EXPOSÉ GÉNÉRAL
Mesdames, Messieurs,
Le Sénat est invité à examiner en deuxième lecture
le projet de loi renforçant l'efficacité de la procédure
pénale.
La principale innovation prévue par ce texte est la composition
pénale, qui permettra au procureur de proposer à l'auteur de
certains délits ou contraventions reconnaissant les faits, une ou
plusieurs mesures de réparation. Les mesures proposées devront
être validées par un magistrat du siège pour tenir compte
des observations formulées par le Conseil constitutionnel lorsqu'un
dispositif similaire avait été adopté en 1995. Le
législateur a en effet déjà adopté, à
l'initiative de M. Pierre Méhaignerie, alors garde des sceaux, un
dispositif proche de celui aujourd'hui en discussion, l'injonction
pénale, qui a été déclaré contraire à
la Constitution.
Accueilli favorablement par le Sénat comme par l'Assemblée
nationale, le dispositif proposé a été
amélioré lors de la première lecture dans chacune des
assemblées. Compte tenu des articles additionnels adoptés par le
Sénat et l'Assemblée nationale, vingt-et-un articles demeurent en
discussion à l'issue de la première lecture.
Avant de présenter les modifications apportées au projet de loi
par l'Assemblée nationale, votre rapporteur rappellera brièvement
le contenu du projet initial et les principales améliorations
apportées par le Sénat en première lecture.
I. LE PROJET DE LOI ISSU DES TRAVAUX DU SÉNAT
Examinant ce projet de loi en première lecture les 17
et 18
juin 1998, le Sénat, saisi en premier lieu, s'est déclaré
favorable à la mise en place de la procédure de
" compensation judiciaire " proposée par le Gouvernement et a
souhaité lui apporter des améliorations. Il a ainsi
décidé de qualifier cette mesure de composition pénale
plutôt que de compensation judiciaire comme le prévoyait le texte
initial du Gouvernement, de donner au procureur la faculté de proposer
une composition pénale directement ou par l'intermédiaire d'un
officier ou agent de police judiciaire ou d'une personne habilitée, de
porter le montant maximal de l'amende de composition de 10.000 à
50.000 F afin de laisser une marge d'appréciation au procureur,
enfin de fixer un délai maximum de six mois pour la réparation
des dommages.
Par ailleurs, le Sénat a jugé inutile d'inscrire dans la loi
certaines pratiques auxquelles recourt le procureur de la République,
telles que le rappel à la loi ou l'orientation vers une structure
sanitaire et sociale.
Le projet de loi contient par ailleurs un grand nombre de dispositions,
auxquelles le Sénat a souhaité apporter certaines
améliorations.
-
L'article 3
prévoyait, dans sa rédaction
initiale, que le juge unique ne pourrait être compétent en cas de
délit commis par une personne se trouvant en état de
récidive légale. Le Sénat a souhaité ne
prévoir la compétence du juge collégial que lorsque la
peine encourue, compte tenu de l'état de récidive de la personne
poursuivie, serait supérieure à cinq ans d'emprisonnement. Le
Sénat s'est en outre opposé à la possibilité
offerte par le projet de loi au juge unique de renvoyer une affaire au juge
collégial lorsque sa complexité le justifie. Il a en effet
estimé qu'un tel pouvoir d'appréciation laissé au juge
unique portait atteinte au principe d'égalité devant la justice.
-
L'article 11
du projet tendait à modifier
l'article 191 du code de procédure pénale, afin de limiter
les compétences devant la chambre d'accusation en matière de
demandes de mise en liberté. Le Sénat a supprimé cette
disposition, considérant que quelques abus ne sauraient justifier une
limitation du droit pour une personne détenue de comparaître dans
la chambre d'accusation.
-
L'article 12
tendait à permettre aux parties de
soutenir devant le tribunal correctionnel les nullités de la
procédure lorsqu'une ordonnance de renvoi a été rendue
sans que l'avis permettant précisément aux parties de soulever
les nullités leur ait été adressé. Le Sénat
a complété cet article afin que les nullités puissent
être également soulevées devant le tribunal correctionnel
lorsque le délai prévu pour soulever les nullités avant
l'ordonnance de renvoi n'a pas été respecté.
-
L'article 19
du projet initial avait pour objet de permettre
au premier président d'une cour d'appel d'ordonner le renvoi d'une
affaire devant une juridiction limitrophe située dans le ressort de
cette cour lorsque la juridiction compétente ne peut être
composée en raison des incompatibilités prévues par la
loi.
Le Sénat a décidé de supprimer cette disposition,
estimant contestable de donner au premier président de la cour d'appel
le pouvoir de décider, sans recours possible, quelle juridiction du
ressort de la cour se verra confier une affaire.
-
L'article 20
tendait à prévoit la
possibilité que l'ensemble des notifications aux avocats, pour
lesquelles une lettre recommandée ou une lettre recommandée avec
demande d'avis de réception est actuellement prévue, puissent se
faire également par télécopie avec
récépissé. Le Sénat, en première lecture, a
observé que le récépissé délivré par
le télécopieur ne permettait pas de garantir qu'une
télécopie avait été remise à la personne
à laquelle elle était destinée. Il a donc
décidé de prévoir que la notification par
télécopie devrait être accompagnée d'un avis de
réception du destinataire.
Par ailleurs, le Sénat a complété le projet de loi par
trois dispositions nouvelles. Il a souhaité que le procureur
général ne puisse faire appel des jugements de police que dans
les mêmes conditions que les autres parties. Il a en outre adopté
un article additionnel prévoyant que l'indemnité à
laquelle peut prétendre un condamné innocenté peut
être allouée par la décision qui établit son
innocence, alors qu'il est aujourd'hui nécessaire de saisir la
commission d'indemnisation en matière de détention provisoire.
Enfin, le Sénat, à l'initiative de
M. Michel Dreyfus-Schmidt, a adopté un amendement modifiant
les conditions d'indemnisation des personnes ayant fait l'objet d'une
détention provisoire au cours d'une procédure terminée par
une décision de non-lieu, de relaxe ou d'acquittement devenue
définitive.
II. LES TRAVAUX DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE
L'Assemblée nationale a adopté le présent
projet de loi le 6 avril 1999. Elle s'est déclarée en
accord avec les principales orientations du texte, auquel elle a
néanmoins apporté un certain nombre de modifications.
• L'Assemblée nationale a tout d'abord modifié
l'intitulé du projet de loi en supprimant la référence aux
alternatives aux poursuites. De fait, les mesures proposées
constitueront également des mesures alternatives aux classements. Elle a
en outre décidé de rétablir l'inscription dans la loi des
mesures alternatives aux poursuites d'ores et déjà
utilisées par le procureur de la République, telles que le rappel
à la loi ou l'orientation vers une structure sanitaire ou sociale.
• A propos de la composition pénale, l'Assemblée nationale
a accepté la nouvelle dénomination de cette mesure
proposée par le Sénat. La commission des Lois s'est en revanche
montrée réservée à l'égard de la
possibilité pour le procureur de proposer une composition par
l'intermédiaire d'un officier ou d'un agent de police judiciaire.
L'Assemblée nationale s'est finalement ralliée à un
amendement du gouvernement permettant que la composition soit proposée
par l'intermédiaire d'un officier de police judiciaire, mais non par
l'intermédiaire d'un agent. Le texte adopté prévoit que
les propositions du procureur devront figurer dans une décision
écrite et que la composition ne pourra être proposée
pendant la garde à vue de l'auteur des faits. L'Assemblée
nationale a en outre souhaité encadrer cette nouvelle procédure
de garanties supplémentaires, prévoyant notamment que l'auteur
des faits et la victime devront être informés de la validation ou
du rejet de la composition pénale par le magistrat du siège.
En ce qui concerne le champ d'application de la composition pénale,
l'Assemblée nationale a décidé de l'étendre au
délit de rébellion ainsi qu'à celui d'usage de
stupéfiants
. Un débat a également eu lieu sur
l'opportunité de permettre le recours à la composition
pénale en matière de conduite sous l'empire d'un état
alcoolique, mais cette proposition a finalement été
rejetée.
Par ailleurs, l'Assemblée nationale a estimé que le montant de
l'amende de composition prévu par le Sénat (50.000 F)
était trop élevé et l'a ramené à
10.000 F tout en portant de six mois à un an le délai
maximum pour verser cette amende.
Enfin, l'Assemblée nationale a souhaité étendre l'aide
juridique à la composition pénale et a donc modifié en ce
sens la loi n° 91-646 du 10 juillet 1991.
• Sur les autres dispositions du projet de loi, l'Assemblée
nationale a adopté neuf articles sans modification, acceptant quelques
propositions du Sénat, en particulier les dispositions relatives
à l'appel des jugements de police (article 5 bis) et celles
relatives à l'indemnisation des personnes condamnées à
tort (article 19 A). L'Assemblée nationale s'est
également ralliée aux modifications apportées au texte par
le Sénat en ce qui concerne le transport du juge d'instruction sur les
lieux d'un crime ou d'un délit flagrant (article 8) et la limitation des
comparutions devant la chambre d'accusation en matière de demandes de
mise en liberté (article 11).
En revanche, l'Assemblée nationale s'est opposée à
plusieurs décisions prises par le Sénat. Elle a ainsi
décidé de :
- rétablir la possibilité pour le juge unique de renvoyer
une affaire à la collégialité, d'office ou à la
demande des parties, lorsque la complexité de l'affaire le justifie
(article 3) ;
- supprimer les dispositions introduites par le Sénat, relatives
aux indemnisations en raison d'une détention provisoire, estimant que
ces mesures relevaient du projet de loi renforçant la protection de la
présomption d'innocence et les droits des victimes
(article 19 B) ;
- rétablir la possibilité de renvoi d'une affaire d'une
juridiction à une autre à l'initiative du premier
président de la cour d'appel (article 19) ;
- rétablir la possibilité de notifications aux avocats par
télécopie avec récépissé
(article 20).
Par ailleurs, l'Assemblée nationale a apporté plusieurs autres
modifications au texte. Elle a souhaité fixer à deux mois, au
lieu de quarante-cinq jours, le délai dont disposera une personne,
à compter d'une mise en demeure, pour réclamer un objet saisi
dont la restitution aura été décidée
(article 16). Elle a également complété les
dispositions relatives aux examens techniques et scientifiques
(article 7), ainsi que les articles relatifs à l'entraide
judiciaire internationale (article 21).
Enfin, l'Assemblée nationale a adopté deux articles additionnels
importants :
- le premier tend à habiliter certains
douaniers
à
remplir des missions de police judiciaire, afin de mieux lutter contre la
fraude. Les douaniers concernés recevraient une habilitation
personnelle, délivrée après avis d'une commission
composée notamment de magistrats. Leur compétence serait
limitée aux infractions au code des douanes, aux infractions relatives
aux contributions indirectes et aux contrefaçons. Ces agents seraient
placés sous la direction administrative d'un magistrat de l'ordre
judiciaire (article 20 bis) ;
- le second, adopté sur proposition du Gouvernement, concerne la
création
d'emplois-jeunes
. Il prévoit, "
pour
développer des activités répondant à des besoins
non satisfaits
", le recrutement d'agents de 18 à 26 ans
en qualité de contractuels pour une période maximale de cinq ans
non renouvelable, afin d'exercer les missions d'agents de justice auprès
des magistrats et fonctionnaires du ministère de la justice. Le
principal objet de cette disposition est en fait de permettre le financement
à 100% par le budget de l'Etat des emplois-jeunes du ministère de
la justice, alors qu'actuellement ce financement n'est prévu qu'à
hauteur de 80% du SMIC (article 20 ter).
III. LES PROPOSITIONS DE VOTRE COMMISSION DES LOIS : CONFORTER LA COMPOSITION PÉNALE
La
nouvelle mesure de composition pénale, prévue dans le
présent projet de loi, est susceptible d'avoir des effets très
positifs sur le fonctionnement de notre justice. Elle permettra en effet de
donner une réponse pénale à un grand nombre d'infractions
qui ne sont actuellement pas poursuivies. Elle peut également contribuer
à alléger le rôle de certains tribunaux correctionnels sans
pour autant que cette évolution puisse être qualifiée de
laxiste. Elle peut enfin contribuer à réduire le nombre de mises
en détention provisoire.
La composition pénale est une mesure intéressante parce qu'elle
repose sur la reconnaissance des faits par leur auteur. Elle permettra
d'éviter dans certains cas des procédures inutiles et constitue
l'une des voies susceptibles de remédier à l'engorgement de notre
justice pénale. Il faut donc souhaiter que cette mesure entre rapidement
en vigueur.
Dans un souci de conciliation, votre commission accepte l'inscription dans le
code de procédure pénale des mesures alternatives aux poursuites
telles que le rappel à la loi ou l'orientation vers une structure
sanitaire ou sociale. Elle vous propose d'accepter la plupart des modifications
apportées au régime de la composition pénale par
l'Assemblée nationale. Elle est en particulier favorable aux mesures
destinées à garantir les droits de l'auteur des faits et de la
victime.
Compte tenu des précautions prises pour que cette mesure respecte
pleinement les principes de la procédure pénale, votre commission
estime possible d'étendre le champ d'application de la composition
pénale. D'ores et déjà, l'Assemblée nationale a
décidé de l'étendre à la rébellion et
à l'usage de stupéfiants. L'intégration de l'usage de
stupéfiants parmi les délits susceptibles de donner lieu à
composition pénale mérite d'être approuvée. En
effet, l'usage de stupéfiants, lorsqu'il est seul en cause, est une
infraction peu poursuivie (1.375 condamnations en 1995, 2.979 en 1996,
3.368 en 1997) et il est possible que la composition pénale permette
d'apporter plus fréquemment une réponse pénale à
cette infraction.
Votre commission vous propose d'étendre le champ d'application de la
composition pénale au délit de conduite sous l'empire d'un
état alcoolique.
Cette infraction représente actuellement la moitié des affaires
traitées par certains tribunaux correctionnels.
La possibilité
de recourir à la composition pénale n'a en aucun cas pour
vocation d'affaiblir la répression, mais de permettre une modulation de
celle-ci tout en déchargeant les tribunaux correctionnels d'une partie
de ce contentieux.
Le procureur conservera naturellement la
possibilité de renvoyer ces affaires devant le tribunal correctionnel.
Il appartiendra au garde des sceaux, par une circulaire, d'apporter de
préciser les situations susceptibles de justifier le recours à la
composition pénale. En outre, votre commission vous propose de
prévoir que le recours à la composition pénale pourra
entraîner le retrait de points du permis de conduire de la même
manière que le passage devant le tribunal correctionnel. Certes, aucune
peine de prison n'est possible en cas de composition pénale, mais il est
extrêmement rare que des peines de prison ferme soient prononcées
pour cette infraction. En outre, dans les cas les plus graves, le procureur
décidera naturellement d'engager des poursuites contre l'auteur des
faits.
Ainsi, l'application de la composition pénale au délit de
conduite sous l'empire d'un état alcoolique peut permettre
d'améliorer l'efficacité de notre justice pénale sans
affaiblir d'aucune manière la répression de cette infraction.
Par ailleurs, votre commission persiste à estimer que le montant maximal
de 10.000 F prévu pour l'amende de composition n'offre pas une
marge d'appréciation suffisante au procureur de la République.
L'Assemblée nationale ayant considéré qu'un montant de
50.000 F était excessif, votre commission vous propose de fixer
celui-ci à 25.000 F. Ce montant correspond à la plus faible
peine d'amende prévue en matière correctionnelle.
*
* *
En ce
qui concerne les autres dispositions du projet de loi, votre commission ne
s'oppose pas à la plupart des modifications apportées au texte
par l'Assemblée nationale, en particulier en ce qui concerne l'entraide
judiciaire internationale et la restitution des objets saisis.
Votre commission vous propose d'accepter la rédaction proposée
par l'Assemblée nationale en ce qui concerne les notifications aux
avocats par télécopie. L'obligation pour le destinataire
d'envoyer un avis de réception pourrait en effet faire perdre tout effet
utile à cette disposition. Il reviendra aux cabinets d'avocats de
prendre les mesures d'organisation nécessaires pour faire en sorte que
les télécopies soient toujours remises à leurs
destinataires.
En revanche, en ce qui concerne les
emplois-jeunes
, votre commission
souhaite rappeler les observations qu'elle avait formulées dans son
rapport pour avis sur le projet de budget du ministère de la justice
pour 1998 : "
Ces emplois seront financés à hauteur
de 80% du SMIC plus les charges sociales par le budget du ministère de
l'emploi et de la solidarité (...) Le financement des 20% restant (...)
demeure incertain
"
1(
*
)
.
Il semble que le financement complémentaire n'ait pu être
trouvé, de sorte que le Gouvernement se trouve contraint de
légiférer pour prévoir la possibilité d'un
financement à 100% de ces emplois par l'Etat. De manière plus
générale, votre commission s'était interrogée en
ces termes : "
en l'état des moyens de la justice est-il
plus judicieux de dépenser les 400 millions de francs annuels
correspondant aux 3.500 emplois-jeunes (320 millions issus à coup
sûr du budget de l'Etat, 80 millions provenant de sources encore mal
identifiées) pour développer des activités encore
périphériques aux missions essentielles de la justice mais
desquelles peuvent germer des solutions d'avenir pour éviter le
tout-judiciaire ou bien ne devrait-on pas donner la priorité aux moyens
de traitement traditionnels du contentieux aujourd'hui asphyxiés?
".
Cette interrogation conserve toute sa pertinence aujourd'hui et votre
rapporteur considère qu'il serait préférable de renforcer
les effectifs en magistrats ou en greffiers, afin d'améliorer le
fonctionnement quotidien de notre justice
.
En ce qui concerne l'article 3, relatif au renvoi par le juge unique d'une
affaire devant le juge collégial,
votre commission, consciente de
l'intérêt qu'une telle disposition peut avoir pour le bon
fonctionnement de la justice, vous propose d'accepter que le juge unique puisse
renvoyer une affaire à la collégialité lorsque sa
complexité le justifie.
L'article 19 du projet de loi, qui tend à permettre au premier
président d'une cour d'appel de décider du renvoi d'une affaire
d'une juridiction à une autre lorsque la juridiction compétente
ne peut être imposée, continue à susciter les
réserves de votre commission.
Il ne paraît pas souhaitable de permettre au premier président
de choisir, sans recours possible, la juridiction appelée à
connaître d'une affaire.
En première lecture, deux amendements
de suppression de cet article avaient été déposés,
d'une part, par votre commission, d'autre part par MM. Badinter,
Dreyfus-Schmidt et les membres du groupe socialiste. Votre commission vous
propose à nouveau la suppression de cette disposition et appelle de ses
voeux une révision rapide de la
carte judiciaire
, afin de mettre
fin aux situations dans lesquelles les juridictions ne peuvent être
composées.
Enfin, en ce qui concerne l'attribution aux douaniers de pouvoirs de police
judiciaire pour certaines infractions précises, votre commission
souscrit pleinement au texte adopté par l'Assemblée nationale,
presque identique à celui qu'avait proposé M. Jacques
Toubon, alors garde des Sceaux, dans un projet de loi portant diverses
dispositions relatives à la justice, qui n'a pu être
discuté par le Parlement. Dans un souci de clarté, elle vous
propose d'intégrer cet article dans le code de procédure
pénale, au sein de la section consacrée aux
"
fonctionnaires et agents chargés de certaines fonctions de
police judiciaire
".