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B. L'ACTION CONDUITE AU SEIN DE L'UNION EUROPÉENNE

L'action conduite au sein de l'Union européenne a permis en quelques années l'adoption de plusieurs instruments destinés à lutter contre la corruption. Le point de départ de cette évolution a été la nécessité pour l'Union européenne de protéger les intérêts financiers des Communautés face à la fraude.

1. Les acquis

Dès 1987, la Commission européenne s'est dotée d'une de la lutte anti-fraude (UCLAF), qui comprend aujourd'hui 130 agents et conduit des enquêtes sur les fraudes au budget communautaire. Le traité de Maastricht puis celui d'Amsterdam ont permis aux Etats de s'engager plus fermement dans la lutte contre la fraude.

Article 280 du traité sur l'Union européenne

" La Communauté  et les Etats membres combattent la fraude et toute activité illégale portant atteinte aux intérêts financiers de la Communauté par des mesures prises conformément au présent article qui sont dissuasives et offrent une protection effective dans les Etats membres.

" Les Etats membres prennent les mêmes mesures pour combattre la fraude portant atteinte aux intérêts financiers de la Communauté que celles qu'ils prennent pour combattre la fraude portant atteinte à leurs propres intérêts financiers.

" Sans préjudice d'autres dispositions du présent traité, les Etats membres coordonnent leur action visant à protéger les intérêts financiers de la Communauté contre la fraude. A cette fin, ils organisent, avec la Communauté, une collaboration étroite et régulière entre les autorités compétentes.

" Le Conseil statuant conformément à la procédure visée à l'article 251, arrête, après consultation de la Cour des comptes, les mesures nécessaires dans les domaines de la prévention de la fraude portant atteinte aux intérêts financiers de la Communauté et de la lutte contre cette fraude en vue d'offrir une protection effective et équivalente dans les Etats membres. Ces mesures ne concernent ni l'application du droit pénal national ni l'administration de la justice dans les Etats membres.

" La Commission, en coopération avec les Etats membres, adresse chaque année au Parlement européen et au Conseil un rapport sur les mesures prises pour la mise en oeuvre du présent article ".


Si la lutte contre les atteintes aux intérêts financiers des Communautés européennes fait partie des compétences de celles-ci, en revanche la matière pénale entre dans le champ de ce qu'on appelle couramment le troisième pilier de l'Union européenne, au sein duquel prévaut la coopération intergouvernementale. Les Etats membres ont négocié, dans le cadre de l'ancien article K3 du traité sur l'Union européenne (devenu l'article 31 depuis l'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam) plusieurs instruments destinés d'abord à faciliter la répression des atteintes aux intérêts financiers des Communautés, puis plus largement à lutter contre la corruption.

a) La convention relative à la protection des intérêts financiers

Le 26 juillet 1995, le Conseil de l'Union européenne a adopté une convention relative à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes. Cette convention a pour objet d'imposer l'incrimination par l'ensemble des législations pénales des Etats membres de l'Union des comportements constitutifs de fraude portant atteinte aux intérêts financiers des Communautés européennes. L'article 2 de cette convention incite les Etats à prendre les " sanctions pénales effectives, proportionnées et dissuasives incluant, au moins dans les cas de fraude grave, des peines privatives de liberté pouvant entraîner l'extradition ".

b) Le protocole sur la corruption

Un protocole du 27 septembre 1996 à la Convention relative à la protection des intérêts financiers les Communautés européennes a pour objet d'imposer aux Etats membres d'incriminer la corruption active (celle du " corrupteur ") et la corruption passive (celle du " corrompu ") de fonctionnaire communautaire ou de fonctionnaire d'un autre Etat membre, ainsi que la corruption de membres d'institutions communautaires ou d'organes créés conformément aux traités instituant les Communautés européennes.

Le protocole ne prévoit cependant l'incrimination de la corruption que pour autant qu'elle porte atteinte ou est susceptible de porter atteinte aux intérêts financiers des Communautés.

L'article 4 du protocole édicte un principe d'" assimilation ", afin d'imposer aux Etats que, dans leur législation pénale, la qualification de corruption active et passive de fonctionnaires nationaux soit applicable de la même façon aux cas de corruption de fonctionnaires communautaires ou fonctionnaires des autres Etats membres.

c) Le protocole relatif à la Cour de justice des Communautés européennes

Un protocole du 29 novembre 1996 à la Convention relative à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes concerne l'interprétation, à titre préjudiciel, par la Cour de justice des Communautés européennes, de cette convention. Ce protocole n'est rappelé que pour mémoire, dans la mesure où le présent projet de loi n'y fait aucune référence.

d) Le protocole sur le blanchiment des capitaux

Enfin, un protocole du 19 juin 1997 à la convention relative à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes tend à imposer aux Etats membres d'établir une incrimination de blanchiment des capitaux liés au produit des comportements de fraude et de corruption active et passive définis par la convention et le protocole du 18 septembre 1996.

e) La convention relative à la lutte contre la corruption

Cette convention du 26 mai 1997, comme le protocole du 27 septembre 1996 à la convention relative à la protection des intérêts financiers des Communautés, a pour objet de définir des comportements de corruption active et de corruption passive dans lesquels sont impliqués des fonctionnaires communautaires ou nationaux. Elle a toutefois un objectif plus large que le protocole puisqu'elle tend à imposer aux Etats d'incriminer la corruption active ou passive, qu'elle porte atteinte ou non aux intérêts financiers des Communautés. Cette convention édicte le même principe d' " assimilation " que le protocole de 1996, imposant aux Etats disposant de législations visant les faits de corruption de fonctionnaires nationaux de les rendre applicables de la même façon aux fonctionnaires communautaires et aux fonctionnaires des autres Etats membres. L'article 5 exige que les Etats prévoient des " sanctions pénales effectives, proportionnées et dissuasives incluant, au moins dans les cas graves, des peines privatives de liberté pouvant entraîner l'extradition ".

Il convient de noter que les conventions et protocoles qui viennent d'être énumérés n'entreront en vigueur que lorsqu'ils auront été ratifiés par l'ensemble des Etats membres de l'Union européenne. Quelques Etats, en particulier l'Allemagne et la Finlande, ont ratifié certains de ces textes, mais aucun Etat n'a encore ratifié l'ensemble des cinq conventions et protocoles. En ce qui concerne l'état d'avancement de la procédure en France, le Parlement a autorisé la ratification des cinq engagements, mais le gouvernement a décidé de ne déposer les instruments de ratification qu'après l'adoption du présent projet de loi.

2. Les perspectives

L'action de l'Union européenne dans le domaine pénal a vocation à se renforcer. Au cours de sa dernière réunion à Tampere en Finlande, les 15 et 16 octobre derniers, le Conseil européen a ainsi estimé que " les citoyens sont en droit d'attendre de l'Union qu'elle réagisse à la menace que représente la grande criminalité pour leur liberté et les droits que leur reconnaît la loi. Pour contrer ces menaces, il est nécessaire d'agir de concert, dans toute l'Union, en matière de prévention et de lutte contre la criminalité et les organisations criminelles. Une mobilisation commune des ressources policières et judiciaires est nécessaire pour veiller à ce que les auteurs d'infractions et le produit de leurs crimes ne trouvent aucun refuge dans l'Union "1(*).

Le Conseil européen a décidé la création d'une unité (Eurojust) composée de procureurs, de magistrats ou d'officiers de police ayant des compétences équivalentes détachés par chaque Etat membre. Cette unité aura pour mission de contribuer à une bonne coordination entre les autorités nationales chargées des poursuites et d'apporter son concours dans les enquêtes relatives aux affaires de criminalité organisée.

Au delà de ces initiatives, il convient de rappeler que certaines propositions ambitieuses ont été formulées, notamment par Mme Mireille Delmas-Marty, dans un projet de corpus juris publié en 1997, lequel envisage la création d'un parquet européen disposant de pouvoirs d'enquête étendus et compétent pour la poursuite de certaines infractions telles que la fraude au budget communautaire ou la corruption de fonctionnaire communautaire.

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