B. DES MESURES " D'ATTENTE "
A
l'examen des rares mesures concernant la branche vieillesse que comporte ce
projet de loi, il apparaît que le rapport Charpin aura permis au
Gouvernement de repousser une nouvelle fois :
- la nécessaire réforme de notre régime de retraite,
- la mise en place d'un dispositif pérenne de revalorisation des
pensions,
- la décision sur le maintien ou non de l'interdiction du cumul
emploi-retraite.
1. Une revalorisation de 0,5 % des pensions en 2000
L'article 11 du projet de loi revalorise de 0,5 % au 1er
janvier 2000 les pensions de retraite, d'invalidité, les rentes
d'accidents du travail et les salaires portés au compte.
La loi n° 93-936 du 22 juillet 1993 relative aux pensions de retraite et
à la sauvegarde de la protection sociale avait mis en place, pour une
durée de cinq ans, du 1
er
janvier 1994 au 31
décembre 1998, un mécanisme d'indexation permettant de garantir
une évolution des pensions versées par le régime
général identique à celle des prix. Cette indexation
était, en pratique, déjà appliquée depuis 1987.
Le dispositif de revalorisation prévu par la loi de 1993 se composait de
trois éléments :
- une revalorisation annuelle fixée en fonction de l'indice
d'évolution prévisionnelle des prix (hors tabac) ;
- un ajustement -positif ou négatif- permettant de corriger un
éventuel écart entre le taux prévisionnel et le taux
réel d'évolution annuelle des prix (hors tabac) (ajustement
" en niveau ") ;
- une compensation positive ou négative pour les assurés
titulaires, à la date de la revalorisation, d'un avantage de vieillesse
ou d'invalidité, correspondant à l'écart ainsi
constaté au titre de l'année précédente (ajustement
" en masse ").
Il était également prévu de procéder à un
ajustement au 1
er
janvier 1996 afin de faire
bénéficier les titulaires de pensions de vieillesse ou
d'invalidité des progrès de productivité, ce qui a en fait
été anticipé au 1
er
juillet 1995.
Les dispositions de la loi de 1993 venant à échéance au
31 décembre 1998, il a été nécessaire de
définir, à la fin de l'année 1998, les modalités de
revalorisation pour 1999 et les années suivantes.
Deux options fondamentales s'offraient dès lors au Gouvernement :
- le maintien d'une indexation fondée sur l'évolution des
prix ;
- le choix d'une indexation sur l'évolution des salaires à
laquelle l'actuelle majorité s'était déclarée
favorable lors de la campagne électorale précédant les
élections législatives de mai 1997.
Le Gouvernement n'a pas véritablement tranché entre ces deux
options fondamentales.
L'article 37 de la loi de financement de la
sécurité sociale pour 1999 a ainsi institué un dispositif
d'indexation provisoire, valable pour la seule année 1999
,
" dans l'attente du diagnostic que doit établir le Commissaire
général du Plan en concertation avec les partenaires sociaux et
portant sur la situation de l'ensemble des régimes de
retraite ",
selon l'exposé des motifs de cet article.
Le Gouvernement a donc une première fois repoussé à une
décision ultérieure la définition d'un système
d'indexation des pensions applicable pour les prochaines années.
En 1999, la revalorisation des pensions et la majoration des salaires et
cotisations servant de base au calcul de celles-ci a été
fixée conformément au taux prévisionnel d'évolution
en moyenne annuelle des prix à la consommation hors tabac, prévu
dans le rapport économique, social et financier annexé au projet
de loi de finances, soit + 1,2 %.
Cette revalorisation était donc bien supérieure à ce
qu'aurait exigé la simple reconduction du mécanisme d'indexation
des pensions instaurée par la loi du 22 juillet 1993. En effet,
l'application de ce mécanisme aurait conduit à procéder
à un rattrapage négatif pour compenser l'écart entre le
taux de l'inflation prévisionnelle qui avait servi de base à la
revalorisation au 1
er
janvier 1998 (1,3 %) et l'inflation qui a
été effectivement constatée pour 1998 (0,8 %).
Le Gouvernement s'était ainsi refusé à appliquer ce
rattrapage négatif, ce qui assurait dès lors automatiquement un
gain du pouvoir d'achat de 0,5 % à l'ensemble des retraités
au titre de l'année 1998.
Pour l'année 2000, le présent article propose une nouvelle
rédaction de l'article L. 351-11 du code de la
sécurité sociale qui supprime toute référence au
mécanisme institué en 1999, qui reposait sur le seul taux
prévisionnel d'évolution en moyenne annuelle hors tabac.
Cette nouvelle rédaction se borne à prévoir, au
1
er
janvier 2000, une revalorisation de 0,5 % des pensions de
vieillesse déjà liquidées ainsi que des cotisations et
salaires servant de base à leur calcul. Cette revalorisation sera
également applicable aux pensions d'invalidité et aux rentes
d'accidents du travail.
Pour justifier le choix de ce taux, l'exposé des motifs du
présent article explique :
" L'évolution en moyenne
annuelle des prix à la consommation de tous les ménages (hors
tabac) pour l'année 2000, telle que prévue dans le rapport
économique, social et financier annexé au projet de loi de
finances pour 2000, est de 0,9 %.
" Toutefois, la base sur laquelle la revalorisation des pensions avait
été effectuée en 1999, à savoir l'indice
prévisionnel des prix pour 1999, s'est révélée
supérieure de 0,7 point à l'indice tel qu'il est estimé
actuellement (1,2 % au lieu de 0,5 %). Cela s'est traduit par un gain
significatif de pouvoir d'achat des retraités en 1999 (0,7 point) qui
s'ajoute au " coup de pouce " de 0,7 point qui avait
été accordé au 1
er
janvier 1999.
" Le maintien strict du pouvoir d'achat des retraités en 2000
conduirait à une revalorisation des pensions limitée à
0,2 % (évolution prévisionnelle de 0,9 % en 2000
corrigée de la surévaluation de 0,7 point de l'indice des prix
pour 1999). Ce mode de calcul, instauré en 1994 pour cinq ans et
reconduit pour 1999 avec un " coup de pouce " de 0,7 point, arrive
à échéance le 31 décembre 1999.
" le Gouvernement souhaitant en 2000 faire participer les retraités
à la croissance, propose de majorer de 0,3 point la revalorisation telle
qu'elle découlerait des règles antérieures. "
Changeant de stratégie par rapport à l'année
précédente, le Gouvernement a donc choisi cette année
d'appliquer à la revalorisation des pensions le rattrapage
négatif découlant de l'année 1999, soit 0,7 point. Il
majore exceptionnellement de 0,3 % le taux ainsi obtenu (0,2 %) pour
atteindre finalement le chiffre de 0,5 %.
Le coût de ce " coup de pouce " de 0,3 % accordé
en 2000 est évalué par l'annexe C du projet de loi à 950
millions de francs pour la branche vieillesse du régime
général
5(
*
)
.
Ce " coup de pouce " affecte également les régimes dont
les pensions sont, en droit ou en fait, revalorisées dans les
mêmes conditions que celles du régime général. Le
coût de cette mesure est ainsi de 50 millions de francs pour l'ORGANIC et
de 40 millions de francs pour la CANCAVA, ce qui réduit à due
concurrence le solde prévisionnel du compte de la C3S.
Le coût pour le régime général -toutes branches
confondues- est en outre plus élevé dans la mesure où la
revalorisation des pensions entraîne -mécaniquement- la
revalorisation d'un certain nombre d'autres prestations dont l'évolution
est alignée sur celle des pensions (rentes d'accidents du travail,
pensions d'invalidité). Le surcoût de cette revalorisation est par
conséquent estimé à 50 millions de francs pour la
branche maladie et 60 millions de francs pour la branche accidents du
travail. Le coût total du " coup de pouce " de 0,3 % est
donc évalué à 1,06 milliard de francs pour le
régime général -toutes branches confondues.
Au total, sur l'ensemble de la période 1990-1999, les pensions ont
été revalorisées plus vite que l'évolution des prix.
Votre rapporteur constate que le Gouvernement s'avère une nouvelle
fois incapable de proposer un mécanisme pérenne de revalorisation
des pensions de retraites et des salaires portés au compte.
L'institution d'un dispositif durable est repoussée d'année en
année. L'exposé des motifs l'article 11 du présent projet
de loi précise ainsi que
" l'élaboration d'une
règle pérenne de revalorisation des pensions pour les
années suivantes sera examinée dans le cadre de la concertation
pour les retraites ".
Votre rapporteur juge que cette situation n'est pas satisfaisante : elle
n'assure aucune garantie aux retraités qui se voient chaque année
soumis, pour la revalorisation de leur pension, à l'arbitraire des
décisions gouvernementales : selon les années, le
Gouvernement choisit ainsi d'appliquer ou non un rattrapage négatif, de
donner un " coup de pouce " plus ou moins généreux...
Votre rapporteur s'était inquiété du coût
particulièrement élevé du " coup de pouce " de
0,5 % accordé aux pensions de retraite en 1999, coût qui
pouvait être évalué à 2,080 milliards de francs
pour le régime général -toutes branches confondues.
Il avait en outre rappelé que, si les pensions de retraite allaient
être revalorisées de 1,2 % en 1999, les prestations
familiales ne le seraient quant à elles que de 0,71 %. Le
Gouvernement avait en effet choisi, pour la deuxième année
consécutive, d'opérer, sur l'évolution de la base
mensuelle des allocations familiales (BMAF) qui conditionne la progression de
la plupart des prestations familiales, le rattrapage négatif de
0,5 % qu'il s'était refusé à appliquer aux pensions
de retraite.
Votre commission constate que le Gouvernement a choisi cette année un
taux de revalorisation des pensions plus raisonnable. Elle a la satisfaction de
constater qu'en 2000 les retraités et les familles
bénéficieront des mêmes conditions, soit une revalorisation
de 0,5 % intégrant une " coup de pouce " de 0,3 %.
2. La prorogation pour un an de l'interdiction du cumul emploi-retraite
Pour
la deuxième année consécutive, le projet de loi de
financement de la sécurité sociale comporte une mesure prorogeant
d'une année les dispositions limitant le cumul emploi-retraite
.
L'article 12 du projet de loi proroge ainsi ces dispositions jusqu'au
31 décembre 2000.
Dans l'exposé des motifs de cet article, le Gouvernement justifie cette
prorogation d'un an par les situations respectives du marché de l'emploi
et de la branche vieillesse. La non-reconduction du dispositif institué
en 1982 reviendrait en effet à autoriser le cumul sans limitation d'un
emploi et d'une retraite, ce qui serait, selon l'exposé des motifs du
projet de loi, préjudiciable à l'emploi et source de
dépenses nouvelles pour la branche vieillesse.
En outre le Gouvernement précise dans l'exposé des motifs
qu'
" un aménagement éventuel des règles
nécessite une réflexion approfondie. Une mission en ce sens a
été confiée à M. Dominique Balmary, conseiller
d'Etat, le 30 juillet 1999, par la ministre de l'emploi et de la
solidarité, le ministre de l'économie, des finances et de
l'industrie, le ministre de la fonction publique, de la réforme de
l'Etat et de la décentralisation et le secrétaire d'Etat au
budget. "
Votre rapporteur souhaite rappeler à cette occasion que le Gouvernement
précisait déjà dans l'exposé des motifs de
l'article 30 du projet de loi de financement de la sécurité
sociale pour 1999, qui allait devenir l'article 39 de la loi et qui prorogeait
les dispositions limitant le cumul emploi-retraite jusqu'au 31 décembre
1999, que "
ce délai d'un an permettra de procéder
à une étude spécifique sur les dispositions
régissant le cumul d'un emploi et d'une retraite dans le cadre de
l'analyse confiée au Commissaire général du Plan sur la
situation de l'ensemble des régimes de retraite, dont les conclusions
doivent être déposées avant le 31 mars 1999
".
Votre rapporteur observe que ce délai d'un an supplémentaire
accordé par la loi de financement de la sécurité sociale
pour 1999 n'a manifestement pas suffi au Gouvernement pour se forger une
opinion sur l'utilité réelle de ce dispositif. La reconduction de
ce dernier jusqu'au 31 décembre 2000, proposé par le
présent article, témoigne à l'évidence de
l'embarras du Gouvernement sur cette question.
Votre rapporteur n'est pas insensible aux arguments avancés par le
Gouvernement. Il relève cependant que les exceptions aux limites du
cumul emploi-retraite sont aujourd'hui nombreuses et que l'impact réel
qu'aurait la suppression de ces dispositions n'est pas clairement établi.
Le dispositif régissant le cumul emploi-retraite apparaît en effet
limité et peu contraignant. Il laisse la place, sans aucune limite :
- au cumul de n'importe quelle activité avec une pension
liquidée avant 60 ans : c'est notamment le cas dans les
régimes spéciaux, principaux " exclus " du disposition
de cumul emploi-retraite ;
- au cumul de n'importe quelle retraite avec une activité
professionnelle nouvelle ou un employeur différent ;
- le niveau de ressources ou de revenus disponibles demeure, dans les
régimes de base, un critère d'autorisation ou d'interdiction de
cumul d'un emploi et d'une retraite à peu près inexistant.
En outre, le système est complexe en raison du foisonnement des
situations dérogatoires, de la multiplication des situations de
polyactivité mettant en cause plusieurs régimes de retraite aux
âges d'accession à la retraite différents.
Enfin, comme l'a montré l'annexe II du rapport
L'avenir de nos
retraites
, ses incidences sur l'emploi apparaissent limitées.
Votre rapporteur espère que la nouvelle étude qui a
été demandée par le Gouvernement permettra d'apporter des
éléments décisifs sur cette question complexe.