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N° 373

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999

Annexe au procès-verbal de la séance du 20 mai 1999

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission spéciale (1), sur le projet de loi d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire et portant modification de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire, adopté avec modifications par l'Assemblée nationale, en nouvelle lecture,

Par MM. Gérard LARCHER, Claude BELOT et Charles REVET,

Sénateurs.

(1) Cette commission est composée de : MM. Jean François-Poncet, président ; Jacques Bellanger, Jean-Paul Delevoye, Jean Huchon, Paul Masson, Jean-Pierre Raffarin, vice-présidents ; Mme Janine Bardou, MM. Gérard Le Cam, Bernard Piras, secrétaires ; Gérard Larcher, Claude Belot, Charles Revet, rapporteurs ; Jacques Baudot,
Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Georges Berchet, Roger Besse, Didier Borotra, André Boyer, Mme Yolande Boyer, MM. Bernard Cazeau, Léon Fatous, Bernard Fournier, Alfred Foy, François Gerbaud, Georges Gruillot, Pierre Hérisson, Daniel Hoeffel, Jean-Paul Hugot, Serge Lagauche, Gérard Miquel, Jacques Oudin, Jean-Marc Pastor, Jacques Peyrat,
Jean-Claude Peyronnet, Jean Puech, Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Alain Vasselle.

Voir les numéros :

Assemblée nationale
(11ème législ.) : Première lecture : 1071, 1288 et T.A. 244.

Deuxième lecture : 1527.

Commission mixte paritaire : 1528.

Nouvelle lecture : 1527 rect., 1562 et T.A. 289.

Sénat : Première lecture : 203, 272 et T.A. 103 (1998-1999).

Commission mixte paritaire : 298 (1998-1999).

Nouvelle lecture : 347 (1998-1999).



Aménagement du territoire.

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Nous sommes saisis, en nouvelle lecture, du projet de loi d'orientation d'aménagement et de développement durable du territoire, la commission mixte paritaire n'étant pas parvenue à élaborer un texte commun.

La procédure d'urgence retenue par le Gouvernement n'avait donné au Parlement que deux mois pour débattre d'un texte dont l'objectif était pourtant de fixer pour vingt ans un cadre à la politique d'aménagement du territoire.

Votre commission spéciale tient, à ce propos, à souligner combien cette procédure a, une nouvelle fois, bridé le nécessaire dialogue entre les deux assemblées de la République, privant ainsi les travaux du Parlement du bénéfice d'une écoute réciproque. Le déroulement de la commission mixte a été, à cet égard, caricatural, débouchant sur un échec par trop prévisible.

En première lecture, le Sénat avait souhaité manifester une attitude constructive et placer sa démarche sous trois signes : l'équilibre, l'innovation et la réaffirmation de la nécessité de la péréquation.

Cette approche s'est notamment traduite par l'acceptation d'un certain nombre d'orientations importantes du projet de loi.

Bien qu'ayant notablement contribué à l'élaboration de la loi " Pasqua ", le Sénat a ainsi accepté le principe de la suppression du schéma national.

Il a aussi fait sien le concept de développement durable déjà évoqué dans la loi " Pasqua " mais revenant comme un " leitmotiv " tout au long du texte.

Il a jugé intéressante la notion de " services aux usagers " que le projet introduit dans les schémas de secteurs et que la précédente loi avait insuffisamment pris en compte.

Le Sénat a enfin dit oui aux dispositions qui " consacrent " les pays et les communautés d'agglomérations, principales innovations de la réforme. S'agissant des premiers, il a toutefois voulu préserver la liberté des collectivités locales en dehors de tout carcan préfectoral, fut-il régional ou départemental.

La Haute Assemblée a voulu marquer sa volonté d'équilibre.

Equilibre entre les prérogatives du Gouvernement et les droits du Parlement. Le Sénat a souhaité renforcer les droits du Parlement en matière d'aménagement du territoire afin de mettre un terme à une situation où les assemblées ne sont " consultées " que pour délibérer d'orientations très générales, le Gouvernement (notamment à travers ses comités interministériels), la DATAR et les organismes qui lui sont liés, détenant la réalité du pouvoir de décision dans la préparation, la conceptualisation et la mise en oeuvre de la politique d'aménagement du territoire. A cet égard, les sénateurs ont vivement regretté les conditions dans lesquelles ont été définies les nouvelles orientations gouvernementales. Pour remédier à cette situation, la Haute Assemblée a approuvé et renforcé le dispositif introduit par les députés sur les délégations parlementaires, mais surtout souhaité que le Parlement puisse délibérer, comme en matière de loi de plan, sur les schémas sectoriels.

Equilibre entre zones urbaines et espaces ruraux. Soupçonné en permanence de vouloir en revenir à un " ruralisme " archaïque, le Sénat a néanmoins souhaité rééquilibrer un projet dont toute la philosophie semble prendre son parti de la " métropolisation " inévitable d'une France qui se décomposerait en grands ensembles urbains d'une part et en espaces naturels vides, à protéger contre les pollutions, d'autre part. C'est contre cette logique que les sénateurs se sont élevés en appelant de leurs voeux un " schéma des territoires ruraux et des espaces naturels ", où la préoccupation du développement rural accompagnerait celle de la dimension environnementale.

Equilibre entre services et équipements. Aux " schémas de services collectifs " fondés sur le refus d'une logique qui serait exclusivement celle de l'offre, la Haute Assemblée a substitué des " schémas directeurs d'équipements et de services " qui acceptent l'idée de " services " mais insistent sur la nécessité de doter notre pays de nouveaux équipements dans les domaines culturel, universitaire, sanitaire, et des infrastructures de transport. Sur ce dernier point, le Sénat a jugé indispensable de mettre en place des schémas directeurs spécifiques : schéma directeur d'équipements et de services routiers, schéma directeur d'équipements et de services fluviaux, schéma directeur d'équipements et de services ferroviaires, schéma directeur d'équipements et de services maritimes, schéma directeur d'équipements et de services aéroportuaires.

Equilibre entre environnement et économie. En même temps qu'il adoptait un ton résolument " environnementaliste ", le projet de loi a semblé laisser de côté un aspect essentiel de l'aménagement du territoire : l'économie. Pour le Sénat au contraire, il n'est pas d'aménagement véritable du territoire sans développement économique et création d'emplois. C'est dans ce souci qu'il a adopté tout une série de dispositions favorisant le développement économique des territoires.

Le Sénat a voulu, en second lieu, innover en enrichissant le projet transmis par l'Assemblée.

C'est ainsi qu'il a souhaité établir une " présomption de compétence " territoriale en introduisant la notion de " chef de file ". Il s'agit d'assurer une meilleure lisibilité des contrats à travers lesquels départements, régions et d'autres collectivités ou groupements participent, par des financements croisés, à l'élaboration de projets locaux d'intérêt commun.

La Haute Assemblée a aussi initié une reconquête des espaces périurbains dans le cadre d'une politique tendant à protéger ce qu'elle a appelé les " terroirs urbains et paysagers ". A cet égard, elle a notamment appelé de ses voeux l'institution d'un délai de 10 ans avant le terme duquel, sauf circonstances exceptionnelles, le POS ne sera révisable que dans les communes dotées d'un schéma directeur.

La Haute Assemblée a par ailleurs décidé la création d'un schéma d'équipements et de services sportifs.

Autre innovation proposée, l'inscription dans le schéma de l'information et de la communication, de l'ensemble des technologies haut débit, terrestres, hertziennes ou satellitaires, ainsi qu'une mesure autorisant les collectivités locales, dans le respect de la libre concurrence, à mettre leurs infrastructures de télécommunications à la disposition des opérateurs de télécommunications.

La Haute Assemblée a encore adopté une série de dispositions tendant à poser les principes d'une réforme statutaire et financière de notre système autoroutier.

La " fertilisation " économique des territoires a enfin constitué pour le Sénat une préoccupation majeure. Onze articles additionnels ont inséré un volet économique dense et cohérent, autour, notamment, de la création de fonds communs de placement de proximité, sur le modèle du fonds commun de placement dans l'innovation, pour drainer l'épargne de proximité des particuliers vers les entreprises des zones fragiles, ou encore de la mise en place d'incubateurs territoriaux et de fonds d'amorçage locaux, qui ont vocation à être des catalyseurs de la création d'entreprises. Un soutien aux " grappes d'entreprises " et des mesures fiscales sélectives ont également été mis en place.

Le Gouvernement et l'Assemblée nationale ont opposé une fin de non-recevoir à l'ensemble de ces articles, qui ont été supprimés sans qu'intervienne, pour la majorité d'entre eux, de véritables discussions sur le fond.

L'argumentation s'est souvent résumée à l'invocation de " droits d'auteurs " du Gouvernement pour toutes les dispositions de nature économique, en raison du dépôt attendu d'un projet de loi sur les interventions économiques des collectivités locales.

Pourtant, certains des articles, rejetés par l'Assemblée nationale pour ce motif, se rattachent directement à l'aménagement du territoire, alors qu'ils seraient de véritables " cavaliers " dans le texte en préparation. Ainsi en est-il de la fiscalité des transmissions d'entreprises, proche de l'article 44 non modifié de la loi du 4 février 1995, ou de la prorogation des exonérations de l'article 44 sexies du code général des impôts, introduit par la même loi, ou des missions du FNDE1(*), qui modifie son article 43. Pour cet article, le Gouvernement a d'abord émis un avis favorable à son introduction au Sénat avant d'émettre un avis tout aussi favorable à sa suppression à l'Assemblée nationale.

Enfin, le calendrier de la négociation des contrats de plan Etat-régions ne permet pas à la réflexion sur le devenir économique de nos territoires, d'attendre un projet de loi dont la discussion serait, au mieux, à peine entamée à l'automne. Les incubateurs territoriaux labellisés, les fonds d'amorçages, les fonds propres de proximité, sont nécessaires dès à présent, pour la négociation de la future génération des contrats 2000-2006. Quelle cohérence y a-t-il à vouloir faire des territoires des " porteurs de projets ", en refusant de leur en donner les moyens ? Le Gouvernement ne s'est-il pas servi abondamment de l'argument de l'échéance des contrats de plan pour imposer au Parlement la discussion en urgence de ce projet de loi ? Pourquoi refuser alors aujourd'hui au Sénat, pour des raisons de calendrier, d'enrichir leur contenu ?

En troisième lieu, le Sénat a réaffirmé son souci de voir mettre en oeuvre les dispositions de la loi " Pasqua " concernant la péréquation des ressources financières des collectivités territoriales.

En nouvelle lecture, sous réserve de quelques précisions ou modifications, parfois inspirées par les votes du Sénat, l'Assemblée nationale a rétabli les dispositions qu'elle avait adoptées en première lecture en ce qui concerne les articles de principe, les schémas de services collectifs, les pays et les agglomérations.

Elle n'a pas retenu les principales innovations apportées par le Sénat en première lecture en ce qui concerne notamment les infrastructures de télécommunications, les schémas de transports, les dispositions concernant les autoroutes, celles relatives aux terroirs urbains et paysagers, non plus que le volet économique.

En ce qui concerne les transports, le Gouvernement a, à plusieurs reprises, manifesté le désir de favoriser un report du transport de marchandises de la route vers le rail. Or, selon les dernières informations recueillies par vos rapporteurs, le transport combiné, alors qu'il avait progressé de 67 % de 1992 à 1997, a régressé de 3 % en 1998 et, pire encore, de 10 % sur les quatre premiers mois de 1999. Ces éléments suscitent la très vive préoccupation de votre commission spéciale qui considère que les déclarations d'intention du Gouvernement ne sont guère suivies d'effet.

On relèvera malgré tout quelques avancées de l'Assemblée nationale en direction du Sénat : la composition du Conseil national d'aménagement et de développement du territoire, le statut des délégations parlementaires à l'aménagement et au développement du territoire, la prorogation de la loi sur les expérimentations en matière de télécommunications ou, enfin, le schéma des services sportifs, sous réserve d'une nouvelle rédaction.

D'une manière générale, les votes de l'Assemblée nationale en nouvelle lecture ne peuvent donc apparaître comme constructifs par rapport aux propositions et innovations de la Haute Assemblée.

Aussi bien, votre commission spéciale vous proposera, sous réserve de quelques points mineurs, de rétablir l'ensemble des textes adoptés par le Sénat en première lecture.

Pour conclure, il ne semble pas inutile de citer certains résultats de l'enquête d'opinion réalisée par l'IFOP sur " Le regard des Français sur l'aménagement du territoire ".

Cette enquête nous semble, en effet, confirmer les évolutions constatées par la commission spéciale lors du débat en première lecture, en ce qui concerne les aspirations de nos compatriotes, s'agissant de leur habitat et de leurs conditions de vie et s'opposer à la philosophie du " tout urbain " qui caractérise, à de nombreux égards, le projet de loi d'orientation tel que conçu par ses inspirateurs initiaux.

Ainsi, 44 % des personnes interrogées indiquent qu'elles préféreraient vivre dans une petite commune rurale (contre 9 % dans une grande ville de province et 4 % à Paris-même) ; 43 % d'entre elles, précisent qu'elles préféreraient vivre " à la campagne " contre 14 % " en ville ".

48 % des personnes interrogées considèrent qu'il sera plus moderne de vivre à la campagne dans dix ans (contre 25 % qui estiment la même chose pour " le cadre périurbain " et 23 % pour la ville).

Une proportion équivalente de sondés (24 %) considère que l'équilibre entre la ville et la campagne et la protection de l'environnement sont, l'un comme l'autre, deux enjeux prioritaires de la politique d'aménagement du territoire.

Enfin, si 40% des personnes interrogées jugent que la politique d'aménagement du territoire doit aider en priorité les zones urbaines en difficulté, 33 % estiment, pour leur part, que les zones rurales doivent faire également l'objet d'actions prioritaires.

Les résultats complets du sondage figurent en annexe du présent rapport.

*

* *

Sous le bénéfice de ces observations et sous réserve des amendements qu'elle présente, la commission spéciale propose au Sénat d'adopter, en nouvelle lecture, le projet de loi d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire.

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