matière de marchés, qui appellent une profonde réforme de la fonction achats", notamment "le fractionnement irrégulier des commandes, l'absence de mise en concurrence, des relations préférentielles avec certaines sociétés, notamment en matière de matériel roulant". La Cour des comptes relevait également "l'insuffisance du contrôle de gestion" et "des présomptions d'entente sur les marchés de nettoyage".

L'efficacité de la politique de maîtrise de coûts lancée en janvier 1997 (-10 % sur chaque projet) est d'ailleurs sans doute révélatrice de certaines lacunes antérieures.

Votre rapporteur a interrogé le ministère de tutelle sur les mesures qui avaient été prises pour remédier à ces dysfonctionnements. Il n'a pas reçu de réponse à ce jour.

Enfin, la RATP a pleinement bénéficié de la détente des taux d'intérêt : en dépit de la hausse de son endettement, ses charges financières s'inscrivent en repli, à 1,9 milliard de francs pour 1997 et 1998.

B. L'ENDETTEMENT DE LA RATP

L'encours de la dette financière de la RATP au 31 décembre 1997 s'élevait à 29.892,6 millions de francs répartis en :

- dette à moins d'un an : 115,6 millions de francs ;

- dette à plus d'un an : 29.777 millions de francs.

La structure de la dette était la suivante en fin d'exercice :

- prêts de la région Ile-de-France : 4,4 %  ;

- marché financier français : 76,8 % ;

- autres : 18,8 %.

L'endettement net, qui se décompose en endettement à long terme - trésorerie à court terme, était de 26,6 milliards de francs à la fin de 1997. La progression de l'endettement s'est donc ralentie, en raison notamment de la diminution des investissements.

Endettement net de la RATP en fin d'année

(En milliards de francs)


1992

17,2

1993

19,8

1994

23

1995

24,9

1996

26,2

1997

26,6

L'endettement total net de la RATP pourrait ainsi se stabiliser en 1999.

Le ralentissement de la dette et la baisse des taux d'intérêt ont permis la stabilisation des charges financières :

Charges financières

(En millions de francs)

1992

1.860

1993

1.814

1994

1.805

1995

1.923

1996

1.941

1997

1.898

1998 (1)

1.912

(1) Prévisions

C. LE PLAN D'ENTREPRISE DE LA RATP

1. Le bilan du plan d'entreprise 1995-1997

Le plan d'entreprise 1995-1997 de la RATP avait pour ambition de renverser la tendance d'évolution du trafic (objectif : + 3 % en 1997) en poursuivant la modernisation du service public engagée depuis 1990 (qualité du transport, espaces publics, accueil, sécurité, propreté, information...), dans le respect des équilibres économiques de l'entreprise, afin de réduire les contributions publiques et d'abaisser le ratio dettes/recettes commerciales.

La réalisation de cette politique devait s'appuyer sur un certain nombre de moyens, parmi lesquels :

- un accroissement des recettes directes d'un milliard de francs (croissance du trafic de 1 % par an, hausse des tarifs de 3 % par an au-dessus de l'inflation, réduction du taux de fraude de un point par an, mise en place d'une politique commerciale attractive) ;

- une maîtrise des coûts (charges de fonctionnement stables en francs constants à périmètre identique) ;

- une amélioration des performances de l'entreprise (politique de responsabilisation des unités opérationnelles, développement d'une culture de service,...).

La réalisation des objectifs quantitatifs du plan d'entreprise 1995-1997 a été fortement perturbée par les grèves de 1995 et les attentats. A la fin de l'année 1997, le bilan est le suivant :

- le trafic est en 1997 en repli par rapport à 1994 (- 0,7 %), la progression du trafic bus (+ 3,4 % par rapport à 1994) étant plus que compensée par la baisse du trafic métro (-4,6 %) et RER (-2,6 %) ;

- les recettes directes en francs constants progressent sensiblement (+ 6,4 % par rapport à 1994), essentiellement sous l'effet de hausses tarifaires supérieures à l'inflation. A tarifs constants, les recettes provenant des voyageurs diminuent de 2,8 % entre 1994 et 1997 (pour une baisse du trafic de 0,7 %) ;

- les charges de fonctionnement progressent de 4,9 % par rapport à 1994 (en francs constants) ;

- le ratio dette/recettes commerciales se détériore et les concours publics s'accroissent de 1 % en francs constants entre 1994 et 1997 ;

- le plan de lutte contre la fraude a permis de réduire le taux de fraude sur les réseaux RATP entre 1994 et 1997.

La lutte contre la fraude à la RATP

En 1997, les taux de fraude s'établissaient à 5 % sur le métro et 4 % sur le RER. Ces taux étaient respectivement de 9,2 et 6,8 % en 1993. Sur le réseau routier, en revanche, de 1995 à 1997, le taux de fraude s'est stabilisé de 13,6 % à 13,9 %. Le taux de fraude dans les bus a même augmenté, à 15,8 % au second trimestre de 1998. Il existe donc un contraste entre les réseaux ferrés et le réseau de surface dont les résultats révèlent une situation préoccupante.

En 1997, les pertes de recettes liées à la fraude ont été estimées à 263 millions de francs.

Pour faire face à cette situation, la RATP a augmenté le nombre de contrôleurs et modifié l'organisation du contrôle : les directeurs de lignes ou de centre bus ont pris en charge la lutte contre la fraude, en faisant établir sous leur responsabilité des plans locaux antifraude.

La politique d'augmentation de la pression de contrôle rencontre toutefois des limites, car les contrôleurs exercent leur métier dans des conditions de plus en plus délicates : entre 1993 et 1996, le nombre d'agressions à l'encontre des contrôleurs a augmenté plus que l'activité de contrôle et les comportements des fraudeurs sont devenus plus agressifs. Dans ces conditions, les marges de progrès sont à chercher ailleurs.

Certaines mesures transversales jouent ou devraient jouer un rôle important en matière d'évolution du comportement des voyageurs : suppression des pièges tarifaires, création de forfaits spécifiques en direction de certaines catégories de chômeurs et des jeunes, amélioration du taux de recouvrement des amendes.

Ces mesures s'accompagnent d'actions plus techniques, telles que la fermeture des réseaux ferrés par l'installation de portes malaisément franchissables, la suppression du libre service sur le réseau de surface au moyen de la mise en place de valideurs magnétiques à bord des autobus.

 Le bilan des objectifs qualitatifs est mitigé :

- le redéploiement interne des emplois des secteurs du tertiaire et de la maintenance vers l'exploitation, la sécurité et les services commerciaux s'est poursuivie ;

- l'évolution des indicateurs de qualité de service est globalement positive. La régularité des trains est satisfaisante ;

- l'accueil et l'information des passagers s'améliore ;

- la disponibilité des équipements progresse, mais celle des escaliers mécaniques est très insuffisante : 86,8 % en moyenne dans le métro sur la période 1995-1997, ce qui signifie que lorsqu'un voyageur se présente devant un escalier mécanique, cet escalier ne fonctionne pas près d'une fois sur sept ;

- la propreté du métro demeure préoccupante, malgré les efforts ;

- par ailleurs, le protocole d'accord du 30 mai 1996 sur le droit syndical, qui instituait un système "d'alarme sociale" préalable au dépôt de préavis de grève a infléchi la conflictualité sociale à la RATP. Le nombre de préavis de grève (aux trois-quarts en provenance du syndicat non signataire) reste toutefois élevé. En outre, le protocole d'alarme sociale s'est avéré inopérant face au nombre croissant d'arrêts de travail sans préavis consécutives à la dégradation des conditions de sécurité des agents de la RATP.

2. Le plan d'entreprise 1998-2000

Le plan d'entreprise 1998-2000 a été approuvé au cours du premier trimestre 1998. Face à une évolution défavorable du trafic, la RATP prend acte d'une mutation profonde de la demande de transport en région Ile-de-France, tant du point de vue des comportements des voyageurs (équipement automobile, attentes en matière de qualité de service,...) que du développement régional (développement des zones périphériques de l'agglomération, hétérogénéité d'un territoire marqué par des zones d'exclusion,...). Pour faire face à ces tendances lourdes, le nouveau plan d'entrepris intitulé "ça va vous changer la ville" et qui a été préparé tout au long de l'année 1997 avec une consultation sans précédent tant des voyageurs, des collectivités locales de l'Ile-de-France, que du personnel de l'entreprise, permet de dégager les orientations suivantes :

- accentuer les efforts de qualité de service afin de mieux adapter l'offre de transport. L'action devra notamment porter sur la continuité du service, l'information des voyageurs, la sécurité, la lutte contre la fraude et l'ambiance dans le métro ;

- poursuivre une politique de proximité adaptée selon les territoires par un dialogue avec les collectivités locales, notamment en vue d'améliorer la circulation des bus, de mettre en oeuvre un programme d'extensions de réseaux donnant la priorité aux sites propres de surface et au maillage de la première couronne, d'améliorer les lieux d'échanges multimodaux (insertion urbaine, partenariat avec les autres entreprises de transport...), de renforcer les actions en matière d'emploi et de solidarité (accueil des jeunes, insertion, contrats de ville, accessibilité des personnes à mobilité réduite...) ;

- engager l'entreprise sur l'objectif du "petit équilibre" (couvrir les dépenses de fonctionnement par les recettes commerciales) en stabilisant le coût moyen par voyage en francs constants (politique de rationalisation des achats, efforts de productivité privilégiant les services au contact du public,...), en faisant évoluer la tarification (modulation pour les clientèles à faibles ressources, modernisation des abonnements, hausse tarifaire limitée à la réalisation du "petit équilibre") ;

- maîtriser l'évolution de la dette en faisant un effort sur les coûts d'investissement et en adaptant les modalités de financement dans le sens d'une prise en charge plus importante des investissements par des subventions publiques (matériel roulant) ;

- améliorer le dialogue social au sein de l'entreprise et progresser dans la mise en place d'une organisation décentralisée.

CHAPITRE IV

LE DÉVELOPPEMENT DES TRANSPORTS COLLECTIFS
DE PROVINCE

Bien que ne bénéficiant pas de concours de l'Etat au titre du fonctionnement, mais seulement au titre de l'investissement (à l'inverse des transports parisiens), les transports collectifs de province font l'objet d'une priorité dans le présent projet de loi de finances. Les crédits sont en hausse, à la fois en autorisations de programme (+ 11,3 %) et en crédits de paiement (+ 14,0 %).

Dotation aux transports collectifs de province

(En millions de francs)


Subventions d'investissements de l'Etat

LFI 1997

PLF 1998

PLF 1999

Aménagement d'infrastructures pour des transports collectifs urbains en province (métros-tramway)


524,50


581,00


649,50

Aides amélioration qualité et productivité transports urbains

23,00

35,00

45,00

Transports non urbains

34,00

30,00

25,00

I. LES TRANSPORTS COLLECTIFS URBAINS

A. LES OPÉRATIONS AIDÉES PAR L'ETAT

1. La réalisation de métros et tramways de province

Les modalités du concours de l'Etat au financement de la réalisation de métros et tramways dans les agglomérations de province ont été déterminées par une circulaire ministérielle du 28 février 1994. Le taux de subvention est modulable (de 20 % à 50 %) et son montant est plafonné par kilomètre, pondéré par la longueur totale du réseau construit. 566,8 millions de francs de crédits de paiement et 649,5 millions de francs d'autorisations de programme sont prévus pour 1999.

Taux de subvention8(*) de l'Etat aux projets de transports en commun en site propre


Type d'infrastructures

Taux

Site propre routier (emprise réservée)

40 %

Section en surface des projets routiers guidés

35 %

Section en surface des projets ferrés guidés (tramway)

30 %

Section aérienne des projets guidés (métro, VAL ou autres)

25 %

Section enterrée des projets guidés (métro, VAL ou autres)

20 %

Les autorisations de programme ouvertes en août 1998 au titre de l'exercice 1998 se répartissent comme suit :

(En millions de francs)

 

AP 1998

Montpellier : tramway

171

Rennes : VAL

120

Orléans : tramway

65

Strasbourg : tramway, ligne B

60

Nantes : tramway, ligne 3

40

Saint-Denis de la Réunion : site propre bus

33

Lille : VAL

19

Lyon : métro

19

Rennes : bus est-ouest

11

Rouen : tramway

10

Saint-Etienne : tramway

5

La dotation de 649,5 millions de francs d'autorisations de programme prévue pour 1999 est réservé, d'une part, à la poursuite ou à l'achèvement des opérations subventionnées sur les exercices antérieurs, et, d'autre part, à l'engagement d'opérations nouvelles dans le cadre des programmes d'investissements que les autorités organisatrices de transports urbains ont arrêtés et dont la mise en chantier interviendra courant 1999.

Les opérations susceptibles de bénéficier de l'aide de l'Etat sont les suivantes :

1. Poursuite des opérations en cours (au 1er août 1998)

- Lille : Val, ligne 2, Lille-Roubaix-Tourcoing (subvention totale prévue de 1.050 millions de francs, valeur 1989) ;

- Lyon : métro, prolongement sud de la ligne B à Gerland (subvention totale prévue de 1.214 millions de francs, valeur 1994) ;

- Rennes : VAL (subvention totale prévue de 373 millions de francs, valeur 1993), mise en service prévue en 2001 ;

- Rennes : site propre bus est-ouest (subvention totale prévue de 43 millions de francs, valeur 1997) ;

- Montpellier : tramway (subvention totale prévue de 396 millions de francs, valeur 1996), mise en service prévue fin 2000 ;

- Grenoble : tramway, extension des lignes A et B ;

- Nantes : tramway, ligne 3 nord, première phase (subvention totale prévue de 1.089 millions de francs, valeur 1997).

2. Opérations à engager d'ici la fin de l'exercice 1998 ou en 1999

- Orléans :
tramway (subvention totale prévue de 375 millions de francs, valeur 1997), mise en service prévue en l'an 2000 ;

- Strasbourg : tramway, ligne B (subvention totale prévue de 323 millions de francs, valeur 1998) ;

- Saint-Denis de la Réunion : site propre bus (subvention totale prévue de 45 millions de francs, valeur 1998) ;

- Nantes : tramway, prolongement ligne 1 ouest ;

- Lyon : tramway, lignes 1 et 2, première phase (DUP intervenue en septembre 1998) ;

- Valenciennes : tramway ;

- Bordeaux : tramway, première et deuxième phase, mise en service prévue par étapes entre 2001 et 2003 ;

- Caen : TER ;

- Maubeuge : site propre bus ;

- Nancy : tramway sur pneus, première phase ;

- Rouen : site propre bus est-ouest ;

- Toulouse : VAL, ligne B et extension ligne A.

Votre rapporteur s'étonne toutefois de ce que les dotations à certains de ces projets, comme le tramway de Bordeaux, ne soient pas réellement prises en compte dans les autorisations de programme demandées pour 1999.


Un bilan du tramway de Strasbourg

La première ligne du tramway de Strasbourg qui relie les quartiers d'habitat social de Hautepierre au nord ouest et Illkirch-Graffenstaden au sud, via la gare et le centre ville, a été inaugurée le 24 novembre 1994 et fonctionne en régime plein depuis le 25 février 1995.

Sa réalisation a été financée par la Communauté urbaine de Strasbourg (CUS) qui a bénéficié d'une subvention de l'Etat de 330 millions de francs (conditions économiques janvier 89).

Les résultats de fréquentation sont très satisfaisants puisque le nombre de déplacements journaliers effectués sur le réseau des transports urbains est en hausse de 35 % par rapport à l'année précédant la mise en service et le nombre de déplacements annuels sur le réseau de transports collectifs urbains a atteint 43 millions en 1996, la moitié des voyageurs utilisant le tramway (68.000 par jour), ce qui correspond à 25 % de mieux que les objectifs initiaux. Cette clientèle nouvelle induit une augmentation de recettes (commerciales et annexes) se chiffrant en 1996 à 185 millions de francs.

Dans le même temps, l'offre kilométrique a crû de 30 % mais, grâce à la productivité du tramway, les coûts d'exploitation n'ont progressé que de 20 % : en conséquence, la couverture des dépenses par les recettes est passée de 47,5 % en 1993 à 50 % en 1995 et à 53 % en 1996. La CUS finance seule le déficit d'exploitation des transports urbains en versant à la société exploitante, la CTS, une subvention forfaitaire annuelle dont le montant s'est élevé en 1996 à 165 millions de francs.

La circulation automobile a diminué de 17 % dans le centre ville. Les trois parkings relais de la ligne A, totalisant 1.500 places, permettent aux utilisateurs de laisser un véhicule pour 15 francs et d'emprunter gratuitement le tramway.

Plus de 90 % de ces utilisateurs de parkings -qui représentent 15 % de la clientèle tramway le samedi- prenaient autrefois systématiquement leur voiture pour se rendre en centre ville.

Le prolongement de la ligne A entre Baggersee et Illkirch Graffenstaden a été inauguré le 4 juillet 1998. Il s'agit d'un tronçon de 2,5 km, comportant quatre nouvelles stations (dont celle du campus universitaire d'Illkirch), subventionné par l'Etat à hauteur de 37 millions de francs (valeur janvier 1989).

En parallèle, l'Etat a subventionné le débranchement de la ligne A pour doubler la fréquence du tramway à deux minutes et demie aux heures de pointe sur le tronçon central (5,5 millions de francs, valeur mai 1997).

La communauté urbaine de Strasbourg a décidé de réaliser une deuxième ligne de tramway d'une longueur de 11,9 km qui permettra de relier Elsau au sud-ouest à Hoenheim au nord (ligne B) et à l'Esplanade à l'est (ligne C). 80.000 Passagers par jour sont attendus sur cette ligne en plus des 89.000 passagers de la ligne A dans sa configuration définitive.

Le projet a été pris en considération par le ministre le 3 février 1997 et a été déclaré d'utilité publique le 30 juillet 1998.

Le montant de subvention alloué à cette opération s'élève à 322,922 millions de francs (valeur janvier 1998), comprenant également la création de deux pôles d'échanges intermodaux. Une première autorisation de programme a été ouverte début août 1998 pour un début de travaux à suivre. La mise en service est prévue en 2000.

En application de la LOTI (article 14), un bilan socio-économique, prenant en compte notamment des indicateurs de gain de temps sur l'ensemble du système de déplacements, de réduction de la congestion urbaine et de la pollution, et d'impact sur les activités économiques, devra être réalisé dans les cinq ans suivant la mise en service, c'est-à-dire avant 2000.

2. Les contrats pluriannuels de modernisation et d'amélioration de la qualité et de la productivité des transports urbains

Les subventions de l'Etat pour les études de déplacements et pour les études et programmes d'amélioration de la qualité et de la productivité des transports urbains sont attribuées aux autorités organisatrices de transports urbains dans le cadre des contrats de modernisation pluriannuels.

Cette politique contractuelle en faveur de la modernisation des réseaux urbains de transport collectif vise plus particulièrement le soutien des réseaux de villes moyennes, la réalisation des axes lourds pour autobus, et l'amélioration des conditions d'exploitation du réseau et le niveau du service offert à l'usager.

L'autorité organisatrice s'engage pour sa part sur la réalisation d'indicateurs de gestion, reflétant les améliorations apportées à la qualité du service offert à l'usager, à la productivité du réseau et aux conditions financières de l'exploitation.

La dotation du budget des transports terrestres à ce titre est de 45 millions de francs en 1989, contre 35 millions de francs en 1998. Cette augmentation devrait notamment financer des aides aux collectivités pour les équipements de sécurité, les études nécessaires à la mise en place des plans de déplacement urbain, ainsi que de nouveaux projets d'investissements et d'études dans les quartiers difficiles s'inscrivant dans le cadre du "pacte de relance pour la ville" lancé en janvier 1996 (pour ces projets, la participation financière de la direction des transports terrestres est complétée à hauteur de 50 % maximum des dépenses par une subvention de la délégation interministérielle à la ville).

Outre ces contrats de modernisation, les conventions d'études avec les autorités organisatrices de transports urbains ont pour certaines d'entre elles fait l'objet d'une subvention sur le Fonds d'investissements des transports terrestres (FITT).

Principales villes bénéficiaires de l'aide de l'Etat au titre des contrats pluriannuels
au 1er août 1998

(en millions de francs)


Marseille

13,1

Grenoble

10,6

Toulon

6,2

Dieppe

1,7

Saint-Chamont

1,7

Givors

1,5

B. LA RÉPARTITION DU FINANCEMENT DES TRANSPORTS COLLECTIFS URBAINS

1. Le financement de l'exploitation et des investissements

En 1996, pour l'ensemble des réseaux de transports urbains de province, le montant total des charges d'exploitation a été de 15.800 millions de francs (dont 12.800 millions de francs de charges d'exploitation, et 3.000 millions de francs de remboursement des intérêts des emprunts de dotation aux amortissements.

Le montant total des investissements a été de 6.571 millions de francs (+ 4,1 %), soit 5.126 millions de francs d'investissements, travaux et études et 1.445 millions de francs de remboursement du capital emprunté, ce qui conduit à une charge globale de 22.371 millions de francs pour l'ensemble de l'exploitation et de l'investissement.

Ces estimations sont tirées du dispositif annuel d'informations statistiques sur les transports collectifs urbains, établi conjointement par le ministère de l'équipement, des transports et du logement, le groupement des autorités responsables des transports (GART) et l'Union des transports publics (UTP).

Le financement de ces charges est assuré par les usagers, les employeurs et les contribuables, les besoins de financements complémentaires pour les investissements étant couverts par emprunt.

Le compte emplois-ressources de l'ensemble des réseaux de transports urbains de province en 1996 peut être présenté comme suit :



 

Montant (en MF)

Pourcentage

Emplois

 
 

a) Fonctionnement

 
 

Charges d'exploitation

12.800

57 %

Intérêts des emprunts

3.000

13 %

b) Investissements

 
 

Etudes, acquisitions, travaux

5.126

23 %

Remboursement du capital emprunté

1.445

7 %

Total

22.371

100 %

Ressources

 
 

Usagers (recettes tarifaires)

5.713

25 %

Employeurs (versement de transport)

9.400

42 %

Contribuables locaux

4.833

22 %

Contribution des autres collectivités locales

316

1 %

Participation de l'Etat (DG + subventions)

1.034

5 %

Emprunts

1.075

5 %

Total

22.731

100 %

Votre rapporteur souligne que la participation de l'Etat au développement des transports en commun de province demeure modique.

Pour l'avenir, les effets favorables de l'augmentation des subventions d'investissement pourraient d'ailleurs être neutralisés par le rééquilibrage de la fiscalité des carburants au détriment du gazole : selon le Groupement des autorités régulatrices de transports (GART), le surcoût de fonctionnement pour les opérateurs de bus serait de l'ordre de 45 millions de francs dès 1999 et de l'ordre de 600 millions de francs d'ici sept ans, au bénéfice de l'Etat. S'agissant des opérateurs de transport, cette mesure pourrait paradoxalement entraîner l'inverse des effets escomptés, en freinant le développement des transports en commun, d'une part, en réduisant les investissements de modernisation des bus, d'autre part.

Il serait dès lors opportun que les prélèvements supplémentaires ainsi effectués par l'Etat sur les opérateurs de transport leur soient globalement compensés sous la forme d'aides au développement du réseau d'une part, de subventions à l'équipement de bus propres, d'autre part (par exemple en étendant les contrats de modernisation à l'achat de matériel roulant).

2. L'évolution du versement de transport

Au 1er juillet 1998, 177 autorités organisatrices de province, représentant une population totale de 20,8 millions d'habitants, ont institué et perçoivent le versement de transport.

 20 autorités organisatrices peuvent percevoir le versement de transport à un taux maximal de 1,75 % (ou 1,80 % dans les cas prévus par la loi) au titre de la réalisation d'une infrastructure de transport subventionnée par l'Etat ;

 43 autorités organisatrices de plus de 100.000 habitants, pratiquent un taux maximal de 1 % (ou 1,05 % dans les cas prévus par la loi) ;

 114 autorités organisatrices de 20.000à 100.000 habitants pratiquent un taux maximal de 0,55 % (ou 0,60 % dans les cas prévus par la loi).

Le produit net du versement de transport pour la province est passé de 5.840 millions de francs en 1990 à 9.397 millions de francs en 1996 soit un accroissement moyen de 7 % par an environ. Le montant estimé pour l'année 1997 s'établit à 9.950 millions de francs, et le montant prévisible pour 1998 à 10.500 millions de francs environ.

La hausse du produit du versement transport est liée à l'augmentation des taux par les autorités organisatrices (dans la limite des taux plafonds autorisés par le législateur) et aux extensions des périmètres de transport urbain à de nouvelles communes, qui ont pour effet d'élargir la base de l'assiette de calcul du versement de transport.

II. LES TRANSPORTS COLLECTIFS INTERURBAINS

Les transports collectifs régionaux et départementaux percevront en 1999 un montant de subventions de 25 millions de francs en AP et 29 millions de francs en CP.

A. LES CONTRATS ETAT-DÉPARTEMENTS

les aides de l'Etat pour les études, le développement et la promotion des transports collectifs non urbains, désormais attribuées en application de la circulaire de le direction des transports terrestres du 21 décembre 1994, visent à :

 favoriser les coopérations entre réseaux interurbains et urbains, entre réseaux ferroviaires et réseaux de transports routiers régionaux pour permettre la continuité multimodale des déplacements (par exemple aux pôles d'échanges), ou encore par l'harmonisation tarifaire entre les services régionaux, départementaux et urbains ;

 permettre une répartition de l'offre de transport sur l'ensemble du territoire en particulier dans les zones spécifiques (rurales et périurbaines par exemple) ;

 valoriser les réseaux existants en améliorant la qualité du service offert (notamment la modernisation des parcs d'autocars).

On a observé au cours des exercices 1997 et 1998 une baisse substantielle des demandes de subventions émanant des conseils généraux (8,7 millions de francs en 1997, 10 millions de francs prévus en 1998), à un niveau très inférieur aux autorisations de programme ouvertes en loi de finances (34 millions de francs en 1997, 30 millions de francs pour 1998). Le projet de loi de finances pour 1999 prévoit donc une dotation en diminution, à 25 millions de francs d'autorisations de programme.

Contrats Etat-départements

(En millions de francs)


 

1994

1995

1996

1997

1998 (prévisions)

Subventions demandées par les départements

14,4

23,1

20,6

8,7

10

Montants des investissements départementaux correspondants

47,0

79,2

70,4

16,9

 

B. LES CONTRATS ETAT-RÉGIONS

Les principaux paiements en 1997 au titre du volet ferroviaire des contrat de plan ont été :

(En millions de francs)


Opération

Montant

SNCF - Volet ferroviaire (TER Rhône-Alpes)

39,2

SNCF - Modernisation ligne Paris-Laon

37,1

SNCF - Amélioration de capacité Lille-Flandres

27,0

Collectivité territoriale de Corse (modernisation chemin de fer)


11,4

SNCF - Mise en gabarit 3 tonnes ligne Saint-Nazaire - Paris


9,7

SNCF - Mise en gabarit 3 tonnes ligne Vierzon-Bourges

7,2

SNCF - Contrat de plan région Auvergne

6,8

SNCF - Mise au gabarit 3 tonnes ligne Paris - Le Havre

6,5

Compte tenu des paiements effectués en 1997, le taux d'exécution en paiement des volets ferroviaires des contrats de plan s'établissait ainsi à environ 50 % à la fin de 1997.

Au début de 1998, les principaux paiements ont été :



RFF Ligne Strasbourg - Haguenau

13,2

RFF - Liaison Mulhouse - Lutterbach - Thanon Kruth

12,5

SNCF - Liaison Bordeaux - Périgueux

5,6

Les prévisions du taux d'exécution des volets ferroviaires des contrats de plan s'élèvent ainsi pour la fin 1998 à 66 % en paiements et de l'ordre de 75 % en engagements.

Pour la prochaine génération de contrats de plan, l'Etat intensifiera la contractualisation tant au niveau des volets régionaux que, dans des conditions à préciser, des contrats d'agglomération pour l'urbain. S'agissant des volets régionaux, l'Etat envisage notamment de contractualiser le périurbain et d'une façon générale, les investissements d'intermodalité.

Par ailleurs, depuis la fin de l'année 1994, 20 régions se sont engagées dans un processus d'élaboration de leur schéma régional de transport et 18 ont été subventionnés à hauteur de 50 % du montant des études en application de la circulaire de la DTT du 21 décembre 1994 relative aux aides de l'Etat aux transports collectifs de province (à l'exception d'Alsace et du Centre dont les schémas ont été réalisés avant 1995).

La relance d'une planification régionale des déplacements liée à l'aménagement territorial (planification prévue par la LOTI) résulte de la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire du 4 février 1995 et de la perspective d'une nouvelle étape de décentralisation en matière de transport ferroviaire.

Les schéma régionaux de transport ont pour but, à partir d'un diagnostic des besoins et de l'offre des différents modes de transports, d'établir une politique globale et intermodale des déplacements. Ils contribuent à la réflexion dans le cadre du transfert de compétence ferroviaire régionale et visent à :

- favoriser la concertation institutionnelle et la cohérence des services entre les différents niveaux de compétences territoriales en matière de transport, notamment les départements ;

- permettre une répartition pertinente de l'offre de transport facilitant la mobilité par des pratiques intermodales ou dans les zones spécifiques (rurales ou périurbaines par exemple) ;

- valoriser les réseaux existants afin d'en optimiser l'usage.

Fin 1997, 13 régions avaient adopté leur schéma : PACA, Picardie, Centre, Alsace, Nord - Pas-de-Calais, Champagne - Ardennes, Auvergne, Pays-de-la-Loire, Bourgogne, Midi - Pyrénées, Lorraine, Rhône - Alpes et Aquitaine.

CHAPITRE V

LES VOIES NAVIGABLES

Le domaine public fluvial français comprend environ 18.000 km de voies d'eau dont 8.500 sont considérées comme navigables. Une partie de ces dernières a été transférée à différents régions (1.000 km), une autre est gérée directement par l'Etat (700 km), et l'essentiel (6.800 km) a été confié à l'établissement public Voies Navigables de France (VNF). Ce dernier assure l'exploitation, l'entretien et l'amélioration des voies navigables dont il a la charge en s'appuyant sur les services de l'Etat mis à sa disposition.

A l'exception d'une dotation de 20 millions de francs de moyens de paiement au plan social de la batellerie (" déchirage " des navires et allocations de départ en retraite) et d'une dotation de 1,62 million de francs à l'article 35-41-10 destinée à l'entretien courant des voies gérées par l'Etat, les crédits des voies navigables sont presque totalement débudgétisés :

- les crédits de l'Etat sont inscrits sur le Fonds d'investissement des transports terrestres et des voies navigables (FITTVN). Cette dotation couvre les investissements effectués sur les voies navigables gérées directement par l'Etat et surtout contribue au financement des opérations de restauration et de modernisation confiées à Voies Navigables de France, dans le cadre du schéma directeur des voies navigables, pour 450 millions de francs en 1999 (contre 430 millions de francs en 1998).

- VNF bénéficie par ailleurs de ressources propres affectées. Les ressources propres de VNF proviennent des péages liés à l'activité du trafic fluvial, des redevances domaniale et, surtout du produit de la taxe sur les titulaires d'ouvrages de prise ou rejet d'eau, dite taxe hydraulique. Payée principalement par EDF, mais aussi par des industriels, des agriculteurs ou des collectivités locales, cette taxe contribue pour près de la moitié au budget de l'établissement, fonctionnement et investissement confondus. Ces ressources sont abondées par la contribution des collectivités territoriales, et, éventuellement du Fonds européen de développement régional (FEDER) aux programmes cofinancés.

En 1997, le montant global des investissements sur les voies navigables et dans les ports fluviaux est ainsi estimé à 900 millions de francs, soit un ordre de grandeur équivalent à celui atteint en 1996. Les opérations conduites par voies navigables de France représentent environ les deux-tiers de ces dépenses.

I. LA GESTION DU FITTVN AU TITRE DES VOIES NAVIGABLES

A. L'EXERCICE 1997

Par rapport à la dotation prévisionnelle de 350 millions de francs, 336,9 millions de francs ont été engagés.

1. En ce qui concerne le réseau sous gestion directe de l'Etat

17 millions de francs étaient programmés au titre des investissements directs de l'Etat sur le réseau des routes navigables, sur lesquels 16,9 millions de francs ont été engagés.

2. En ce qui concerne le réseau confié à Voies Navigables de France (VNF)

333 millions de francs étaient prévus pour les subventions d'investissement aux voies navigables, sur lesquels 320 millions de francs ont été engagés, répartis sur les opérations suivantes :

283,6 millions de francs ont été affectés à VNF, ainsi répartis :

- travaux de restauration sur les voies à grand gabarit : 96,6 millions de francs, dont :

59,6 millions de francs pour le bassin de la Seine (modernisation du barrage de Saint Maurice sur la Marne, restauration des ouvrages de Méricourt et autres ouvrages sur la Seine) ;

8,1 millions de francs pour les ouvrages de la Moselle (barrages de Pont-à-Mousson, d'Uckange et d'Argancy) ;

15,23 millions de francs pour les ouvrages de la Saône à grand gabarit (écluses de Dracé et de Seurre) ;

13,66 millions de francs pour les ouvrages du Rhin.

- travaux de restauration sur les voies à petit gabarit : 66 millions de francs dont :

11,8 millions de francs pour le bassin de l'Est (écluses de Colbey, de Réchicourt, déversoir de Reppe, quai d'Isly, fossé des Faux Remparts de Strasbourg) ;

20 ,2 millions de francs pour le bassin de la Loire (écluses du canal de Roanne à Digoin, barrages de Decize et de Vermenton, écluses de Crissey) ;

26,2 millions de francs pour le bassin de la Seine (écluses de Basson, de Darnery et Mont-Saint-Pierre, barrages de Villevalier, de Courlon) ;

7,8 millions de francs pour d'autres bassins (notamment les bassins Rhône-Saône et du Nord).

- 27 millions de francs ont été affectés aux études de mise à grand gabarit des liaisons Seine-Nord et Seine-Est. ;

- enfin, VNF a bénéficié d'une subvention globale complémentaire d'un montant de 94 millions de francs ;

20,8 millions de francs environ ont été attribués à la CNR, à destination notamment de l'aménagement du bief de Niffer-Mulhouse pour 19,26 millions de francs ;

14,5 millions de francs ont permis de poursuivre le financement de l'aménagement de la vallée du Lot

B. L'EXERCICE 1998

Pour l'ensemble de l'année 430 millions de francs ont été inscrits sur le chapitre 2 du FITTVN, ainsi répartis :

- 322 millions de francs pour les subventions à VNF, dont 297 millions de francs pour les travaux de restructuration et de mise en sécurité du réseau et 25 millions de francs pour les études de grandes liaisons ;

- 75 millions de francs de subventions à la Compagnie Nationale du Rhône (CNR) ;

- 15 millions de francs pour l'aménagement de la vallée du Lot ;

- 18 millions de francs pour les travaux de sécurité et de préservation d'ouvrages fluviaux sur les voies restant gérées par l'Etat.

C. LES PERSPECTIVES POUR 1999

L'augmentation de la dotation au titre du FITTVN, à hauteur de 450 millions de francs prévus pour 1999, devrait permettre d'amplifier l'effort de modernisation du réseau existant et de le concentrer sur les voies présentant un fort enjeu pour le transport de marchandises et la navigation de plaisance.

Cet effort reste toutefois insuffisant au regard des besoins de modernisation du réseau existant et inférieur au produit de la taxe sur la production hydroélectrique (825,6 millions de francs en 1997).

II. LA GESTION DE VOIES NAVIGABLES DE FRANCE

A. LES RESSOURCES DE VNF

Les ressources de Voies navigables de France proviennent des utilisateurs du réseau et sont complétées par des subventions de l'Etat, des collectivités territoriales et de l'Allemagne. Les ressources propres de l'établissement comprennent trois types de contributions à partir desquelles sont financés ses moyens de fonctionnement et d'investissement :

- la taxe hydraulique, payée par les personnes et organismes qui prélèvent de l'eau dans le réseau ou qui en rejettent. C'est la principale ressource de Voies navigables de France. Elle s'établit à 519 millions de francs en 1997. Son estimation pour 1998 est de l'ordre de 502 millions de francs et de 489 millions de francs pour 1999.

Les variations de ce montant d'une année sur l'autre sont dues pour l'essentiel aux ouvertures et aux fermetures de tranches par EDF : la diminution du produit de la taxe à partir de 1998 est ainsi imputable à l'arrêté de la centrale de Creys-Malville.

- les péages, payés par les transporteurs de marchandises, les transporteurs de passagers et, plus généralement, tous les bateaux circulant sur le réseau, hormis quelques exceptions. En 1997, le péage marchandises a rapporté environ 39,7 millions de francs et le péage plaisance 18,1 millions de francs. En 1998, sont attendus respectivement 39,5 millions de francs et 18,5 millions de francs. Enfin, pour 1999, ces péages sont estimés à 40 millions de francs et 19 millions de francs. Cette hausse attendue résulterait notamment du renforcement des contrôles.

- Les ressources du domaine confié par l'Etat à VNF. Les différences amodiations du domaine fluvial ont rapporté 25,4 millions de francs en 1996 et 29,0 millions de francs en 1997. Les ressources attendues s'établissent à 40 millions de francs pour 1998 et 45 millions de francs pour 1999. Cette progression s'explique par l'évolution des barèmes et par la mise en place d'une démarche plus commerciale se référant au prix du marché. Elle résulte aussi du développement à partir de 1997 des redevances pour l'implantations de réseaux de télécommunications : VNF a conclu avec un opérateur privé une convention d'occupation temporaire de son domaine, lui permettant de poser des fibres optiques le long ou au fond des canaux et rivières, pour une rémunération de 10 à 20 francs par mètre de câble posé. A terme, cette convention pourrait permettre à VNF de doubler ses recettes domaniales.

- Des prestations et produits divers ont également été perçus en 1997 pour un montant de 72,44 millions de francs. Ces mêmes recettes sont estimées à 59,62 millions de francs pour 1998 et 115,48 millions de francs pour 1999 (compte tenu de la vente de l'ancien siège parisien de l'établissement pour 75,6 millions de francs.

- S'ajoutent à ces ressources propres la contribution générale de l'Etat aux investissements qui est fixée à 94 millions de francs par an, ainsi que sa contribution à des investissements individualisés (177,42 millions de francs en 1997 et 250,94 millions de francs en 1998), l'ensemble des contributions de l'Etat s'effectuant au travers du FITTVN.

- Les collectivités locales, pour leur part, ont contribué aux travaux de restauration du réseau dans le cadre des programmes cofinancés et aux travaux d'extension et de développement du réseau dans le cadre des contrats de plan à hauteur de 67,61 millions de francs pour 1997. Les prévisions s'élèvent à 67 millions de francs pour 1998 et 97 millions de francs pour 1999.

- Enfin, pour la construction du polder d'Erstein, l'Allemagne apporte son concours financier : 70 millions de francs en 1997, 49,86 millions de francs prévus pour 1998 et 1,14 millions de francs en 1999.

B. LES DÉPENSES DE VNF

1. Les dépenses d'entretien

Les dépenses d'exploitation sont constituées essentiellement des achats d'approvisionnement, des achats de sous-traitance et loyers, des charges de personnel et des autres charges de gestion courante qui comprennent l'exécution des dispositions financières de la convention passée avec l'Etat et relative à la mise à disposition des 5.500 agents des services de navigation, ainsi que le reversement à la CNR des redevances qu'elle percevait au titre de l'article 35 du code du domaine fluvial avant la création de VNF.

Entretien - exploitation du réseau confié à VNF

(en millions de francs)


Désignation

1997

1998 (prévision)

1999 (prévision)

Entretien-exploitation

218,7

221,6

220,0

Fonds de concours à l'Etat

36,0

36,0

36,0

TOTAL

254,7

257,6

256,0

2. Les dépenses d'investissement

Pour 1997, un montant global de 455,46 millions de francs a été consacré par VNF à la restauration et au développement du réseau qui lui est confié :

- 97,85 millions de francs ont été affectés au développement du réseau (hors CNR) comprenant la mise au gabarit 1.350/1.500 T de la Deûle et la Lys, l'approfondissement de la Moselle, les travaux sur la canal du Rhône à Sète, l'objectif II Deûle-Lys et l'aménagement du canal de Calais au gabarit 600/800T au titre des contrats de plan, les études des liaisons à grand gabarit Seine-Nord et Seine-Est, une participation aux travaux d'amélioration des écluses de Kembs sur le Rhin menés par EDF, en tant que concessionnaire, enfin le polder d'Erstein (zone d'expansion des crues du Rhin) sur un financement apporté par l'Allemagne ;

- 312,10 millions de francs ont été consacrés au programme de restauration du réseau.

Pour 1998, l'investissement d'un montant de 629,56 millions de francs se répartit prévisionnellement comme suit :

- pour les opérations de développement du réseau, VNF a inscrit un crédit de 128,53 millions de francs (y compris 34 millions de francs pour le polder d'Erstein, sur financement apporté par l'Allemagne) ;

- la restauration du réseau existant se poursuit pour un montant de 424,43 millions de francs auquel il convient d'ajouter les études générales pour un montant de 5,6 millions de francs.

Pour 1999, le programme d'investissement devrait connaître une sensible augmentation grâce à la hausse (+ 15 %) de la subvention du FITTVN pour atteindre un montant prévisionnel de 642,70 millions de francs environ qui seraient affectés pour 212,39 millions à la poursuite du développement du réseau (dont 57,7 millions de francs pour le polder d'Erstein financé par l'Allemagne), pour 352 millions de francs à la restauration des canaux et rivières confiés à VNF, pour 5,70 millions de francs aux études générales, pour 37 millions de francs aux opérations d'environnement et de développement de la voie d'eau, et pour 35 millions de francs à l'acquisition des matériels, véhicules et engins.

Dépenses d'investissement et de restauration du réseau confié à VNF

(en millions de francs)


Désignation

1997

1998 (prévision)

1999 (prévision)

Développement du réseau

97,85

128,53

212,39

Restauration du réseau

312,10

424,43

352,61

Etudes

3,72

5,60

5,70

Environnement et développement

14,98

36,00

37,00

Matériels, véhicules et engins

26,81

35,00

35,00

TOTAL

455,46

629,56

642,70

Les investissements sont financés comme suit :



 

VNF (ressources propres)

Etat (FITTVN)

Collectivités territoriales et Union européenne


Allemagne


Total

1997

46

270

69

70

455

1998 (prévision)

167

345

67

50

629

En dépit des efforts réalisés, les dépenses d'entretien et surtout de réhabilitation du réseau demeurent insuffisantes. Le réseau des voies navigables et en effet dans un état globalement insatisfaisant, par suite d'un manque d'entretien sur une longue période. Par ailleurs, ses usages ont considérablement évolué avec une baisse forte du transport de marchandises, qui se concentre surtout sur le grand gabarit, le développement de la navigation de plaisance et plus généralement des fonctions environnementales, ce qui appelle des investissements de modernisation.

Selon VNF, le coût de la remise en état de l'ensemble du réseau fluvial est ainsi compris entre 7,2 et 17,4 milliards de francs, tandis que son entretien est estimé entre 450 et 550 millions de francs par an.

Le coût de la seule remise en état du réseau emprunté par le trafic marchandises varie entre 3,3 et 9 milliards de francs selon que l'on choisit de maintenir le trafic existant dans les conditions actuelles ou que l'on améliore le réseau. L'Etat et VNF se sont donné comme objectif de rétablir à l'état minimum les voies d'intérêt majeur pour le transport de fret et les voies utiles au transport de marchandises (catégories 1 et 2-1), en une dizaine d'années.

Les dépenses de restauration du réseau sont estimées à 424 millions de francs pour 1996 et à 353 millions de francs pour 1999 : comme le soulignait le rapport de la commission d'enquête du Sénat sur les grandes infrastructures de transport, à ce rythme, un long chemin reste à parcourir.

Votre rapporteur souhaite à cet égard que les efforts de l'Etat et de VNF portent en priorité sur la restauration des voies à grand gabarit, sur la réhabilitation des parcours présentant un intérêt majeur pour le tourisme fluvial et sur la desserte des ports, notamment du port du Havre.

3. Les dépenses de fonctionnement

Hors entretien et exploitation du réseau, les dépenses de fonctionnement prévisionnelles pour 1998 s'élèvent à 361,7 millions de francs (-0,6 % par rapport à 1997) :

Dépenses de fonctionnement

(en millions de francs)


 

1997

1998 (prévision)

Fonctionnement de l'établissement public

121,7

141,5

Reversement de concessions

49,1

50,0

Intérêts de remboursement d'emprunts

0,15

0,0

Dotation amortissements et provisions

158,7

76,9

Abandon de créances

15,9

10,0

Subventions ponts et divers

0,2

7,0

Développement économique de la voie d'eau (subvention)

41,45

65,0

Environnement et passage

6,6

8,0

Études générales

0,3

3,25

TOTAL

364,08

361,7

III. L'AVANCEMENT DU SCHÉMA DIRECTEUR DES VOIES NAVIGABLES

Le schéma directeur des vies navigables a été approuvé par décret en date du 17 avril 1982. Il dressait tout d'abord un constat sur le transport fluvial et proposait dans un second temps un plan de restauration du réseau existant sur une période de 10 ans, avant de prévoir des aménagements d'amélioration des caractéristiques de ce réseau et la création de voies à grand gabarit.

A. L'AMÉNAGEMENT ET LE DÉVELOPPEMENT DES VOIES D'EAU

Le schéma directeur préconisait divers aménagements de développement dont les opérations suivantes :

1. Axe Saône Rhin

Aménagement de la section Niffer-Mulhouse

Ces travaux ont été décidés le 17 janvier 1990 et engagés en 1991. Ils sont réalisés par la Compagnie nationale du Rhône (CNR) et sont en voie d'achèvement (1ère et 2ème tranche). Cet aménagement permet la desserte du port de Mulhouse par des convois de 3000 T et des automoteurs de 2200 T.

Aménagement de la section Chalon-sur-Saône - Saint-Symphorien (Saône)

Les travaux seront achevés en 1998 par CNR.

2. Axe Seine-Est

Le schéma directeur proposait l'aménagement de l'axe Compiègne-Soissons en direction de Reims par la mise à grand gabarit de la rivière d'Aisne. Ce projet intimement lié à la liaison Seine-Est n'a pas eu de suite concrète.

3. Axe Seine-Nord

Comme Compiègne-Reims était l'amorce de Seine-Est, le schéma envisageait l'aménagement de la vallée de l'Oise (Compiègne-Pont l'Evêque) comme amorce de la liaison Seine-Nord. Ce projet est resté sans suite mais s'intègre dans l'étude de la liaison Seine-Nord inter-bassins.

B. L'AMÉNAGEMENT DES LIAISONS INTER-BASSINS À GRAND GABARIT

Trois liaisons fluviales à grand gabarit figurent au schéma directeur des voies navigables. Pour deux d'entre elles, les liaisons Seine-Nord et Seine-Est, seule la phase des études préalables a pour l'instant été engagée. Pour la troisième, la liaison Rhin-Rhône, le Gouvernement a confirmé l'abandon du projet qui devait en constituer l'achèvement.

A la suite de l'abandon du projet, il est prévu que les ressources précédemment affectées au canal au titre de l'électricité produite sur le Rhône (en vertu de l'article 36 de la DOADT du 4 février 1995) permettent, d'une part de conforter la Compagnie nationale du Rhône, d'autre part de réaliser des projets cohérents avec les politiques de transport, d'aménagement du territoire et d'environnement annoncées par le gouvernement, au bénéfice notamment des régions concernées par le projet de canal.

1. Le projet Seine-Nord

Inscrite au schéma directeur des voies navigables d'avril 1985 et au schéma directeur transeuropéen des voies navigables à grand gabarit d'octobre 1993, le projet de liaison fluviale Seine-Nord a pour but de relier la Seine et l'Oise au réseau des canaux du nord de la France et du Bénélux par un canal à grand gabarit de classe Vb, permettant l'acheminement régulier de chargement pouvant atteindre 4.400 tonnes.

Le débat public, mené de novembre 1993 à novembre 1994, a conclu à l'opportunité de la liaison est à l'origine du lancement des études préliminaires de tracé, conduites par l'établissement public Voies navigables de France, dont les résultats présentent pour la section Noyon-Canal Dunkerque-Escaut, une famille de fuseaux proches de canal de St-Quentin. Le coût de réalisation de ce projet, long d'une centaine de kilomètres, et estimé à environ 15 milliards de francs valeur 1995.

Une concertation sur le choix du fuseau de tracé, menée sous a coordination du préfet de la région Picardie a été lancée le 15 septembre 1897 et s'est conclue en juin 1998 par un rapport de synthèse au ministre.

Parallèlement, un certain nombre d'aspects font l'objet d'analyses spécifiques. Il s'agit en particulier de l'évaluation socio-économique du projet et des aménagements connexes sur l'Oise à l'aval de Compiègne et sur le canal Dunkerque-Escaut, ainsi que de l'appréciation de l'impact du futur canal sur les ports normands et Dunkerque.

Ces différentes études sont financées sur les crédits du fonds d'investissement des transports terrestres et des voies navigables (FITTVN), à hauteur de 20 millions de francs pour 1996, 21 millions de francs pour 1997 et 20 millions de francs prévus pour 1998.

L'objectif du gouvernement est de disposer dans les prochains mois de tous les éléments nécessaires dans le cadre de l'élaboration des schémas de services multimodaux qui définiront les orientations nationales et régionales en matière de transports. C'est sur la base de ces orientations que doivent être préparées les décisions concernant le contenu et le calendrier des prochaines étapes du projet.

A l'instar de la commission d'enquête du Sénat sur les grandes infrastructures de transport, votre rapporteur souhaite à cet égard que le ministre se prononce rapidement sur le tracé du canal Seine-Nord, afin de lancer les études d'avant-projet et de ne pas retarder sa construction.

2. La liaison Seine-Est

La maîtrise d'ouvrage des études de cadrage de la liaison Seine-Est a été confiée à VNF au mois de juin 1995. Ces études sont financées sur les crédits du FITTVN (à hauteur de 6 millions de francs pour 1997). La zone d'étude s'étend depuis le nord de l'Aisne canalisée jusqu'au sud de la partie amont de la Seine entre Montereau et Nogent-sur-Seine.

L'achèvement de ces études, initialement annoncé pour la fin 1997, a été repoussé à la fin de 1998. Leurs enseignements doivent être pris en compte dans l'élaboration de schémas de services multimodaux de transport prévus par le projet de loi d'orientation sur l'aménagement et le développement durable du territoire portant révision de la LOADT de 1995.

C. LES AMÉNAGEMENTS À GRAND GABARIT

1. La liaison Bray-Nogent

Le projet prévoyait une mise à grand gabarit de cette section de la Seine. Seule a été engagée une première phase d'aménagement à 1000 T.

Cet aménagement conçu comme la première étape d'une mise au gabarit de 3000T a été engagé en 1990 pour un montant de 60 millions de francs. En 1991 une deuxième tranche d'un montant de 60 millions de francs a été mise en place.

Les deux premières phases de travaux, constituées par la reconstruction des ouvrages de Vezoult (barrage et écluse), sont achevées. En 1992, ont été engagées les rescindements des boucles de Port-Montain et de Nogent. VNF a décidé de compléter ce programme initial par le relèvement du pont de Beaulieu.

2. Les principaux travaux engagés dans le cadre des contrats de plan

- Canal de Dunkerque à l'Escaut et raccordement au réseau belge : le contrat de plan Etat-région prévoit des interventions de remise en état du canal à grand gabarit à hauteur de 175 millions de francs, dont 114 millions de francs à la charge de l'Etat et de Voies navigables de France. Ce programme est en cours de réalisation, de même que l'aménagement de la Deule et de la Lys (162 millions de francs, dont 97 millions de francs à la charge de l'Etat et de VNF).

- Mise au gabarit de 1.000 tonnes du canal du Rhône à Sète : cet aménagement, réalisé depuis janvier 1995 doit être complété par une digue de protection au débouché en mer du canal, dont la réalisation et engagée.

- Approfondissement de la Moselle entre Richemont et Frouard et écluse de Clévant : cet approfondissement, réalisé dans le cadre du contrat de plan Etat-région Lorraine, est en cours (coût total 100 millions de francs dont 60 % à la charge de l'Etat et de VNF) et l'écluse de Clévant est achevée.

3. Les autres opérations

La dérivation de Mâcon a été réalisée et a permis de faire sauter l'obstacle créé par le pont historique de Mâcon sur la Saône à grand gabarit. En revanche, l'aménagement du Haut-Rhône de Lyon à Evian n'a pas été amorcé et la réouverture du Tunnel du Roue n'est plus d'actualité.

D. LES AMÉNAGEMENTS PROPOSÉS DANS LE SCHÉMA DIRECTEUR MAIS NON PRIORITAIRES.

Le canal de Calais

L'objectif est d'aménager ce canal au gabarit de 600-800 T. Pour ce faire, un premier programme cofinancé a été lancé en 1984. Un deuxième programme a été lancé en 1989 pour un montant de 30 millions de francs partagé entre l'Etat puis VNF (50 %), la région Nord/Pas-de-Calais (27,5 %) et le département du Pas-de-Calais (22,5 %). Il a en fait été ultérieurement décidé de limiter dans un premier temps l'amélioration du gabarit à la desserte du Sud de Calais pour favoriser le transport de matériaux de carrière à partir du port de Coulogne. Compte tenu de l'ensemble des travaux restant à réaliser, la poursuite de la mise au gabarit de 600-800 T jusqu'au port de Calais est estimée à près de 70 millions de francs.

L'aménagement de la Lys française entre Merville et Deûlémont au gabarit de 600 T/800 T n'a pu être mené, faute de crédits, tant par l'Etat que par VNF. Des travaux d'aménagement et de restauration ont été cependant conduits et sont encore prévus avec les partenaires locaux (région, départements) dans le cadre des projets " interrg ".

La mise au gabarit 1350 T du canal du Bourbourg (région Nord/Pas-de-Calais) n'a pas connu de suite.

Les opérations dans le bassin de la Seine de mise au gabarit type canal de Nord de l'Yonne, de mise au gabarit de deux automoteurs (en flèche) de la Marne entre la Seine et Vitry-le-François et du canal du Loing entre Saint-Mammès et Montargis, n'ont pas fait l'objet de décisions de prise en considération et d'études de réalisation.

Enfin, l'achèvement de la mise au gabarit Freycinet du canal du Midi n'est plus d'actualité et seule sa valorisation en l'état a retenu l'attention de VNF.

EXAMEN EN COMMISSION

Au cours d'une séance tenue dans la matinée du mercredi 4 novembre 1998, sous la présidence de M. Alain Lambert, président, la commission a procédé à l'examen du rapport sur les crédits de l'équipement, des transports et du logement : III- Transports : 1.- Transports terrestres, de M. Auguste Cazalet, rapporteur spécial.

M. Auguste Cazalet, rapporteur spécial, a tout d'abord indiqué que les moyens de paiement demandés pour les transports terrestres en 1999 atteignaient 45,2 milliards de francs, soit une légère progression -+ 0,6 %- par rapport aux crédits votés pour 1998.

Il a précisé que les concours de l'Etat au transport ferroviaire en formaient l'essentiel, avec 37,5 milliards de francs. Il a indiqué que les contributions de l'Etat aux transports franciliens s'élevaient par ailleurs à 5,80 milliards de francs dans le projet de loi de finances pour 1999, soit une baisse de 0,2 % par rapport à 1998, cette baisse traduisant deux évolutions contraires : d'un côté, l'augmentation de la subvention d'équilibre versée à la Régie autonome des transports parisiens (RATP) ; de l'autre, la diminution de la subvention d'équilibre versée à la SNCF-Ile-de-France, ainsi que la baisse des subventions d'investissement résultant de la fin des travaux d'Eole et de Météor.

Il a ajouté que la contribution de l'Etat aux transports collectifs de province s'élevait à 707 millions de francs en moyens de paiement, et qu'elle était essentiellement composée de subventions d'investissement, en forte augmentation par rapport à 1998.

Enfin, il a rappelé que l'essentiel des crédits publics destinés aux voies navigables transitait désormais hors du budget général, par trois canaux principalement : le fonds d'investissement des transports terrestres et des voies navigables (FITTVN), à hauteur de 450 millions de francs pour 1999 ; Voies navigables de France, qui prévoit d'effectuer 640 millions de francs d'investissements en 1999 à partir de ses ressources propres et des subventions du FITTVN ; enfin, le budget de la Compagnie nationale du Rhône.

M. Auguste Cazalet, rapporteur spécial, a alors observé que si les crédits affectés à la section transports terrestres du ministère de l'équipement, des transports et du logement évoluaient modérément, ils ne retraçaient pas toutefois l'ensemble de l'effort de l'Etat en faveur des transports terrestres. Il a indiqué qu'il fallait en effet leur ajouter 2,5 milliards de francs en provenance du fonds d'investissement des transports terrestres et des voies navigables (FITTVN) et du fonds d'aménagement de la région Ile-de-France (FARIF), ainsi que la dotation en capital de 13 milliards de francs à Réseau ferré de France (RFF), qui serait prélevée sur les recettes de privatisation.

Il a estimé que l'effort de l'Etat en faveur des transports terrestres s'élevait donc au total à 60,7 milliards de francs pour 1999, soit une hausse de 5,8 % par rapport à 1998, cette hausse étant pour l'essentiel imputable à l'augmentation de la dotation en capital à RFF.

Il a alors regretté que l'essentiel de cet effort soit absorbé par l'apurement des investissements passés, les coûts de fonctionnement et les interventions sociales -retraites de la SNCF, préretraites des chauffeurs routiers notamment-, au détriment de la modernisation des réseaux de transport.

M. Auguste Cazalet, rapporteur spécial, a également regretté que près des trois-quarts des investissements et subventions d'investissements de l'Etat en matière de transports terrestres soient désormais débudgétisés, au travers du FITTVN et du FARIF, ce qui brouillait le débat relatif aux investissements d'infrastructures dont notre pays a le plus besoin.

Il a ajouté que le bilan de la création du FITTVN s'avérait à ce jour décevant, le FITTVN ayant fragilisé les sociétés concessionnaires d'autoroutes, sans pour autant financer des politiques spécifiques, puisque les crédits en étaient "saupoudrés", ni améliorer réellement la transparence des choix publics, puisque ce fonds était encore insuffisamment ouvert aux élus.

M. Auguste Cazalet, rapporteur spécial, s'est ensuite félicité du succès de la réforme de la SNCF.

Il a indiqué que le désendettement de la SNCF et la clarification de ses relations avec les autorités publiques lui avaient en effet permis de se mobiliser efficacement sur la reconquête de sa clientèle et sur l'amélioration de la qualité de ses services, de sorte que l'image de la SNCF s'améliorait, que le trafic voyageurs se redressait et que le transport ferroviaire regagnait enfin des parts de marché au détriment de la route.

Il a ajouté que les premiers résultats de l'expérience de régionalisation des services régionaux de voyageurs engagée le 1er janvier 1997 étaient prometteurs, puisque le trafic régional avait davantage progressé dans les six régions expérimentatrices que dans les autres.

Il a précisé que les pertes de la SNCF s'étaient ainsi réduites de 16,2 milliards de francs en 1996, à 0,8 milliard en 1997, cette amélioration allant au-delà des seuls effets mécaniques de la réforme sur les comptes de la SNCF, qu'il a estimés à 12 milliards de francs.

M. Auguste Cazalet, rapporteur spécial, a observé que le redressement de la SNCF était toutefois fragile et inachevé.

Il a indiqué que la progression du trafic voyageurs s'explique ainsi pour partie par le développement du TGV-Nord et par l'accélération conjoncturelle du revenu des ménages, tandis que la progression du trafic fret avait fait apparaître des points d'engorgement du réseau, ce qui s'était traduit par une dégradation sensible de la fiabilité du service. Il a rappelé que la commission d'enquête du Sénat sur les infrastructures de transport avait ainsi montré que le développement du transport ferroviaire de marchandises passait par l'adoption de conditions d'exploitation plus favorables au fret, en particulier par l'abandon de la priorité systématique accordée aux trains de voyageurs.

Il a également remarqué que les filiales hors télécommunications s'étaient globalement redressées en 1997, mais que la rentabilité de la plupart d'entre elles était très faible, lorsqu'elle n'était pas négative, et que les perspectives de profit de la filiale Télécom Développement étaient aléatoires. Il a observé à cet égard qu'il était paradoxal de voir la SNCF refuser le développement de la concurrence entre opérateurs sur le réseau ferré français, mais développer une offre de téléphonie fixe concurrente de celle de France Télécom.

Enfin, il a souligné que l'amélioration des comptes de la SNCF résultait aussi de la faiblesse du niveau des redevances acquittées à RFF ; et il a précisé que le résultat cumulé de l'ensemble RFF + SNCF était ainsi négatif de 13,7 milliards de francs en 1997.

M. Auguste Cazalet, rapporteur spécial, a alors souligné qu'il appartenait aux cheminots de poursuivre leurs efforts de maîtrise des coûts et de reconquête de la clientèle, en ligne avec l'effort consenti par la collectivité nationale pour les transports ferroviaires, qui était aujourd'hui le plus important jamais réalisé, à 66 milliards de francs.

M. Auguste Cazalet, rapporteur spécial, a ensuite observé que les besoins en capital de Réseau ferré en France trouvaient pour partie leur origine dans la modicité des redevances acquittées par la SNCF pour l'utilisation du réseau ; RFF percevant 6,2 milliards de francs de péages de la SNCF, en 1998, tout en acquittant 16,6 milliards de francs à la SNCF au titre de la gestion et de l'entretien du réseau.

Il a précisé qu'au total, la propriété du réseau ferré coûtait ainsi plus de 10 milliards de francs à RFF, auxquels s'ajoutaient les charges de la dette liée aux infrastructures.

Il a indiqué que cela se traduisait par une perte très importante pour RFF -14,1 milliards de francs pour 1997-, de nature à réduire ses capacités d'autofinancement et à ralentir la modernisation du réseau existant.

Il a par ailleurs observé que, dans un contexte où de nouveaux opérateurs seraient potentiellement autorisés à réserver des "sillons" sur le réseau français, maintenir les péages à un niveau trop bas reviendrait à subventionner artificiellement le transit ferroviaire sur un réseau français déjà saturé, au profit des concurrents étrangers de la SNCF. Il a donc estimé nécessaire de permettre à RFF de rapprocher progressivement ses péages du coût d'usage réel des infrastructures, quitte à réduire les dotations à RFF au profit d'une subvention équivalente à la SNCF.

M. Auguste Cazalet, rapporteur spécial, a ensuite observé que la contribution de l'Etat à l'équilibre financier de la RATP augmentait de 2,8 %, alors même que la contribution des entreprises au titre du "versement transport" était particulièrement dynamique, que le trafic se redressait et que les voyageurs eux-mêmes payaient de plus en plus cher.

Il a remarqué que ce paradoxe s'expliquait pour partie par l'augmentation quantitative de l'offre et par la hausse préoccupante des agressions commises à l'encontre du personnel de la RATP.

Il a précisé que la multiplication de ces actes violents, qui n'était malheureusement pas spécifique à l'Ile-de-France, avait notamment conduit la RATP à accélérer la création de 1.000 emplois jeunes, mais que cela ne constituait sans doute pas, à coût égal, la réponse la plus appropriée à la déliquescence de la sécurité dans certains quartiers.

Il a souligné que ce paradoxe trouvait toutefois aussi son origine dans la dérive des coûts d'exploitation de la RATP, en particulier de sa masse salariale, sans que cette dérive ne se traduise par une amélioration de la qualité du service offert aux voyageurs. A titre d'exemple, il a remarqué qu'en moyenne, au cours des trois dernières années, un escalier mécanique sur sept était hors service dans le métro. Il a rappelé que la Cour des Comptes avait récemment critiqué l'insuffisance du contrôle de gestion et de nombreux dysfonctionnements en matière de marchés à la RATP, en particulier pour les marchés de nettoyage, alors même que la propreté des véhicules et des stations participait au sentiment de sécurité des voyageurs et contribuait à leur respect pour le transporteur.

Il a estimé que ce paradoxe résultait également d'une mauvaise allocation des investissements d'infrastructures en Ile-de-France ; ces investissements étant concentrés sur Paris intra-muros, tandis que les besoins de déplacements des franciliens sont de plus en plus de banlieue à banlieue. Il a observé qu'Eole et Météor avaient ainsi mobilisé durant huit ans les deux-tiers des capacités d'investissement disponibles, alors que ces projets étaient largement redondants. S'agissant de Météor, il s'est interrogé si le rôle de la RATP était bien de construire une "vitrine technologique" à raison de "7 milliards de francs pour sept stations" ?

M. Auguste Cazalet, rapporteur spécial, a souligné que cette mauvaise allocation des ressources trouvait sa source dans une double déresponsabilisation : la région Ile-de-France finançant la majeure partie des investissements décidés par l'Etat, d'une part ; les pertes d'exploitation des opérateurs étant systématiquement compensées par la collectivité, d'autre part.

Il a estimé que la clarification des responsabilités et des relations financières entre l'Etat, la RATP et les collectivités locales franciliennes, était donc une priorité. Il a précisé que cette clarification passait notamment par l'ouverture du Syndicat des transports parisiens à la région Ile-de-France et, éventuellement, aux usagers.

M. Auguste Cazalet, rapporteur spécial, a ensuite observé que les subventions d'investissement aux transports collectifs de province connaissaient une forte augmentation, à 720 millions de francs d'autorisations de programme. Il a indiqué que la réussite des travaux déjà réalisés incitait à poursuivre dans cette voie. Il a ajouté que l'impact favorable de cette hausse serait toutefois partiellement neutralisé par le relèvement de la taxe intérieure sur les produits pétroliers applicable au gazole. Il a estimé qu'il pourrait donc être opportun de compenser le coût de ce relèvement pour les opérateurs de transport, par exemple en instituant des aides à l'équipement de bus propres.

Par ailleurs, M. Auguste Cazalet, rapporteur spécial, a souligné que l'action opiniâtre des élus membres du Comité de gestion du fonds d'investissement des transports terrestres et des voies navigables avait permis d'augmenter la dotation destinée aux voies fluviales pour 1999, mais que cette dotation restait très inférieure au produit attendu de la taxe sur les ouvrages hydroélectriques concédés, et surtout inférieure aux besoins de réhabilitation du réseau existant tels qu'ils ressortaient des conclusions de la commission d'enquête du Sénat.

Il a précisé que la priorité en matière de grands projets était désormais clairement donnée au projet Seine-Nord, qui avait pour but de relier la Seine et l'Oise aux réseaux de canaux du Nord de la France et du Bénélux par un canal à grand gabarit, et il a indiqué que ce projet, estimé à 15 milliards de francs, présentait une pertinence économique incontestable en reliant, sur une distance relativement brève, deux zones très denses en population et en activités.

Enfin, M. Auguste Cazalet, rapporteur spécial, a observé que le montant des dotations affectées au transport routier était en augmentation rapide, avec 295 millions de francs pour 1999, contre 195 millions de francs en 1998. Il a expliqué que cette évolution résultait des accords tripartites Etat-conducteurs-entreprises signés en novembre 1996 pour les transports de marchandises et en avril 1998 pour les transports de personnes, l'Etat versant à ce titre 180 millions de francs en 1999 afin de subventionner la cessation d'activité à 55 ans des chauffeurs routiers et des conducteurs d'autocars.

Au terme de cet exposé, le débat s'est engagé.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a observé que la dette de la SNCF et de Réseau Ferré de France était quasiment assimilable à un endettement public, et qu'il importait dès lors d'en surveiller l'évolution avec vigilance.

M. Denis Badré a souligné que l'insécurité dans les transports en commun était un vecteur d'inégalités sociales, et que le développement des agressions contre les personnes dans les transports publics pouvait se traduire par la formation de ghettos. Il a par ailleurs fait part de sa préoccupation devant le désengagement de l'Etat en matière de transports en Ile-de-France, et le transfert de charges qui en résultait pour les collectivités. Il a regretté que la construction de Météor ait répondu à une recherche de prestige par la RATP, mais il a observé que la RATP avait su faire preuve d'écoute, d'imagination et d'ouverture aux besoins de la clientèle dans le cadre du développement de nouvelles dessertes en banlieue. Enfin, il a dénoncé le défaut de concertation préalable à certaines décisions du syndicat des transports parisiens, comme la mise en place de la carte "Imagine R", qu'il a par ailleurs considérée comme opportune.

M. Yann Gaillard a observé que la réforme de la SNCF s'était traduite par un phénomène de vases communicants du déficit et de l'endettement de la SNCF vers le déficit et la dette de réseau Ferré de France. Il s'est ensuite interrogé sur l'indépendance de RFF, puis sur l'évolution du climat social dans les transports routiers.

En réponse, M. Auguste Cazalet, rapporteur spécial, a souligné son attachement à la présence humaine dans les transports en commun et la nécessité de développer des équipements de sécurité appropriés. Il a estimé qu'il était également indispensable de renforcer les poursuites et les sanctions contre les auteurs des dégradations matérielles ou d'agressions dans les transports en commun.

Il a indiqué que le niveau technologique de la ligne de métro Météor était impressionnant, mais qu'il serait déplorable que ce projet obère le développement de liaisons tangentielles de banlieue à banlieue, qu'elles soient ferroviaires ou routières. Il a par ailleurs observé que le rôle effectif de Réseau Ferré de France reposait pour l'heure largement sur la forte personnalité de son président, M. Jean-Claude Martinand.

Enfin, en réponse à M. Alain Lambert, président, M. Auguste Cazalet, rapporteur spécial, a dressé l'historique de la ligne ferroviaire Pau-Canfranc.

Au terme de cet examen, la commission a adopté un amendement de M. Auguste Cazalet à l'article 45 du projet de loi de finances pour 1999, portant réduction de 566.982.710 francs des crédits du Titre IV du budget des transports terrestres.

La commission a ensuite adopté les crédits des transports terrestres ainsi modifiés.





1 + 9 milliards pour la prise en charge par RFF de la dette liée aux infrastructures (134,2 milliards de francs), + 1 milliard de charges financières sur les investissements de 1997, qui ne sont plus à la charge de la SNCF, + 2 milliards liés au complément de désendettement par l'Etat de 28,3 milliards de francs avec effet au 1er janvier 1997, par transfert au service annexe d'amortissement de la dette, + 5 milliards d'allégements des dotations aux amortissements, en raison du transfert à RFF des actifs liés à l'infrastructure, enfin - 6 milliards de francs de péages à RFF.

2 Concours aux transports ferroviaires (37,5 milliards de francs) + SNCF et RFF Ile-de-France (1,1 milliard de francs) + FITTVN (1,9 milliard de francs) + compensation interrégimes sociaux (4,7 milliards de francs) + dotation en capital RFF (13 milliards de francs) + réductions tarifaires autres ministères (1,7 milliard de francs) + contribution des collectivités locales (6 milliards de francs).

3 Les redevances sont proportionnelles au trafic. Leur montant n'est donc pas précisément connu à l'avance.

4 Péages (6,3 milliards) - coûts d'exploitation et d'entretien (16,8 milliards) - amortissement (5 milliards de francs) = recettes (- 15,5 milliards)/valeur comptable des infrastructures (148 milliards).

5 Pour 100 francs de recettes supplémentaires, l'entreprise dépense 58 francs. L'objectif annoncé par la SNCF est de réduire ce ratio de 0,58 à 0,40-0,45 en trois ans.

6  80.000 par jour aujourd'hui

7  Au terme du projet, le trafic attendu (130.000 voyageurs par jour), représenterait encore un coût pour la collectivité de près de 13 francs par voyage.

8 Ne sont subventionnables que les dépenses d'infrastructures et d'équipement, à l'exclusion :

- du matériel roulant, y compris essais et pièces de parc, et plus généralement tout équipement à caractère mobilier ;

- des libérations d'emprise en terrain privé (acquisitions foncières, démolition, reconstruction) ou sur le domaine public (déviation de réseaux) ;

- des frais de fonctionnement du maître d'ouvrage (assistance technique, formation, assurances) ;

- des aménagements urbains non spécifiquement liés à la fonctionnalité du transport collectif : seules pourront être subventionnées les mesures relatives à la sécurité des usagers, à leur accessibilité (personnes à mobilité réduite) et à l'intermodalité (parcs relais, gares d'échanges).






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