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N° 284

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999

Annexe au procès-verbal de la séance du 24 mars 1999

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur la proposition de résolution présentée en application de l'article 73 bis du Règlement par M. Marcel DENEUX sur les propositions de directives du Parlement européen et du Conseil :

- concernant l'accès à l'
activité des institutions de monnaie électronique et son exercice, ainsi que la surveillance prudentielle de ces institutions ;

- modifiant la directive 77/780/CEE visant à la coordination des dispositions législatives, réglementaires et administratives concernant l'accès à l'
activité des établissements de crédits et son exercice (n° E-1158),

Par M. Jean-Philippe LACHENAUD,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Alain Lambert, président ; Jacques Oudin, Claude Belot, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Roland du Luart, Bernard Angels, André Vallet, vice-présidents ; Jacques-Richard Delong, Marc Massion, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; Philippe Marini, rapporteur général ; Philippe Adnot, Denis Badré, René Ballayer, Jacques Baudot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Claude Haut, Alain Joyandet, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Michel Mercier, Gérard Miquel, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Pelletier, Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Henri Torre, René Trégouët

Voir le numéro :

Sénat : 197
(1998-1999).



Union européenne.

AVANT-PROPOS

Le 3 février dernier, notre collègue Marcel Deneux présentait, au nom de la délégation du Sénat pour l'Union européenne, une proposition de résolution n° 197 sur deux propositions de directive, la première concernant l'accès à l'activité des institutions de monnaie électronique et son exercice, ainsi que la surveillance prudentielle de ces institutions, la seconde modifiant la directive 77/780/CEE visant à la coordination des dispositions législatives, réglementaires et administratives concernant l'accès à l'activité des établissements de crédits et son exercice.

La monnaie électronique devrait prendre une importance croissante parmi les systèmes de paiement, grâce à la technologie de la carte à microcircuit (" carte à puce "), et du fait de son utilisation dans des projets de cartes prépayées multiprestataires. Les potentialités de développement de la monnaie électronique se trouvent aujourd'hui accrues par les perspectives ouvertes par le commerce électronique sur Internet.

Dans ces conditions, la Commission européenne a établi deux propositions de directive, dont l'objectif est de doter les institutions de monnaie électronique d'une réglementation spécifique, en matière de surveillance prudentielle notamment.

Cependant, ces textes soulèvent des problèmes importants sur certains points, mis en exergue avec pertinence par la proposition de résolution de notre collègue Marcel Deneux, au nom de la délégation du Sénat pour l'Union européenne, qui a souhaité en saisir votre commission des finances.

I. LA MONNAIE ÉLECTRONIQUE, FORME MODERNE DE LA MONNAIE SCRIPTURALE

A. QU'EST-CE QUE LA MONNAIE ÉLECTRONIQUE ?

L'histoire de la monnaie se confond avec celle du processus continu de sa dématérialisation, avec le passage d'une conception matérialiste de la monnaie à une approche nominaliste.

Aujourd'hui, la monnaie peut prendre deux formes :

- la monnaie fiduciaire, qui regroupe les pièces, émises par la banque centrale ou l'Etat, et les billets émis par la banque centrale ;

- et, la monnaie scripturale, qui est constituée de l'ensemble des dépôts auprès des intermédiaires financiers ; plusieurs instruments permettent la circulation de ces dépôts : chèques, virements, cartes bancaires.

La monnaie est aujourd'hui affectée par les progrès très rapides des nouvelles technologies de l'information et de la communication. Certes, la dématérialisation de la monnaie est un processus désormais ancien mais le réseau Internet présente des spécificités résidant notamment dans son étendue et dans son degré d'ouverture. Tandis que la dématérialisation " classique " se déroulait dans un cadre bien délimité et entre des partenaires en général connus, une multitude d'acteurs intervient sur Internet sans qu'aucun ne puisse contrôler ou réguler le réseau dans son ensemble.

Le développement du commerce électronique pose la question du paiement des prestations réalisées sur les réseaux. Le Conseil national du crédit et du titre (CNCT), dans un rapport de mai 1997 consacré aux Problèmes juridiques liés à la dématérialisation des moyens de paiement et des titres, note que les transactions réalisées sur des services télématiques " en ligne " présentent " une spécificité technique - les transactions relèvent de l'immatériel pur - économique - les montants unitaires peuvent être très faibles, ce qui peut rendre nécessaire des modes de paiement adaptés - et juridique - en effet qu'il s'agisse de fiscalité ou de maintien de l'ordre public, l'information électronique se prête mal aux contrôles, aussi bien a priori qu'a posteriori ".

Le commerce électronique donne lieu à des modes de paiement très variés, ce qui ne signifie pas qu'ils soient nécessairement d'un type nouveau, la carte bancaire en particulier étant très utilisée.

Toutefois, le CNCT, dans son rapport précité, précise que " si les moyens de paiement classiques peuvent convenir au commerce électronique, le développement de l'Internet entraîne une modification en profondeur des pratiques avec l'apparition de nouveaux intervenants financiers, aux côtés des établissements de crédit jouant un rôle dans le domaine des cartes bancaires ".

Il existe par exemple des mécanismes qui reposent sur le stockage d'unités de valeur, dans un instrument indépendant d'un compte bancaire. C'est ce que l'on appelle la monnaie électronique. Le CNCT en parle en ces termes : " On parle ainsi de porte-monnaie électronique (PME), de porte-monnaie virtuel (PMV) avec préconstitution (préchargement) d'une réserve financière. La réserve financière est inscrite dans un microprocesseur figurant soit sur un support carte (dans le cas du PME) soit dans la mémoire d'un micro-ordinateur détenu par l'utilisateur (dans le cas du PMV). Les pièces de monnaie ou coupons virtuels sont alors constitués par des fichiers informatiques ".

Il convient de bien distinguer les deux produits souvent réunis sous le même concept de monnaie électronique. Le porte-monnaie électronique se présente comme une valeur monétaire stockée sur un support électronique tel qu'une carte à puce : il s'agit donc d'une carte prépayée qui peut être monoprestataire, comme les cartes téléphoniques, ou multiprestataire. D'autre part, la monnaie de réseau donne lieu à une facturation a posteriori pour les achats réalisés sur Internet. Seule la première catégorie entre dans le champ d'application des propositions de directive.

Une interrogation apparaît alors sur la nature de la monnaie électronique. S'agit-il de monnaie fiduciaire, de monnaie scripturale ou d'une catégorie nouvelle de monnaie ?


La Commission européenne la considère comme " une variante numérique des espèces ". Il est vrai qu'elle est susceptible de présenter des fonctionnalités similaires à celles de la monnaie fiduciaire : liquidité, fongibilité, anonymat pour l'utilisateur... Pourtant, la monnaie électronique n'est pas émise par la banque centrale : elle n'a donc pas cours légal. Il est dès lors possible d'affirmer que la monnaie électronique est un nouvel instrument de mobilisation de la monnaie scripturale.

B. L'ÉTAT ACTUEL DE SON DÉVELOPPEMENT

La monnaie électronique est actuellement dans une phase de développement, faible encore mais qui pourrait devenir très rapidement considérable.

Elle est en effet liée à l'essor du commerce électronique rendu possible par les progrès réalisés dans le domaine des nouvelles technologies de l'information et de la communication.

D'une manière générale, la France connaît un retard dans le domaine des instruments prépayés à support carte à puce - les porte-monnaie électroniques - ou à support logiciel - les porte-monnaie virtuels (ou monnaie de réseau). Le tableau ci-dessous illustre ce retard, replacé dans le contexte plus large de l'utilisation des cartes bancaires :

Pourtant, notre pays a appliqué dès 1992 la technologie des cartes à puce dans le domaine des cartes de crédit ou de débit classiques. On retrouve ainsi le même type de paradoxe que dans le secteur des technologies de l'information, avec notre avance en matière de Minitel et notre retard dans le domaine ordinateurs/Internet.

Les dispositifs de paiement par carte bancaire sont installés en France depuis plus de temps, relativement, que dans beaucoup d'autres pays. Les banques françaises disposent donc d'une meilleure connaissance du marché que celles des pays étrangers et savent que les projets de porte-monnaie électroniques ne trouveront leur rentabilité que sur le long terme (8 à 10 ans).

Il est vrai que les expériences étrangères n'ont guère été concluantes. Il convient en effet de rappeler que les réalisations dans les autres pays connaissent actuellement des difficultés financières liées à des volumes de transactions très faibles : 80.000 paiements par jour d'une valeur de 1,5 million de francs en Belgique, le pays qui, selon la Banque des règlements internationaux (BRI), est le plus avancé dans ce domaine. L'Allemagne connaît une situation similaire, avec 40.000 paiements par jour pour un montant environ identique. Or, ces volumes sont dérisoires au regard du nombre de porte-monnaie émis : 3,5 millions en Belgique, et 35 millions en Allemagne où la carte bancaire sert de support au porte-monnaie électronique. Les porteurs comme les commerçants se sont montrés réticents face à ces nouveaux moyens de paiement, pour des raisons techniques mais également psychologiques.

En outre, le marché français des transactions de petit montant est relativement étroit en raison de la part déjà prise par les instruments de paiement scripturaux classiques.

Les banques françaises ne se sont donc guère investies sur ce secteur, préférant se consacrer aux infrastructures de gestion, de retrait et de paiement existantes.

Enfin, l'absence de consensus des banques sur une approche technologique et stratégique explique que les premiers porte-monnaie électroniques aient été réalisés dans la plus grande dispersion.

Toutefois, trois expériences de porte-monnaie électroniques sont aujourd'hui en cours de développement en France.

Le premier projet apparu dans notre pays est Modeus, qui constitue le porte-monnaie électronique d'un groupe d'établissements financiers et de transporteurs réunissant les Caisses d'Épargne, La Poste, la Société Générale, la RATP et la SNCF, et ayant constitué, à la fin 1997, la société Billettique Monétique Services (BMS), rebaptisée Modeus en octobre 1998, afin de mettre en place un porte-monnaie électronique associant des fonctions billettiques et monétiques. Le groupe des Banques Populaires et France Télécom ont rejoint cette société. Plusieurs expérimentations ont déjà eu lieu, le début de la généralisation devant intervenir au dernier trimestre 1999. Du reste, Modeus pourrait constituer le point d'entrée de la technologie du porte-monnaie électronique belge Proton.

Le deuxième projet est celui de la SEME, la société européenne de monnaie électronique, dont l'initiative revient à la BNP et au Crédit Agricole. Ce projet, lancé en septembre 1998, poursuit une vocation européenne et recourt à la technologie du porte-monnaie électronique allemand Geldkarte, de l'organisme interbancaire ZKA. La fonction porte-monnaie électronique sera intégrée à la carte bancaire traditionnelle. La ville de Tours devrait constituer le site pilote à partir de mai 1999, le déploiement du projet devant intervenir à l'automne.

Enfin, la société d'origine britannique Mondex, aujourd'hui détenue à 51 % par MasterCard International, est à l'origine du troisième projet. Le Crédit Mutuel a acquis 51 % de Mondex France, propriétaire de la licence pour la France. La banque mutualiste dispose ainsi des droits exclusifs pour l'exploitation en France du porte-monnaie électronique Mondex, qui devrait être introduit sur un site pilote à Strasbourg dans le courant de l'année.

La BRI note que des villes françaises de taille moyenne, de 10 à 50.000 habitants, ainsi que certaines stations de ski, dans les Alpes par exemple, ont mis en place des systèmes de porte-monnaie électroniques qui permettent aux porteurs de payer les services publics offerts par la municipalité, comme les repas de cantine, les transports publics ou l'entrée de la piscine, et, dans certains cas, de réaliser des achats chez les commerçants de la ville qui acceptent ce moyen de paiement.

Ces expériences permettent de relativiser le retard français en matière de monnaie électronique, d'autant plus que notre pays n'est pas exempt d'atouts dans ce domaine.

Les cartes à puce sont bien acceptées et largement utilisées
, contrairement à l'Allemagne par exemple, les porte-monnaie électroniques français, s'ils sont apparus relativement tardivement, devant ainsi se développer plus rapidement.

En outre, si les trois projets de porte-monnaie électronique présentés ci-dessus sont en concurrence, des convergences sont possibles à l'avenir grâce, notamment, à la création de la société financière du porte-monnaie électronique interbancaire (SFPMEI) et à l'appui méthodologique du Groupement des cartes bancaires, la sécurité des porte-monnaie électroniques constituant un des principaux thèmes de travail en commun.

Enfin, la France possède une certaine avance dans le domaine des porte-monnaie virtuels, notamment avec le portefeuille virtuel Klebox de Kleline, dont l'expérience pourrait être transposée dans le domaine des porte-monnaie électroniques. Kleline, filiale de Paribas et de LVMH, est une société financière spécialisée dans la gestion des transactions commerciales sécurisées sur Internet.

II. LES TRAVAUX COMMUNAUTAIRES SUR LA MONNAIE ÉLECTRONIQUE

A. LA RÉFLEXION SUR LE SUJET

En raison des perspectives de développement de la monnaie électronique, les institutions communautaires se sont saisies de ce sujet.

En mai 1994, l'Institut monétaire européen, organisme en charge, au cours de la phase II de l'Union économique et monétaire, de la préparation à l'introduction de la monnaie unique, a publié un rapport sur la monnaie électronique.

La Commission, dans une communication d'avril 1997 relative à Une initiative européenne pour le commerce électronique, avait pris l'engagement de constituer un cadre de surveillance approprié pour la monnaie électronique. Au mois de juin de la même année, elle a établi une communication intitulée Services financiers : renforcer la confiance des consommateurs, tandis que le Conseil européen de Cardiff lui donnait mandat pour présenter un cadre d'action visant à améliorer la réglementation communautaire sur les services financiers.

La Banque centrale européenne (BCE) a rendu son propre rapport sur la monnaie électronique en août 1998. Elle y précise les conditions minimales que doivent remplir les institutions de monnaie électronique :

- les émetteurs de monnaie électronique doivent être soumis à un contrôle prudentiel ;

- les droits et obligations s'imposant aux participants respectifs d'un système de monnaie électronique doivent être clairement définis et transparents ;

- les systèmes de monnaie électronique doivent établir des garanties adéquates sur le plan technique, organisationnel et procédural afin d'empêcher, de réduire et d'identifier les menaces à la sécurité du système, en particulier la menace de contrefaçon ;- la protection contre l'usage illicite, tel le blanchiment d'argent, doit être prise en considération au moment de la définition et de la mise en place des systèmes de monnaie électronique ;

- les systèmes de monnaie électronique doivent fournir à la banque centrale de chacun des pays concernés toute information susceptible d'intéresser les objectifs de la politique monétaire ;

- les émetteurs de monnaie électronique doivent être légalement contraints de rembourser à sa valeur nominale la monnaie électronique en monnaie banque centrale à la demande du porteur ;

- la BCE doit avoir la possibilité d'imposer à tous les émetteurs de monnaie électronique la constitution de réserves obligatoires.

La Banque centrale européenne estime que l'émission de monnaie électronique doit être réservée aux établissements de crédit, définis à l'article 1er de la directive 77/780/CEE du Conseil du 12 décembre 1977 visant à la coordination des dispositions législatives, réglementaires et administratives concernant l'accès à l'activité des établissements de crédit et son exercice, dite première directive bancaire, comme " une entreprise dont l'activité consiste à recevoir du public des dépôts ou d'autres fonds remboursables et à octroyer des crédits pour son propre compte ". La BCE propose ainsi d'amender la première directive bancaire afin d'étendre son application aux institutions de monnaie électronique qui, actuellement, ne répondent pas à la définition d'un établissement de crédit.

Il convient, enfin, de préciser que tous les États membres étaient initialement divisés sur le principe même d'une réglementation sur le sujet.
Le Royaume-Uni, le Luxembourg et la Suède sont opposés à toute réglementation, niant le risque systémique et préconisant le libre développement de l'émission de monnaie électronique. A l'inverse, d'autres pays, comme la Belgique, l'Italie, l'Espagne ou le Portugal, ont une position rigoriste et considèrent que seuls les établissements de crédit peuvent émettre de la monnaie électronique et sont favorables à un renforcement des règles prudentielles. Enfin, d'autres États membres ont une position médiane et soutiennent globalement le texte tout en essayant d'en améliorer certains points : c'est le cas de l'Allemagne, des Pays-Bas, de l'Autriche, du Danemark, mais aussi de la France.

B. LES PROPOSITIONS DE DIRECTIVE

La Commission a présenté le 21 septembre 1998 deux propositions de directives relatives à la monnaie électronique. La première proposition de directive fixe pour la première fois un cadre juridique à l'activité des émetteurs de monnaie électronique et précise les activités commerciales qu'ils peuvent exercer. La seconde étend aux institutions de monnaie électronique la définition de l'établissement de crédit que donne l'article 1er de la directive 77/780/CEE précitée.

S'inscrivant dans la mise en place du marché unique des services financiers, la Commission constate un vide juridique en matière d'émission de monnaie électronique, et, par ses deux propositions de directive, entend le combler. Il convient de préciser que seule la monnaie électronique multiprestataire, prenant la forme d'une carte prépayée, est concernée par les propositions de directive, ce qui exclut de leur champ d'application les cartes monoprestataires et les cartes de crédit.

Dans son exposé des motifs, la Commission explique qu'elle ambitionne " de créer un marché unique harmonisé pour la fourniture de monnaie électronique dans l'Union européenne ", précisant qu'elle entend éliminer " la plupart des risques de nature prudentielle " et promouvoir " la sécurité juridique des candidats potentiels à l'entrée sur le marché ".

Elle a, en effet, dans ses propositions de directive, a été motivée par la recherche, d'une part, de la stabilité et de la solidité du système, et, d'autre part, de règles permettant d'assurer les conditions d'une concurrence optimale.

Ainsi, elle n'aborde que les questions prudentielles et réglementaires concernant les émetteurs de monnaie électronique, et définit les obligations à leur imposer
, notamment en matière de capital initial, de fonds propres et de limitation des placements. En revanche, l'exposé des motifs dispose que " la Commission abordera les aspects relevant de la protection des consommateurs dans une communication séparée qui sera suivie, si nécessaire, par l'adoption d'une législation spécifique ".

Les règles posées par la première proposition de directive sont volontairement minimalistes, la Commission estimant que le développement de la monnaie électronique ne doit pas être " bridé par un carcan de règles techniques qui gênent l'innovation et restreignent la concurrence ". C'est pourquoi, elle soumet les émetteurs autres que les banques à des règles spécifiques qui, d'un point de vue prudentiel, sont allégées.

La deuxième proposition de directive vise à inclure la création de monnaie électronique dans la champ d'application général des directives de coordination bancaire.

Les entreprises émettant de la monnaie électronique mais qui ne souhaitent pas proposer l'éventail complet des services bancaires pourront néanmoins bénéficier de la possibilité d'opérer dans l'ensemble du marché unique sur la base d'un agrément délivré par un seul État membre, le passeport européen. Ces émetteurs seront exonérés des règles de surveillance prudentielle valables pour les banques, et soumises simplement aux règles spécifiques pour l'émission de monnaie électronique, précisées dans la deuxième directive bancaire. Mais l'imposition éventuelle, par la Banque centrale européenne, de réserves obligatoires, serait applicable à tous les émetteurs de monnaie électronique.

III. DES PROPOSITIONS QUI NÉCESSITENT UN RÉEXAMEN APPROFONDI

A. LA DÉFINITION DE LA MONNAIE ÉLECTRONIQUE N'EST PAS ACCEPTABLE EN L'ÉTAT

Le b) du 3ème alinéa de l'article 1er de la proposition de résolution concernant l'accès à l'activité des institutions de monnaie électronique et son exercice, ainsi que la surveillance prudentielle de ces institutions donne la définition suivante de la monnaie électronique : " une valeur monétaire qui est :

(i) stockée électroniquement sur un support électronique tel qu'une carte à puce ou une mémoire d'ordinateur ;

(ii) acceptée comme moyen de paiement par des entreprises autres que l'institution émettrice ;

(iii) produite pour être mise à la disposition des utilisateurs comme substitut électronique des pièces et billets de banque ;

(iv) produite pour les besoins de transferts électroniques de paiements de faible montant ".


Or, en l'état, cette définition n'est pas acceptable.

D'une manière générale, elle laisse supposer que la monnaie électronique constitue, à elle seule, un nouveau type de monnaie, alors qu'elle n'est que la forme électronique de la monnaie scripturale.

Les points (iii) et (iv) de la définition concernent les conditions d'utilisation des supports de la monnaie électronique mais ne contribuent pas à en donner une définition.

Le point (iii) fait d'un élément d'usage de la monnaie électronique une caractéristique propre à la définir. Or, la monnaie électronique n'est rien d'autre que de la valeur monétaire, préalablement provisionnée, mobilisable au moyen d'un instrument de paiement scriptural. Cet élément de la définition proposée par la directive n'a pas de fondement juridique, une telle assertion étant possible pour tout autre moyen de paiement scriptural.

Quant au point (iv), il ne précise pas ce que sont des " paiements de faible montant ". Il ne peut donc contribuer à définir la monnaie électronique de manière pertinente puisqu'il est tout à fait possible de procéder à des paiements de faible montant - inférieurs à 100 voire à 50 francs - au moyen d'un chèque ou d'une carte bancaire. Une expression aussi vague serait sujette à des interprétations divergentes et ne peut, par conséquent, figurer dans une directive dont l'objectif est précisément de doter les institutions de monnaie électronique d'un cadre réglementaire précis.

Comme on le verra plus loin, cette définition est tout à fait cohérente avec l'analyse (contestable) de la Commission sur le caractère non remboursable des fonds reçus pour la constitution des réserves de monnaie électronique.

La définition d'une institution de monnaie électronique pose également problème. Le a) du 3ème alinéa de l'article 1er de la proposition de directive précitée en donne la définition suivante : " une entreprise ... qui émet des moyens de paiement sous forme de monnaie électronique ou qui place le produit de ses activités... ". De cette définition, il ressort que ces institutions peuvent émettre de la monnaie électronique de n'importe quel type. Elle ne permet pas de faire la distinction entre les deux produits regroupés sous l'appellation de monnaie électronique mais pourtant très différents : la monnaie de réseau et les cartes prépayées.

La monnaie de réseau permet d'effectuer des paiements de n'importe quel montant, alors que les cartes prépayées servent à régler des faibles montants et ne peuvent guère être utilisées à d'autres fins que celles pour lesquelles elles ont été conçues. En revanche, et le Comité économique et social des Communautés européennes insiste sur ce point dans son avis du 27 janvier 1999 sur les propositions de directive, la monnaie de réseau, qui constitue un instrument de paiement pour régler des ventes à distance, peut servir à transférer des capitaux de façon anonyme et incontrôlée, le risque étant presque minime pour les cartes prépayées.

B. LA SÉCURITÉ DES TRANSACTIONS EST NÉGLIGÉE

Les propositions de directive de la Commission sont inspirées d'une logique d'ouverture des marchés dans un contexte concurrentiel : l'exposé des motifs est d'ailleurs très explicite sur ce point. Le Comité économique et social des Communautés européennes, dans son avis précité, estime toutefois que " l'approche de la directive se fonde davantage sur une  vigilance prudentielle plutôt douce, qui ne tient pas compte des exigences de surveillance au sens large ".

Ainsi, l'objectif de suppression des entraves aux échanges transfrontaliers est privilégié au détriment des impératifs de sécurité des transactions.

Ce manque d'intérêt pour la sécurité des transactions apparaît dans au moins quatre articles de la proposition de directive.

L'article 3
concerne les exigences imposées aux émetteurs de monnaie électronique en matière de fonds propres et de capital initial. Ces règles sont dérogatoires au droit commun, le ratio de fonds propres devant être supérieur ou égal à 2 % de l'encours et le capital initial d'une institution de monnaie électronique ne pouvant être inférieur à 500.000 euros.

Ces garanties sont insuffisantes. En voulant donner l'accès aux activités liées à la monnaie électronique au plus grand nombre possible d'institutions, la Commission fait des propositions qui entraînent un affaiblissement des normes prudentielles.

L'article 4 propose de limiter les possibilités de placement. En raison des spécificités des institutions de monnaie électronique, les investissements auxquels elles procèdent, à partir des fonds reçus en échange de la monnaie électronique émise, doivent être réalisés à " risque zéro " et présenter un degré de liquidité élevé (dépôts à vue ou titres de crédits par exemple).

Or, la rédaction du 1)b)(iv) de cet article paraît trop peu restrictive, puisqu'elle permet des placements dans des instruments de crédit - pas nécessairement sûrs et liquides - émis par n'importe quelle entreprise qui ne soit pas liée avec l'institution de monnaie électronique.

L'article 5 impose aux autorités compétentes de vérifier au moins deux fois par an que les institutions de monnaie électronique respectent les dispositions précitées des articles 3 et 4.

Une vérification semestrielle est tout à fait insuffisante, des entreprises présentant nécessairement par nature un degré élevé de liquidité et de solvabilité à tout moment devant être soumises à un contrôle permanent. En outre, certains États membres - notamment ceux initialement hostiles à une directive en la matière, le Royaume-Uni ou la Suède par exemple - risquent d'adopter des règles minimalistes, ce qui pourrait conduire à des distorsions de concurrence entre institutions de monnaie électronique de pays différents. Il paraît souhaitable de contraindre les autorités nationales à soumettre les institutions de monnaie électronique aux mêmes contrôles, et avec la même fréquence, que ceux auxquels les autres institutions financières sont soumises.

En vertu de l'article 7, les États membres peuvent exempter de certaines dispositions des propositions de directive les institutions de monnaie électronique exploitant des systèmes relativement petits, c'est-à-dire qui engendrent un montant total d'engagements financiers ne dépassant pas 10 millions d'euros, et qui émettent de la monnaie électronique pour une capacité maximale de chargement de 150 euros par utilisateur.

De telles institutions de monnaie électronique sont alors exemptées de plusieurs prescriptions :

- l'obligation de tenir séparées les activités financières des autres activités ;

- la nécessité de détenir un capital initial supérieur ou égal à 500.000 euros ;

- les conditions d'agrément ;

- le respect des règles établies par les deux directives bancaires.

Ces exemptions, si elles visent à prendre en compte les petits systèmes comme les porte-monnaie électroniques locaux, risquent de rendre inopérante la lutte contre d'éventuels abus en raison de contrôles " allégés ".

La Banque de France estime, quant à elle, que de telles exemptions constituent autant de discriminations qui ne lui paraissent pas compatibles avec la nature monétaire de la monnaie électronique, laquelle n'est pas différente pour les projets de petite taille. En outre, elle considère qu'à l'allégement des obligations doit correspondre une plus stricte spécialisation des activités. Or, il serait possible à certaines institutions de monnaie électronique, tout en étant agréées en qualité d'établissement de crédit, de réaliser des activités n'ayant aucun lien avec les métiers bancaires ou financiers, ce qui méconnaîtrait le monopole des établissements de crédit dans l'émission et la gestion de la monnaie électronique.

C. LA PROTECTION DU CONSOMMATEUR EST INSUFFISAMMENT ASSURÉE

L'article 2 de la proposition de directive précise que les institutions de monnaie électronique n'entrent pas, sauf indication contraire, dans le champ d'application de la législation bancaire communautaire, à l'exception de la directive relative au blanchiment de capitaux (91/308/CEE) et de celle sur la surveillance consolidée (92/30/CEE).

Son alinéa 4 dispose que " aux fins de l'application de l'article 3 de la directive 89/646/CEE, les fonds reçus en échange de monnaie électronique ne sont pas considérés comme des dépôts au sens dudit article ". L'article 3 de la directive précitée, dite deuxième directive de coordination bancaire, prévoit en effet que " les États membres interdisent aux personnes ou entreprises qui ne sont pas des établissements de crédit d'exercer, à titre professionnel, l'activité de réception de dépôts ou d'autres fonds remboursables du public ".

Ainsi, pour la Commission - et contrairement à la position adoptée par la BCE dans son rapport précité -, les fonds stockés, contreparties de la monnaie électronique émise, ne sont pas assimilés à des dépôts bancaires et, en conséquence, ne sont pas remboursables, la remboursabilité éventuelle des fonds étant renvoyée à la conclusion d'accords contractuels.

Les émetteurs de monnaie électronique ne sont donc pas soumis aux règles émises par la Commission sur la garantie des dépôts, fondement de la protection des consommateurs.

Par cette analyse, la Commission justifie, une fois encore, l'élaboration d'un texte spécifique à la monnaie électronique.

Cependant, il convient de s'interroger sur les conséquences d'une réglementation trop minimaliste sur la protection des consommateurs.

La primauté accordée au contrat par la proposition de directive pourrait conduire à ce qu'un contrat prévoie la non remboursabilité des montants non utilisés de monnaie électronique, ce qui reviendrait à organiser, par voie conventionnelle, leur confiscation par les émetteurs. Le remboursement des montants non utilisés devrait au contraire être expressément prévu par la proposition de directive, afin de protéger les droits des consommateurs et d'empêcher ce quasi enrichissement illicite que constitue le non remboursement.

Enfin, il conviendrait, toujours dans un souci de protection du consommateur, de fixer une limite maximale obligatoire - le Comité économique et social des Communautés européennes propose 150 euros - pour le chargement des supports de monnaie électronique, notamment pour les cartes prépayées dont la perte ou le vol peuvent entraîner d'importants dommages.

D. LE RISQUE SYSTÉMIQUE EST SOUS-ESTIMÉ

D'une manière générale, les règles imposées par les propositions de directive aux institutions de monnaie électronique sont insuffisantes eu égard aux conditions extrêmement rigides habituellement requises pour faire partie des systèmes de paiement.

L'admission aux systèmes de paiement, qui sont sous le contrôle et la responsabilité des autorités monétaires, est en effet soumise à des règles à même de prévenir l'apparition de risque pour le système.

Les propositions de directive sous-estiment un tel risque systémique, l'esprit ayant procédé à leur élaboration lui-même étant très éloigné de ces préoccupations. Ainsi, par exemple, les exemptions à l'application des directives prévues pour les petits émetteurs comportent des risques graves pour les systèmes de paiement.

En outre, si la monnaie électronique en est encore à un stade virtuel, elle peut rapidement prendre un essor considérable et, ainsi, représenter des sommes gigantesques, ce que prévoit d'ailleurs l'exposé des motifs des propositions de directive : " les cartes prépayées utilisées comme porte-monnaie électronique pourraient bien remplacer à terme une proportion importante des paiements en espèces ". Une telle perspective de développement constitue un argument supplémentaire pour exiger des contrôles approfondis et permanents sur les émetteurs.

L'émission de monnaie électronique n'est, ainsi, pas sans conséquence sur la conduite de la politique monétaire elle-même.


A cet égard, le Comité économique et social des Communautés européennes attire l'attention sur un point important. Il considère, en effet, que les autorités de vigilance pourraient ne pas disposer des moyens nécessaires pour empêcher l'opérateur d'un pays tiers d'offrir des services financiers par voie électronique sur le territoire de l'Union européenne, ce qui pourrait donner lieu à des flux monétaires incontrôlables.

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