Projet de loi de financement de la sécurité sociale de financement de la sécurité sociale pour 2000

C. LES PROPOSITIONS DE RÉFORME DU RAPPORT CHARPIN

Dans ce contexte, le rapport examine, dans le chapitre VII , plusieurs pistes de réformes susceptibles d'assurer la viabilité du système de retraite par répartition : l'allongement à 170 trimestres de la durée d'assurance nécessaire à l'obtention du taux plein, la constitution de réserves permettant d'amortir le choc démographique, l'élargissement de l'assiette des cotisations et l'aménagement de différents dispositifs susceptible d'avoir un impact sur le besoin de financement des régimes.

1. L'allongement à 170 trimestres de la durée d'assurance nécessaire à l'obtention du taux plein

Cette mesure, mise en oeuvre progressivement au rythme d'un trimestre par génération, permettrait de contrecarrer la forte augmentation de la population des retraités. Le rapport relève qu'elle n'a de sens que si deux conditions sont satisfaites :

- il ne faut pas qu'elle conduise à retarder l'entrée des jeunes dans la vie active ;

- il ne faut pas que l'âge effectif de cessation d'activité reste notablement inférieur à l'âge de départ en retraite ; il faut donc limiter le recours aux dispositifs de préretraite.

Ces conditions peuvent être satisfaites si, conformément aux scénarios macro-économiques retenus, la forte augmentation des départs en retraite conduit à réduire fortement le chômage à l'horizon 2010.

Il s'agit donc de prolonger la réforme de 1993 pour les salariés du privé et au rythme d'un trimestre par génération. Cette mesure ne prendrait réellement effet qu'à compter de 2004.

Mais il s'agit aussi, pour les régimes qui n'ont pas été réformés, c'est-à-dire essentiellement les régimes spéciaux , de rattraper le retard pour atteindre, pour l'ensemble des régimes, 170 trimestres à l'horizon 2020.

L'évolution de l'ensemble des règles

	Durée d'assurance tous régimes requise pour avoir le taux plein sans abattement pour départ anticipé			Durée d'assurance prise en compte pour la proratisation (RG)	Valeur de l'annuité dans le secteur public ^(1)	Réduction du taux de pension par trimestre manquant tous régimes ^(2)
	RG ^(3)	FP ^(4)	RG	FP	RG	FP
Génération 1939	156	150	150	2,00 %	2,5 %	0,00 %
Génération 1940	157	151	151	1,99 %	2,4 %	0,06 %
Génération 1941	158	152	152	1,97 %	2,3 %	0,12 %
Génération 1942	159	153	153	1,96 %	2,2 %	0,18 %
Génération 1943	160	154	154	1,95 %	2,1 %	0,24 %
Génération 1944	161	155	155	1,94 %	2,0 %	0,30 %
Génération 1945	162	156	156	1,92 %	1,9 %	0,36 %
Génération 1946	163	157	157	1,91 %	1,8 %	0,42 %
Génération 1947	164	158	158	1,90 %	1,7 %	0,48 %
Génération 1948	=	159	159	1,89 %	1,6 %	0,54 %
Génération 1949	165	160	160	1,88 %	1,5 %	0,60 %
Génération 1950	=	161	161	1,86 %	1,3 %	0,66 %
Génération 1951	166	162	162	1,85 %	1,2 %	0,72 %
Génération 1952	=	163	163	1,84 %	1,2 %	0,78 %
Génération 1953	167	164	164	1,83 %	1,2 %	0,84 %
Génération 1954	=	165	165	1,82 %	1,2 %	0,90 %
Génération 1955	168	166	166	1,81 %	1,2 %	0,96 %
Génération 1956	=	167	167	1,80 %	1,2 %	1,02 %
Génération 1957	169	168	168	1,79 %	1,2 %	1,08 %
Génération 1958	=	169	169	1,78 %	1,2 %	1,14 %
Génération 1959 et suivantes	170	170	170	1,76 %	1,2 %	1,2 %

Source : Commissariat général du Plan.

⁽¹⁾ La valeur de l'annuité est égale au taux de pension, avant abattement pour éventuel départ anticipé, par année validée au régime.

⁽²⁾ Le 1,2 % correspond à un abattement de 0,6 % du taux de liquidation de 50 % au régime général et à un abattement de 0,9 % du taux de liquidation de 75 % dans les régimes particuliers de salariés.

⁽³⁾ Régime général.

⁽⁴⁾ Fonction publique.

Le relèvement de la durée d'assurance nécessaire à l'obtention du taux plein s'accompagnerait de deux mesures complémentaires :

- la réduction de moitié de l'abattement par trimestre manquant d'assurance tous régimes, qui passerait de 2,5 % au régime général à 1,2 % en 2020 ; cet abattement serait généralisé à l'ensemble des régimes, en particulier les régimes spéciaux ;

- la proratisation de la pension en fonction de la durée d'assurance à chaque régime serait de 1/170 ^ème .

La réforme envisagée vise à inciter au décalage de l'âge de départ à la retraite entre 60 et 65 ans et non à contraindre au travail au-delà de 65 ans. A partir de cet âge, aucun abattement ne serait retenu sur le niveau de la pension tandis qu'un dispositif supprimerait, sous certaines conditions, l'effet du passage à une proratisation à 1/170ème.

Les effets du relèvement de la durée d'assurance dépendent des modifications de comportement induites par cette mesure. Dans l'hypothèse où les actifs choisissent de reporter leur départ en retraite afin d'obtenir le taux plein, la population active est majorée de 420.000 personnes en 2010, 920.000 personnes en 2020 et environ 1,4 million en 2040.

Si l'on intègre l'effet des cotisations supplémentaires consécutives à l'augmentation de la population active, les besoins de financement apparaissent notablement réduits -mais pas complètement supprimés- par la réforme.

Besoin de financement	Avant relèvement à 42,5 ans		Après relèvement à 42,5 ans
(scénario 2, en points de cotisation)	2020	2040	2020	2040
Régime général	4,3	9,8	1,4	4
Fonctionnaires civils	21,5	32,0	10,0	19
CNRACL	17,0	29,0	5,3	17

2. La constitution de réserves

Cette voie a été retenue par de nombreux pays pour consolider les systèmes de retraite publics.

L'ampleur des réserves à constituer varie suivant que l'on se limite à lisser temporairement les besoins de financement de moyen terme des régimes de retraite ou que l'on souhaite assurer de manière permanente, par les produits de placement du fonds, un complément de ressources aux cotisations.

Dans le premier cas (lissage des besoins de financement), le montant des réserves à constituer représente 3 à 4 points de PIB ( 350 milliards de francs aux conditions économiques actuelles). Dans le second cas, il faut accumuler, dans l'hypothèse d'un rendement moyen des actifs supérieur de 1 point au taux obligataire ^{3( * )} , 28 points de PIB ( 2.500 milliards de francs aux conditions économiques actuelles) pour diminuer le besoin de financement d'1,5 point de cotisations.

Dans le cas d'un fonds permanent, l'apport de ressources est d'autant plus important que le rendement des placements est élevé, ce qui conduit à orienter partiellement les investissements vers le marché actions.

3. L'élargissement de l'assiette des cotisations

Cette piste n'est pas très approfondie par le rapport, qui prend néanmoins acte de ce que l'intégration dans l'assiette des cotisations d'éléments de rémunération actuellement non soumis à prélèvement -telles les primes des fonctionnaires de l'Etat- conduirait, à terme, à majorer les charges de retraite.

Le rapport examine la possibilité de déplafonner les cotisations sociales patronales, ce qui rendrait le prélèvement global sur les salaires du privé très progressif. Il évoque les conséquences d'un éventuel basculement des cotisations de retraite sur la CSG, qui accroîtrait la pression fiscale sur les retraités et les revenus de capitaux.

4. L'aménagement de certains dispositifs

Le rapport évalue les conséquences d'une modification de l'indexation des salaires dans les régimes du privé.

Depuis la réforme de 1993, l'indexation des salaires portés au compte des assurés du régime général est effectuée conformément à l'évolution des prix. Les conséquences d'un changement de cette indexation - et non de l'indexation des pensions - au profit d'une indexation sur l'évolution des salaires conduiraient à majorer en 2040 les dépenses du régime général de 20 % environ, soit 6 points de cotisation.

Le rapport étudie également la possibilité de faire financer par la branche famille l'ensemble des avantages familiaux liés aux retraites, tandis que pourrait être envisagée une meilleure prise en compte dans la durée d'assurance de certaines périodes d'activité ou d'inactivité. Le rapport évoque enfin l'éventualité de prendre en compte dans la durée d'assurance la pénibilité du travail, sous réserve de mettre en place un système de modulation de la cotisation des entreprises concernées.

En conclusion, le rapport du Commissariat général du Plan recommande d'engager dès à présent la réforme du système de retraite, avant que le choc démographique ne fasse sentir ses effets, c'est-à-dire avant 2006 :

- si l'on veut décaler l'âge de la retraite, il faut pouvoir le faire progressivement pour éviter de désavantager certaines générations et soumettre le marché de l'emploi à un choc soudain ;

- si l'on veut recourir à des mécanismes de capitalisation, en complément de la gestion en répartition, il faut accumuler un capital suffisant avant que soit atteinte la période de plus fort déséquilibre des régimes de retraite. Ceci contraint à démarrer l'accumulation avant le début de la phase de dégradation.

Le rapport recommande enfin de relayer le débat national par des négociations décentralisées au sein des régimes et de mettre en place un dispositif de pilotage .

Le rapport de M. Charpin, qui constitue, il faut le souligner, un travail remarquable réalisé dans des délais très brefs, confirme donc une nouvelle fois la nécessité et l'urgence de réformer notre système de retraite.