Projet de loi de finances pour 1999 : Comptes spéciaux du Trésor

II. DEUX STRUCTURES FRAGILES : LE FONDS NATIONAL POUR LE DÉVELOPPEMENT DES ADDUCTIONS D'EAU -FNDAE- ET LE FONDS FORESTIER NATIONAL -FFN- :

A. LE FNDAE EN 1999 : UNE STABILISATION DES RESSOURCES

1. Rôle et structure du Fonds

Le FNDAE, créé en 1954, est un compte spécial du Trésor géré par le ministère de l'agriculture.

Initialement destiné à apporter une aide financière aux communes rurales dans le domaine de l'adduction d'eau , son intervention s'étend depuis 1979 à l'assainissement .

Ce fonds est alimenté par deux ressources, une redevance sur les consommations d'eau distribuée dans les communes bénéficiant d'une distribution publique d'eau potable et un prélèvement sur les sommes engagées au Pari Mutuel Urbain.

Le rôle du FNDAE apparaît éminent dans la mesure où il contribue aux investissements importants effectués par les communes rurales dans ce domaine. Les besoins d'investissements pour l'adduction et l'assainissement restent très élevés -notamment en raison du renforcement des contraintes réglementaires en matière de qualité de l'eau et de collecte et de traitement des eaux résiduaires urbaines.

Il convient enfin de noter le rôle du FNDAE dans le domaine de la solidarité nationale face aux intempéries, car il vient en aide aux départements touchés par les phénomènes naturels.

L'effort annuel moyen des communes dans ces différents domaines qui s'est élevé à 8,5 milliards de francs par an sur la période 1990-1994, est évalué à 11,5 milliards de francs par an pour la période 1995-1999.

Votre rapporteur considère en conséquence que la préservation du niveau des moyens financiers du FNDAE est indispensable.

2. Une évolution peu favorable depuis 1997...

a) Une mise à niveau des recettes qui, depuis, stagnent :

Lors de la discussion du projet de loi de finances pour 1996, afin de préserver le niveau des moyens financiers du FNDAE, le Sénat avait proposé un relèvement de la redevance sur les consommations d'eau. Le gouvernement avait accepté de réviser le montant de cette redevance qui passait ainsi de 12,5 centimes par mètre cube à 14 centimes par mètre cube, soit une révision limitée d'un centime et demi , ce qui devait procurer au fonds, en 1996, 18 millions de francs de ressources supplémentaires.

L'effet de ce relèvement n'a joué pleinement qu'à compter de 1997 en raison de la périodicité semestrielle des facturations. En 1997, l'évolution des ressources du compte a été favorable : elles ont progressé de 8,5 %.

Evolution des recettes du FNDAE

(en millions de francs)

	Budget voté 1997	Evaluation pour 1998	Différence par rapport à 1996
Ligne 01 - Produit de la redevance sur les consommations d'eau	532	540	77
Ligne 02 - Annuités de remboursements des prêts
Ligne 03 - Prélèvements sur le produit du pari mutuel	458	441	2
Ligne 04 - Recettes diverses ou accidentelles	990	981	79

Le tableau ci-dessous rend compte de l'évolution des produits au premier semestre 1998 par référence à l'exécution du premier semestre 1997.

Recettes sur les six premiers mois de l'année

(en millions de francs)

	1997	1998	Evolution (%)
Redevance	225,76	216,85	- 3,95
Prélèvement sur le pari mutuel	230,82	237,34	+ 2,82
Total sur six mois	456,58	454,19	- 0,52

On observe une très légère diminution des recettes qui provient de la ligne "redevances", en baisse de 4 %, tandis que le prélèvement sur le PMU connaît une certaine dynamique (+ 3 %).

La réalisation des prévisions suppose que le produit des redevances au second semestre s'élève à 1,5 fois le montant perçu au premier semestre. Cette perspective paraît réaliste compte tenu de l'expérience passée qui fait ressortir une distorsion des consommations d'eau dans l'année.

Au total, les recettes pourraient s'élever "in fine" à 995 millions de francs, soit à un niveau un peu supérieur à celui estimé pour 1998 (la plus-value serait de 11 millions de francs).

Dans ces conditions, la prévision de recettes pour 1999, avec 985 millions de francs, paraît en retrait de 10 millions de francs par rapport à 1998, ce qui est négligeable et, peut-être, prudent.

Recettes du FNDAE

(en millions de francs)

	Evaluations révisées 19987	Evaluations initiales 1999	Ecarts 1999-1998
Redevance	550	540	- 10
Prélèvement sur le pari mutuel	445	445	0
Total	995	985	- 10

b) Des interventions problématiques :

Les interventions du FNDAE ont évolué ainsi qu'il est rappelé dans le tableau ci-après entre 1992 et 1996.

Année	Dotations conventionnées	Dotations travaux courants	Qualité de l'eau	Assain. du littoral	Grands ouvrages	Sécheresses	Divers intempéries	Total
1992	566,0	178,0	37,0	17,0	81,0	7,0	9,0	895,0
1993	651,0	126,4	30,6	165,0	53,0	0,0	22,7	1.048,7
1994	651,0	126,4	30,6	165,0	71,4	0,0	40,5	936,4*
1995	629,3	197,3	0,0		22,5	0,0	11,0	860,2
1996	606,2	224,4	0,0		4,9		8,2	843,7**

(*) En 1994 : 960 millions de francs d'AP avaient été inscrits en Loi de finances ; 23,5 millions de francs ont été réservés au traitement des intempéries.

(**) mi 1996

Jusqu'en 1991, les crédits étaient répartis entre :

- les dotations pour travaux courants (de 55 à 65 % des crédits délégués selon les années) ;

- et les dotations spécifiques correspondant à des programmes d'intérêt national en vigueur à l'époque, portant sur les thèmes ou opérations suivants : qualité de l'eau, assainissement du littoral, grands ouvrages, développement économique des zones rurales fragiles, sécheresse (en 1990).

En 1991, un processus de conventionnement pluriannuel (1991-1994) entre le ministère chargé de l'agriculture et les départements volontaires s'est engagé. Il s'est prolongé depuis.

Le conventionnement, qui a débuté mi-1991, a régulièrement progressé : fin 1991, 27 départements étaient concernés par une convention approuvée par le comité consultatif du fonds ; fin 1992, ils étaient 54 et, au total, 65 départements ont actuellement signé une convention avec le FNDAE.

Fin 1995, après analyse des résultats d'un inventaire portant sur l'assainissement et l'alimentation en eau potable des communautés rurales, le comité du FNDAE a arrêté une nouvelle clé de répartition des dotations entre les départements et décidé de relancer la politique de conventionnement sur la période 1996-2000, en donnant la priorité aux départements qui y avaient souscrit sur la précédente période.

L'instruction du conventionnement engagée depuis le début de l'année 1996 a débouché sur un conventionnement passé avec 75 départements.

Mais, une évolution importante et regrettable est intervenue en 1997 avec l'élargissement sans contrepartie des missions du FNDAE.

Cette extension des missions est intervenue alors que les premiers enseignements tirés de l'inventaire précité montraient que les besoins des collectivités rurales seraient en forte croissance sur les cinq années à venir , comparés aux investissements qu'elles avaient réalisés sur la précédente période quinquennale (de l'ordre de 20 %). Les collectivités rurales doivent, rappelle-t-on, assurer une meilleure qualité des eaux distribuées et améliorer la sécurité de l'approvisionnement en eau potable de leur population. Des investissements importants devront être consacrés à l'assainissement dont le niveau serait inférieur à celui observé dans d'autres grands pays comparables et pour satisfaire aux exigences de la directive européenne relative aux eaux résiduaires urbaines.

En outre, l'activité normative de la Commission européenne ne se relâche pas, le coût de la norme européenne en préparation sur la teneur en plomb des eaux destinées à la consommation étant d'ores et déjà estimé à 100 milliards de francs.

Etant rappelé que les capacités de financement des collectivités sont d'autant plus réduites que, d'une part, le prix de l'eau est déjà dans de nombreuses situations, élevé et que, d'autre part, les aides apportées par les partenaires financiers sont limitées, il faut souligner que la contribution du FNDAE est essentielle même si elle se limite à environ 10 % du coût des projets.

Dans ces conditions, l'extension des missions du fonds à la participation au financement du programme de maîtrise des pollutions agricoles réalisée par l'article 65 de la loi de finances pour 1997 sans contrepartie financière a considérablement hypothéqué le redressement du fonds auquel avait contribué l'initiative du Sénat rappelée plus haut. Une somme de 150 millions de francs est distraite chaque année des crédits disponibles pour les actions traditionnelles du fonds. Cette situation ne peut que gravement nuire à l'efficacité de ses interventions alors même que la mise en oeuvre du programme de lutte contre les pollutions d'origine agricole semble se heurter à des obstacles pratiques importants.

La fin théorique du programme de lutte contre les pollutions d'origine agricole est fixée à 1999. Mais, chacun sait qu'à cette date, il restera à dégager des financements pour un programme dont le coût total est estimé à 2,1 milliards de francs et dont le financement est réparti en trois tiers entre les pouvoirs publics (dont une moitié pour l'Etat), les agences de bassin et les agriculteurs.

Or, les obligations portées par la directive européenne sur l'assainissement imposent à l'Etat des résultats dès 2000 qui ne pourront être acquis si le FNDAE ne dispose pas des moyens nécessaires.

A ce propos, une évolution inquiétante est intervenue à partir de 1997 avec l'accroissement très considérable des reports de crédits d'un exercice sur l'autre. Ce phénomène fait l'objet d'investigations particulières de la part des services du ministère. Il ne s'expliquerait pas seulement par les difficultés traditionnelles de la gestion budgétaire des CAS. Il proviendrait plutôt des problèmes de gestion en cofinancement des programmes du FNDAE.