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II. UNE INTERVENTION LÉGISLATIVE NÉCESSAIRE

A. TROIS PROPOSITIONS DE LOI AUX OBJECTIFS SIMILAIRES

1. Trois propositions de loi

La reconnaissance officielle de la guerre d'Algérie passe nécessairement par une intervention législative. Sur le plan juridique, dans la mesure où des dispositions à valeur législative font référence aux " opérations effectuées en Afrique du Nord ", seul le législateur est habilité à les modifier. Sur le plan des principes, votre rapporteur estime important que la représentation nationale témoigne formellement, au cours d'un débat solennel, sa reconnaissance aux anciens combattants d'Afrique du Nord en appelant par leur nom et non par un quelconque euphémisme les conflits dans lesquels ils ont été engagés.

Dans cette perspective, trois propositions de loi ont été déposées au Sénat et renvoyées à votre commission des Affaires sociales :

- la proposition de loi n° 344 (1998-1999) relative à la reconnaissance de l'état de guerre en Algérie et aux combats en Tunisie et au Maroc, présentée par M. Guy Fischer et plusieurs de ses collègues ;

- la proposition de loi n° 403 (1998-1999) tendant à la reconnaissance de l'état de guerre en Algérie, présentée par MM. Serge Mathieu, Aymeri de Montesquiou, Joseph Ostermann et votre rapporteur ;

- la proposition de loi n° 418 (1998-1999), adoptée à l'Assemblée nationale à l'unanimité le 10 juin dernier, relative à la substitution de l'expression " aux opérations effectuées en Afrique du Nord " par l'expression " à la guerre d'Algérie et aux combats en Tunisie et au Maroc ".


Le Gouvernement ayant choisi d'inscrire la proposition de loi n° 418 à l'ordre du jour prioritaire du 5 octobre, ce sera ce texte qui servira de support à la discussion en séance publique. Toutefois, dans la mesure où ces propositions recouvrent un objectif identique, votre commission, dans un souci de cohérence et d'exhaustivité, a choisi de les examiner conjointement.

2. Des objectifs communs

Si ces trois propositions de loi ont un objet identique -elles visent à remplacer la référence aux " opérations effectuées en Afrique du Nord " par une référence mentionnant explicitement la guerre d'Algérie dans la législation en vigueur-, elles diffèrent cependant sur trois points.

·  La méthode retenue

S'agissant de la méthode de reconnaissance retenue, deux conceptions s'opposent.

La proposition de loi n° 344 de M. Guy Fischer retient le principe d'une reconnaissance générale (inscrite à l'article L. 1er bis du code des pensions militaires d'invalidité) et d'une déclinaison " automatique " de cette reconnaissance par le remplacement, dans l'ensemble des textes législatifs et réglementaires et sur l'ensemble des titres, de l'expression " opérations de maintien de l'ordre en Afrique du Nord " par l'expression " combats de Tunisie, Maroc et guerre d'Algérie ".

A l'inverse, la proposition adoptée à l'Assemblée nationale et celle présentée par votre rapporteur retiennent une méthode plus formelle. Après une même reconnaissance de principe, elles visent à substituer dans les textes à valeur législative du code des pensions militaires d'invalidité et du code de la mutualité les expressions où apparaît la notion " d'opération " par une nouvelle rédaction faisant référence à la " guerre d'Algérie ". Il s'agit donc d'une méthode " au cas par cas ", chacun des cinq articles visés étant successivement modifié.

Cette seconde méthode semble préférable pour deux raisons :

Elle permet de respecter la séparation entre domaine législatif et domaine réglementaire. La proposition de M. Guy Fischer entraînerait une modification de dispositions réglementaires par la loi. Or, ce n'est pas à la loi de les modifier, mais au décret.

Elle garantit une rédaction satisfaisante des codes modifiés par les propositions de loi. En effet, la régularité juridique rend nécessaire, dans un souci de cohérence rédactionnelle, une nouvelle rédaction de chaque article visé et non un principe de substitution générale qui serait difficilement applicable, ne serait-ce que pour des raisons de syntaxe ou d'orthographe.

·  La qualification officielle choisie

S'agissant de la qualification officielle choisie, votre commission observe une légère différence entre les propositions. Celle adoptée à l'Assemblée nationale et celle présentée par M. Guy Fischer font référence non seulement à la " guerre d'Algérie ", mais aussi aux " combats en Tunisie et au Maroc ". La proposition de loi n° 403 ne mentionne, à côté de la guerre d'Algérie, que les opérations effectuées en Afrique du Nord ".

Initialement, la proposition présentée par M. Jacques Floch à l'Assemblée nationale faisait également référence aux " opérations " et non aux " combats " du Maroc et de Tunisie. L'Assemblée nationale a toutefois adopté, à l'unanimité, un amendement de M. Maxime Gremetz retenant l'appellation de " combats ".

Prenant en compte la position adoptée à l'Assemblée nationale, votre commission estime préférable de retenir l'appellation de " combats ", ce terme étant sans conteste plus conforme à la réalité historique.

·  Le contenu des propositions

La dernière divergence entre les trois textes proposés tient à leur contenu. Les propositions de l'Assemblée nationale et de M. Guy Fischer ont essentiellement une portée symbolique : la reconnaissance de la guerre et des combats n'a aucune implication matérielle, sauf bien évidemment celle de mettre le droit en accord avec les faits et d'apporter satisfaction à une revendication ancienne du monde combattant.

En revanche, la proposition n° 403, en modifiant le code des pensions civiles et militaires de retraite, est créatrice de droits. Elle prévoit explicitement, dans son article 5, l'octroi des bénéfices de campagne pour les anciens combattants d'Afrique du Nord.

Votre commission observe qu'à l'Assemblée nationale, MM. Georges Colombier, Didier Quentin et François Rochebloine avaient déposé un amendement identique à cet article 5. Mais il avait été déclaré irrecevable en application de l'article 40 de la Constitution avant le passage en séance publique.

Votre commission estime inopportun de rouvrir, dans le cadre de l'examen de cette proposition de loi, la discussion sur les bénéfices de campagne, même s'il s'agit d'une vraie question pour les anciens combattants d'Afrique du Nord.

D'une part, si un tel amendement était déposé, il serait, tout comme à l'Assemblée nationale, passible de l'article 40.

D'autre part, et surtout, il est nécessaire d'adopter de manière à la fois solennelle, consensuelle et rapide, un texte qui réponde aux attentes des combattants de la troisième génération du feu. Et la première de leurs attentes est de voir enfin reconnue cette notion de guerre d'Algérie. Dans ces conditions, il n'est pas forcément souhaitable de s'engager dans une navette longue, aux conséquences incertaines, et qui donnerait aux anciens combattants l'impression que la représentation nationale tergiverse sur la nature de leur sacrifice. Il n'est sans doute pas souhaitable non plus de mêler des préoccupations matérielles à un débat qui devra avant tout être solennel.

Au total, les divergences entre les trois textes restent bien minces et ne sauraient justifier une modification de la proposition de loi adoptée à l'Assemblée nationale.

B. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES AFFAIRES SOCIALES

1. Les implications juridiques de la reconnaissance de l'état de guerre en Algérie

Même si la proposition de loi est d'ordre formel et rédactionnel, la nécessaire reconnaissance de la réalité des opérations d'Afrique du Nord ne peut dispenser d'étudier avec attention les conséquences juridiques qu'aurait la reconnaissance de l'état de guerre en Algérie, au-delà de son importante dimension symbolique.

Ces conséquences pourraient être de deux ordres :

- des conséquences financières,

- des conséquences en terme de responsabilité pénale.

Des conséquences financières seraient envisageables tant sur les droits à réparation reconnus aux combattants mobilisés durant le conflit que sur la question des dommages de guerre. En réalité, l'analyse des textes permet de conclure à l'absence de conséquences financières.

S'agissant de droits reconnus aux anciens combattants, l'adoption du texte de l'Assemblée nationale serait sans autre conséquence. L'octroi des bénéfices de campagne pour les fonctionnaires n'est en effet pas nécessairement lié à la reconnaissance d'un état de guerre. Le code des pensions civiles et militaires de retraite (dans ses articles L. 12 et R. 14 à R. 19) subordonne l'ampleur des bonifications non à la qualification du conflit, mais à la nature des services accomplis et à la plus ou moins grande proximité des zones de combat. La participation à une guerre permet de prétendre à une bonification de campagne, mais elle ne détermine pas le niveau de cette bonification. Or, les anciens combattants d'Afrique du Nord peuvent déjà bénéficier, depuis 1975, d'une bonification de campagne simple.

S'agissant des dommages de guerre, là encore la proposition de loi n'entraîne pas de conséquences financières. La question des dommages matériels a été assurée par l'application de la loi de 1946 sur les dommages de guerre. L'indemnisation des préjudices physiques a déjà été réglée par trois lois (loi du 8 août 1956 pour la Tunisie, loi du 31 juillet 1959 pour le Maroc, loi du 31 juillet 1963 pour l'Algérie).

De même, la qualification juridique de guerre ne saurait entraîner une éventuelle mise en jeu de la responsabilité pénale de certains actes individuels. Les actions devant les juridictions françaises sont irrecevables du fait de la loi d'amnistie. Les actions devant les juridictions algériennes sont impossibles en application des accords d'Evian. Enfin, les actions devant la justice internationale seraient aussi irrecevables, la Cour pénale de justice internationale n'ayant pas compétence rétroactive.

2. Une nécessaire mise en accord du droit avec les faits

S'il n'est pas évident que les requalifications effectuées par cette proposition soient totalement exhaustives et qu'elles embrassent l'ensemble des textes législatifs dans lesquels il est fait mention de l'expression " opérations effectuées en Afrique du Nord ", votre rapporteur n'a pas jugé nécessaire de se lancer dans un vaste et aléatoire travail de " toilettage " de la législation. Il importe avant tout de reconnaître la réalité des conflits d'Afrique du Nord. C'est pourquoi votre commission a jugé préférable de proposer une adoption rapide de la proposition de loi à la valeur essentiellement symbolique, dans sa rédaction actuelle, plutôt que de prendre le risque d'une modification de la proposition de loi, modification qui aurait alors entraîné une navette longue dans un calendrier parlementaire pour le moins chargé.

Votre commission estime que l'adoption de cette proposition de loi sera l'occasion de rendre un hommage particulier à tous les jeunes appelés, rappelés, réservistes, engagés et harkis qui ont servi avec bravoure et honneur la France en Afrique du Nord. Demain, plus encore qu'aujourd'hui, cette génération incarnera le monde combattant. Il est donc nécessaire de reconnaître l'étendue de leurs sacrifices. Il ne s'agissait pas de simples " opérations de police " mais bien d'une guerre et de combats. Aussi notre respect pour leur engagement souvent tragique doit se concrétiser par une mise en accord de la loi avec la réalité, au nom de la reconnaissance de la Nation.

En conséquence, votre commission vous propose d'adopter la proposition de loi transmise par l'Assemblée nationale sans modification.

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