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III. LE PROJET DE LOI : L'IMMOBILISME DU GOUVERNEMENT

A. UNE BRANCHE VIEILLESSE DOUBLEMENT PONCTIONNÉE

1. La diminution de 2,3 milliards de francs des recettes qui lui sont affectées

L'article 2 du projet de loi prévoyait initialement la création d'un fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale - chargé, en réalité, du financement de la réduction du temps de travail - qui devait être notamment alimenté par une contribution versée par les organismes de protection sociale4(*).

Le montant des contributions des organismes de protection sociale devait être fixé par voie de convention conclue entre l'Etat et chacun des organismes intéressés. Toutefois, l'article 2 du projet de loi précisait : " A défaut de signature d'une convention avant le 31 janvier 2000, la contribution de chacun des organismes est déterminée à partir du surcroît de recettes et d'économies de dépenses induites par la réduction du temps de travail pour cet organisme. Les règles servant à calculer le montant et l'évolution de ces contributions sont définies par décret en conseil d'Etat ".

Comme le souligne le rapport de la Commission des comptes de la sécurité sociale de septembre 1999, " une telle estimation pose des problèmes délicats et ne peut être que très imprécise ". A titre de " provision ", dont on ignorait sur quels fondements elle reposait, le rapport retenait l'hypothèse d'une contribution du régime général de 5,6 milliards de francs en 2000. Pour la branche vieillesse, la " provision " de ce prélèvement était fixée dans les comptes figurant dans le rapport à 1,771 milliard de francs.

Ce prélèvement, qui prenait la forme d'une dépense des différentes branches du régime général, a fait l'objet d'un rejet unanime de la part des partenaires sociaux.

Après une négociation engagée en catastrophe le 20 octobre 1999, le ministère de l'emploi et de la solidarité annonçait le 25 octobre, en fin d'après-midi, que le Gouvernement renonçait désormais aux prélèvements sur les organismes sociaux.

Pour compenser la perte des 5,6 milliards de francs attendus du régime général, le nouveau dispositif adopté par l'Assemblée nationale à l'article 2 du projet de loi prévoit l'affectation au fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de 47 % des droits sur les alcools mentionnés à l'article 403 du code général des impôts (dits " droits 403 ")

Or, une part de ces droits constituent une des recettes du Fonds de solidarité vieillesse (FSV), dont les excédents peuvent être affectés, depuis la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999, au fonds de réserve pour les retraites. L'excédent attendu du FSV pour 2000 étant de 8,3 milliards de francs, le Gouvernement comptait utiliser cette " manne " pour alimenter le fonds de réserve.

En conséquence, afin de ne pas être accusé de préférer les 35 heures aux retraites, le Gouvernement a décidé, par un amendement à l'article 10 du projet de loi de financement de la sécurité sociale, adopté par l'Assemblée nationale, d'affecter au fonds de réserve des retraites une fraction du prélèvement social de 2% sur les revenus du patrimoine et les produits de placements.

Les branches du régime général de la sécurité sociale devaient logiquement " récupérer " les 5,5 milliards de francs " provisionnés " par le rapport de la Commission des comptes de la sécurité sociale. Mais le Gouvernement a préféré diminuer les ressources affectées aux différentes branches de 5,5 milliards de francs pour alimenter le fonds de réserve pour les retraites.

L'amendement présenté par le Gouvernement à l'article 10 du projet de loi modifie la clé de répartition applicable au prélèvement de 2 % sur les revenus de placement, dont le produit était initialement affecté pour moitié à la CNAVTS et pour moitié à la CNAF.

Cette répartition avait déjà été modifiée -il faut le souligner- en juillet dernier par la loi portant création d'une couverture maladie universelle (CMU), qui prévoit, à compter du 1er janvier 2000, l'attribution d'une partie de ce prélèvement à une troisième branche du régime général : la CNAMTS. La répartition devait être de 50 % pour la CNAVTS (situation inchangée), 28 % pour la CNAMTS et 22 % pour la CNAF.

Comme le fonds de réserve pour les retraites bénéficierait désormais de 49 % de ce prélèvement social, la fraction affectée à la CNAMTS passerait, en application de la rédaction de l'article 10 adoptée par l'Assemblée nationale, de 28 % à 8 %, celle de la CNAF de 22 à 13 %, et celle la CNAVTS de 50 à 30 %.

L'affectation du prélèvement social de 2 %


 

LFSS 1998

Loi du 27 juillet 1999 portant création de la CMU

PLFSS 2000

CNAF

50 %

22 %

13 %

CNAVTS

50 %

50 %

30 %

CNAMTS

 

28 %

8 %

Fonds de réserve pour les retraites

 
 

49 %

Total

100 %

100 %

100 %

Le Gouvernement n'a donc pas renoncé à ponctionner le régime général. Les différentes branches contribueront ainsi, de manière indirecte, au financement des 35 heures, non pas par un prélèvement classé dans leurs " dépenses ", mais par une perte de recettes.

L'opération n'est pas neutre pour la branche vieillesse initialement " taxée " de 1,771 milliard de francs sous le régime de la contribution initiale : elle perd désormais 2,26 milliards de francs de recettes au titre du prélèvement 2 %, soit une ponction supplémentaire de 490 millions de francs.

Des prélèvements 35 heures aux pertes de recettes affectées au fonds de réserve
(en millions de francs)


 

Prélèvement
35 heures

Recettes 2 %
prévues

Recettes 2 %
corrigées

Pertes de recettes

Solde de l'opération

CNAVTS

1.771

5.650

3.390

2.260

- 489

2. L'affectation des excédents au fonds de réserve pour les retraites

Si la branche vieillesse contribue au financement du fonds de réserve pour les retraites par la perte de recettes qui lui sont affectées, elle est également mise à contribution de manière plus directe, sous la forme d'une affectation permanente de ses excédents.

L'article 10 du projet de loi prévoit en effet l'affectation des excédents de la CNAVTS au fonds de réserve pour les retraites. Cette affectation fait sous une double forme :

- d'une part, l'affectation du résultat excédentaire de l'exercice clos ;

- d'autre part, le cas échéant, l'affectation en cours d'exercice d'un montant représentatif d'une fraction de l'excédent prévisionnel de l'exercice.

L'annexe C du projet de loi prévoit ainsi en 2000, " à titre de provision pour acompte sur le versement de l'excédent de la branche " un versement de 2,9 milliards de francs au fonds de réserve, versement qui prendrait la forme d'une dépense de la branche.

Les mesures accroissant les dépenses de la branche vieillesse seraient donc les suivantes :

- le versement au fonds de réserve pour les retraites : 2,9 milliards de francs ;

- le " coup de pouce " de 0,3 % accordé en matière de revalorisation des pensions de retraite : 950 millions de francs.

L'impact du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2000 sur les recettes, les dépenses et le solde de la branche vieillesse est résumé dans le tableau suivant :

Incidence des mesures annoncées par le Gouvernement

sur l'équilibre de la branche vieillesse en 2000

(en milliards de francs)

 

Recettes

Dépenses

Solde

Evolution spontanée en 2000

416,019

407,734

+ 8,285

· Diminution des ressources affectées à la branche vieillesse au titre du prélèvement de 2% 

- 2,26

 

- 2,26

· Versement au fonds de réserve

 

+ 2,9

- 2,9

· " Coup de pouce " de 0,3 % aux pensions

 

+ 0,95

- 0,95

Total des mesures :

- 2,26

+ 3,85

- 6,11

Total général :

413,759

411,584

+ 2,175



Par les diverses mesures annoncées, le Gouvernement dégrade de 6,1 milliards de francs le solde de la branche vieillesse en 2000 qui passerait ainsi de 8,3 milliards de francs en évolution spontanée à seulement 2,2 milliards de francs. Cette dégradation résulte d'une diminution des recettes de 2,3 milliards de francs et d'une augmentation des dépenses de 3,8 milliards de francs.

Au total, la contribution -tant en perte de recettes qu'en dépenses- de la branche vieillesse au financement du fonds de réserve pour les retraites serait de 5,2 milliards de francs en 2000.

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