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AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

L'année 1999 va donc s'achever sans qu'aucune décision n'ait été prise sur les retraites. Les véritables réformes sont une fois encore différées et rien ne garantit d'ailleurs qu'elles seront un jour effectivement engagées.

On peut dès lors se demander à quoi aura servi le rapport Charpin. Il apparaît en effet que ce travail remarquable n'a fait que confirmer ce que l'on savait déjà : l'impérieuse nécessité de réformer nos régimes de retraite par répartition qui seront confrontés à un choc financier inéluctable à partir de 2006.

Ce rapport aurait pu remplir une fonction pédagogique et faciliter la prise de conscience, par les partenaires sociaux et l'opinion publique, de l'ampleur des défis qui menacent notre système de retraite. Cela n'a pas été le cas : le diagnostic, contrairement aux ambitions initiales, n'est pas " partagé ".

Ce rapport aurait également pu constituer une aide utile à la décision pour le Gouvernement. Il n'en a rien été. L'accent mis sur l'urgence des décisions à prendre n'a pas convaincu le Gouvernement : ce dernier entreprend une nouvelle concertation et annonce des " orientations générales " de réforme pour le début de l'année 2000.

Le projet de loi de financement pour 2000 est à l'image de cet attentisme. La branche vieillesse du régime général se voit doublement ponctionnée pour alimenter le fonds de réserve pour les retraites et financer ainsi indirectement les " 35 heures ", le fonds de solidarité vieillesse (FSV) sort fragilisé des arbitrages gouvernementaux et le fonds de réserve se voit conforté dans son rôle d'alibi - le Gouvernement ne saurait être accusé d'immobilisme puisqu'il glane de-ci, de-là, quelques milliards chaque année pour l'alimenter.

Pour sa part, la branche vieillesse jouit aujourd'hui d'une situation exceptionnellement favorable résultant de la conjugaison d'une croissance économique forte, d'un nouveau mode d'affectation des recettes de la sécurité sociale plus avantageux pour elle et d'une croissance très modérée des dépenses liée au creux démographique des générations d'avant-guerre.

Tel le calme qui précède la tempête, cette situation relativement faste de la branche ne doit pas faire illusion : en affirmant que rien ne presse, en privilégiant l'attentisme et l'inaction, le Gouvernement prend implicitement des décisions graves pour l'avenir de notre pays et reporte sur les générations futures le poids des ajustements nécessaires.

I. LA BRANCHE VIEILLESSE : LE CALME AVANT LA TEMPÊTE

La branche vieillesse rassemble les prestations d'assurance vieillesse correspondant à des droits directs ou dérivés, les prestations d'assurance veuvage, et les prestations d'invalidité servies à des bénéficiaires de droits directs âgés de plus de soixante ans, ou des bénéficiaires de droits dérivés.

L'objectif de dépenses de la branche vieillesse-veuvage pour 1999, prévu à l'article 27 du projet de loi, s'élève à 801,7 milliards de francs après adoption du projet de loi par l'Assemblée nationale en première lecture.

L'objectif de dépenses figurant dans le projet de loi initial était de 803,3 milliards de francs. Il a été minoré de 1,6 milliard de francs après l'abandon de la contribution de 1,77 milliard de francs à la charge de la branche pour le financement de la réduction du temps de travail et l'annonce, par le Gouvernement, d'une revalorisation de 1 % du minimum vieillesse au 1er janvier 2000, dont le coût est estimé à environ 200 millions de francs.


La définition des dépenses de vieillesse est précisée dans l'annexe C du projet de loi : leur champ couvre l'ensemble des régimes obligatoires de base comptant plus de vingt mille cotisants actifs ou retraités titulaires de droits propres. L'objectif de dépenses porte sur l'ensemble des dépenses des régimes, et non sur les seules prestations.

Ces dépenses comprennent :

- les prestations sociales légales ou extra-légales ;

- les prestations des services sociaux (notamment la prise en charge partielle des cotisations des praticiens et auxiliaires médicaux) ;

- les frais de gestion engagés par les organismes de sécurité sociale ;

- les transferts entre régimes de protection sociale ;

- les frais financiers et les autres dépenses.

Les objectifs de dépenses par branche du projet de loi de financement sont définis à partir du total des dépenses de l'ensemble des régimes de base obligatoires, de la façon suivante :

- sont enlevées les dépenses des régimes de moins de 20.000 cotisants ou bénéficiaires, les transferts internes aux régimes de base considérés, ainsi que les dépenses constituant la contrepartie des cotisations prises en charge par la sécurité sociale ;

- sont ajoutées les dépenses dans les départements d'outre-mer (DOM) qui, dans les comptes de la sécurité sociale, sont consolidées avec les recettes perçues dans les DOM.

Pour la branche vieillesse, l'opération de passage est la suivante :

Passage des dépenses de l'ensemble des régimes de base
à l'objectif de dépenses de la branche vieillesse


Emplois de l'ensemble des régimes de base dans la nomenclature des comptes de la sécurité sociale

896,8

Recettes DOM

5,9

Transferts internes à consolider

- 97,3

Dépenses des régimes de moins de 20.000 cotisants ou bénéficiaires

-2,1

Objectifs de dépenses par branche (régimes de plus de 20.000 cotisants ou bénéficiaires) avant examen par l'Assemblée nationale en première lecture

803,3

Avant d'analyser la situation des régimes de retraite les plus importans, il convient de souligner le rôle déterminant joué par les transferts de compensation entre régimes.

L'éclatement de notre système de retraite et sa gestion en répartition -consistant à distribuer, chaque année, aux retraités les cotisations prélevées sur les actifs- ont rendu nécessaire la mise en place de mécanismes de solidarité financière au bénéfice des régimes dont le nombre de cotisants baissait structurellement. Trois techniques ont été utilisées: l'intégration financière de certains régimes au sein du régime général (par exemple les salariés agricoles), les compensations entre régimes et, quand ceci ne suffisait pas, le recours à la solidarité nationale par des transferts de l'Etat ou l'affectation de taxes (part de TVA pour les exploitants agricoles, C3S pour les régimes de non-salariés non agricoles).

Les compensations ont pour objectif de corriger, dans le respect de l'autonomie des régimes de protection sociale, les déséquilibres de financement provoqués par les mutations socio-économiques et les déplacements de population active entre secteurs professionnels.

Trois mécanismes se superposent dans le domaine de la vieillesse :

- la compensation généralisée vieillesse entre régimes de salariés,

- la compensation généralisée vieillesse entre salariés et non-salariés,

- la surcompensation entre régimes spéciaux de salariés.

Les deux premiers, institués par la loi n° 74-1094 du 24 décembre 1974, représentent ce qu'on appelle la compensation " démographique " ou " généralisée " vieillesse.

Le troisième mécanisme est de création plus récente (1986). Il est aussi désigné sous le terme de " compensation spécifique ".

A. LE RÉGIME GÉNÉRAL EN EXCÉDENT

1. 1999 : RACINE ou le retour à l'excédent

En 1998, la branche vieillesse du régime général a connu un redressement spectaculaire de ses comptes.

La Commission des comptes de la sécurité sociale prévoyait pourtant en septembre 1998 que le déficit de la branche atteindrait cette année-là 5,6 milliards de francs. Les comptes définitifs font en réalité apparaître un déficit de seulement 224 millions de francs en 1998, soit une situation proche de l'équilibre.

Solde 1998 de la branche vieillesse du régime général
(en millions de francs)


 

Tendanciel 1998
(prévisions sept. 1997)

LFSS 1998

1998
(sept. 1998)

1998
(sept. 1999)

CNAVTS

 
 
 
 

Recettes

377.790

381.100

380.811

385.386

Dépenses

386.026

385.359

386.405

385.610

Solde

- 8.236

- 4.259

- 5.593

- 224

La différence entre ces deux chiffres (5,37 milliards de francs) provient pour l'essentiel d'une augmentation de 4,56 milliards de francs des recettes attendues (+ 1,2 %), largement imputable à l'instauration, en 1998, du nouveau système de répartition des recettes entre branches, dit RACINE.

L'affectation des recettes entre les différentes branches du régime général et les organismes concourant à leur financement (FSV, CADES) s'effectuait avant 1998 au niveau central de l'ACOSS selon des clefs de répartition au caractère parfois un peu arbitraire.

Cette affectation est désormais réalisée selon le système RACINE qui ventile à la source -au niveau des URSSAF- les recettes de la sécurité sociale.

Cette modification introduit une rupture dans la série des encaissements recensés, ce qui rend non significatives les évolutions entre 1997 et 1998 et rend difficile la compréhension du niveau même de ces encaissements.

RACINE a profondément modifié la répartition des encaissements entre branches du régime général. Cette modification, défavorable à la branche maladie, a été au contraire très favorable à la branche vieillesse, qui a bénéficié en 1998 d'un surcroît de recettes de 5,22 milliards de francs.

Comparaison attributions RACINE / attributions forfaitaires - année 1998


 

Répartition comptable RACINE

Attributions forfaitaires
en trésorerie

 
 

Montant
(milliards de francs)

%

Montant
(milliards de francs)

%

Ecart (milliards de francs

CNAVTS

277,128

25,64

271,904

25,14

+ 5,224

L'impact de RACINE sur les recettes de la branche s'est répercuté par un effet de base sur 1999. Les prévisions pour 1999 du rapport de la Commission des comptes de la sécurité sociale de septembre 1999 intègre donc des modifications de répartition des encaissements qui n'étaient pas connues en septembre 1998.

La loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 prévoyait ainsi un déficit de la branche vieillesse de 3,87 milliards de francs en 1999 : le solde devrait être finalement excédentaire de 4,4 milliards de francs, les recettes s'avérant supérieures de 7,67 milliards de francs à ce qui était anticipé un an plus tôt.

Solde 1999 de la branche vieillesse du régime général
(en millions de francs)


 

Tendanciel 1998
(prévisions sept. 1998)

LFSS 1999

1999
(mai 1999)

1999
(sept. 1999)

CNAVTS

 
 
 
 

Recettes

393.062

397.042

403.663

404.700

Dépenses

399.069

400.910

400.077

400.304

Solde

- 5.977

- 3.868

3.586

4.396

Cette amélioration spectaculaire et inattendue du solde de la branche vieillesse résulte de recettes qui s'avèrent beaucoup plus élevées que prévues. Pour leur part, les dépenses de la branche évoluent de manière prévisible : le rythme d'évolution en volume des prestations financées par le régime général poursuit son fléchissement de 1996 à 1999, passant pour l'ensemble des droits directs de + 3,2 % en 1996, à + 3,0 % en 1997, à + 2,9 % en 1998 et à + 2,8 % en 1999.

Ce fléchissement tient d'abord à une évolution démographique favorable du nombre des bénéficiaires, caractérisée par l'arrivée à l'âge de la retraite des générations peu nombreuses des années précédant la seconde guerre mondiale.

Il s'explique également par les premiers effets de la réforme de 1993 dont l'impact financier est évalué à 1,5 milliard de francs en 1997, 2 milliards de francs en 1998 et 2,5 milliards de francs en 1999.


A législation constante, cette tendance à la moindre progression des dépenses ne devrait commencer à s'inverser qu'avec l'arrivée à l'âge de la retraite des générations nombreuses d'après-guerre.

2. 2000 : un excédent " spontané " de 8,3 milliards de francs

Selon le rapport de la Commission des comptes de la sécurité sociale de septembre 1999, les recettes atteindraient, en 2000, 416,019 milliards de francs tandis que les dépenses s'élèveraient à 409,505 milliards de francs. La branche serait par conséquent excédentaire de 6,513 milliards de francs.

Cet excédent serait ramené à 2,65 milliards de francs après les différentes mesures nouvelles annoncées par le Gouvernement et dont l'impact total est estimé à 3,85 milliards de francs dans l'annexe C du projet de loi.

L'assurance vieillesse des salariés du secteur privé

Leur protection est assurée par différents régimes.

- Un régime de base obligatoire

Dit régime général, créé en 1945 et qui fait suite aux premières tentatives des " rentes ouvrières et paysannes " en 1910 et des " assurances sociales " en 1928 et 1930.

Il est géré, pour les salariés de l'industrie et du commerce, par seize caisses régionales fédérées par la Caisse nationale d'assurance vieillesse des travailleurs salariés (CNAVTS) et, pour les salariés agricoles, par les caisses de Mutualité sociale agricole (MSA) compétentes au niveau de chaque département pour l'ensemble des branches de la sécurité sociale des salariés et des exploitants agricoles.

- Des régimes complémentaires

Gérés paritairement, de manière autonome par les partenaires sociaux, obligatoires depuis la loi du 29 décembre 1972 et créés :

. en 1947 pour les cadres : l'AGIRC

Le régime général ne prévoit en effet de cotisations, et donc de prestations, que sur la tranche de salaire inférieure au " plafond de la sécurité sociale ". Au-delà et jusqu'à huit fois ce plafond (quatre fois avant le 1er janvier 1991), une convention collective nationale en date du 14 mars 1947 a créé un régime unique pour les cadres, géré par une quarantaine de caisses organisées sur une base interprofessionnelle, professionnelle, nationale, régionale ou encore d'entreprise et fédérées par l'Association générale des institutions de retraites des cadres (AGIRC).

. en 1961 pour les non-cadres : l'ARRCO

Ceux-ci cotisent sur la totalité de leur rémunération dans la limite de trois fois le plafond de la sécurité sociale à 46 régimes, distincts bien que très proches, compensés par l'Association des régimes de retraite complémentaires (ARRCO) qui seront, au 1er janvier 1999 fondus en un régime unique. Depuis 1976, les cadres cotisent jusqu'au plafond dans ces mêmes régimes.

Quelques régimes complémentaires obligatoires restent en dehors des compensations qu'organisent l'ARRCO et l'AGIRC : ceux des agents non titulaires de l'Etat et des collectivités publiques (IRCANTEC), du personnel navigant de l'aviation civile (CRPNPAC). Le régime des caisses d'épargne ne participe que partiellement à la compensation ARRCO et pas du tout à la compensation AGIRC.

- Des régimes supplémentaires facultatifs

Au-delà de ces deux étages obligatoires, les salariés du secteur privé peuvent bénéficier d'un étage facultatif sous la forme de régimes collectifs supplémentaires.

Il s'agit d'abord des régimes d'entreprise ou interentreprises qualifiés de régimes " chapeau " dans la mesure où ils complètent les prestations des régimes obligatoires : régimes anciens des grandes entreprises qui se sont maintenus après l'intégration de leurs affiliés dans les régimes ARRCO et AGIRC, ou régimes exclusivement réservés aux cadres supérieurs ou aux dirigeants. Ils peuvent être gérés au sein d'une institution de retraite supplémentaire (titre IV du Livre IX du code de la sécurité sociale) créée à cet effet, ou donner lieu à la souscription d'un contrat ou d'une convention auprès d'un organisme habilité (institution de prévoyance du titre III du Livre IX, mutuelle ou compagnie d'assurance) ou peuvent encore être gérés par les entreprises elles-mêmes.

Les estimations du rapport de la Commission des comptes tiennent en effet compte d'un certain nombre d'hypothèses qui affectent de manière très significative les comptes de la branche, à la fois en recettes comme en dépenses :

- la revalorisation au 1er janvier des pensions de + 0,2 %, compte tenu d'un rattrapage négatif de - 0,5 % au titre de l'évolution des prix de 1999 ;

- la prise en compte, à titre provisionnel, d'une contribution de 1,771 milliard de francs de la branche vieillesse au financement de la réduction du temps de travail.

Si la première hypothèse est traditionnelle, la seconde n'avait pas vocation à être intégrée dans les comptes de la branche pour 2000, dans la mesure où elle ne résulte en rien d'une évolution " spontanée " de la branche mais d'une décision du Gouvernement affectant l'équilibre de la branche.

Si l'on souhaite avoir une idée de la situation de la branche plus conforme à la réalité, il convient par conséquent de retraiter les comptes publiés dans le rapport de la Commission des comptes. Ce retraitement consiste à soustraire du montant des dépenses la somme relative au financement de la réduction du temps de travail, soit 1,771 milliard de francs.

On obtient alors un total de dépenses " spontanées ", c'est-à-dire avant toute mesure nouvelle décidée par le Gouvernement, de 407,734 milliards de francs, soit, pour un montant de recettes inchangé, un solde excédentaire de 8,285 milliards de francs.

Evolution " spontanée " de la branche vieillesse

(hors mesures nouvelles)

(en milliards de francs)

 

Année 2000

Evolution (2000/1999)(1)

Recettes

416,019

+ 2,8 %

Dépenses

407,734

+ 1,9 %

Solde

+ 8,285

 

(1) hors majoration de l'allocation de rentrée scolaire (MARS)

En 2000, les recettes continuent à croître plus vite (+ 2,8 %) que les dépenses (+ 1,9 %).

A l'évidence, la branche vieillesse du régime général jouit aujourd'hui d'une situation exceptionnellement favorable résultant de la conjugaison d'une croissance économique forte, d'un nouveau mode d'affectation des recettes de la sécurité sociale plus avantageux pour elle et d'une croissance très modérée des dépenses liée au creux démographique des générations d'avant-guerre.

Ce calme relatif avant la tempête ne doit pas faire illusion : les menaces subsistent et leurs effets se feront sentir de manière inéluctable à partir de 2006.

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