Section 7
-
Mesures relatives à la trésorerie
Art.
29
Simplification des relations financières entre l'ACOSS et
les URSSAF
Objet : Cet article prévoit que les cotisations
recouvrées par les Unions régionales pour le recouvrement des
cotisations de sécurité sociale et d'allocations familiales
(URSSAF) sont transférées directement par virement à
l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS).
I - Le dispositif proposé
L'article 29 insère au chapitre V du titre V du livre II du code de la
sécurité sociale un article L. 255-2 nouveau,
précisant que les montants encaissés par les URSSAF sur leurs
comptes spéciaux d'encaissement sont obligatoirement
transférés par virement pour l'alimentation du compte unique de
disponibilités courantes de l'ACOSS.
Les dispositions de cet article entreraient en vigueur au
1
er
septembre 2000.
II - La position de votre commission
A l'heure actuelle, les URSSAF déposent à l'encaissement les
chèques reçus des cotisants en paiement de leurs cotisations de
sécurité sociale sur des comptes spéciaux ouverts
auprès d'établissements bancaires ou financiers privés.
Les URSSAF déposent ensuite le chèque de couverture
représentant le montant de ces cotisations auprès des comptables
du Trésor public, qui sont les " préposés " de
la Caisse des dépôts, auprès de laquelle est ouvert le
compte unique de disponibilités courantes (CUDC) de l'ACOSS. Ces
correspondants locaux de la Caisse des dépôts et consignations
(CDC) demandent eux-mêmes la contrepartie des chèques de
couverture à la Banque de France, qui peut être amenée
à faire un crédit gratuit à l'ACOSS.
Le dispositif proposé par le présent article tend ainsi à
considérablement simplifier les circuits financiers, en
remplaçant les chèques de couverture par des virements.
Il ne s'appliquerait qu'au 1
er
septembre 2000, en raison du
projet " GEODE 2 ", tendant à établir de nouvelles
relations financières et comptables entre l'ACOSS et la CDC. Votre
rapporteur, président du Conseil de surveillance de l'ACOSS, suit avec
attention ce projet, qui a pris un certain retard. Il indiquait ainsi dans son
avis au Parlement sur l'application de la convention d'objectifs et de gestion
signée entre l'Etat et l'ACOSS
33(
*
)
:
" La réforme du
mode de gestion du compte unique élaboré par la Caisse des
dépôts et consignations en liaison avec l'ACOSS (projet GEODE)
devait être effective à compter du 1
er
janvier 1999.
Elle sera mise en place au 1
er
décembre 1999 pour le
fonctionnement des lignes territoriales et définitivement
déployée au cours du premier semestre 2000. "
On notera que l'effet financier de cet article sur les comptes de la
sécurité sociale semble nul et que l'urgence n'est pas
avérée, puisque le dispositif ne fonctionnera que le
1
er
septembre 2000.
Favorable à cette mesure de simplification, votre commission vous
propose, sous le bénéfice de ces observations, d'adopter cet
article sans modification.
Art.
29 bis (nouveau)
Neutralité des effets de trésorerie
des relations financières entre l'Etat, les organismes concourant au
financement des régimes
de protection sociale et ces régimes
Objet : Cet article, résultant d'un amendement
de M.
Jérôme Cahuzac, rapporteur pour avis de la commission des
Finances, vise à affirmer un principe général de
neutralité des effets de trésorerie entre l'Etat, les organismes
concourant au financement des régimes de protection sociale et ces
régimes, établi par l'intermédiaire de conventions.
I - Le dispositif proposé
Cet article insère au titre III (Dispositions communes relatives au
financement) du livre premier (Généralités - Dispositions
communes - tout ou partie des régimes de base) un chapitre IX bis
nouveau intitulé
" Neutralisation des effets de
trésorerie des relations financières entre l'Etat, les organismes
concourant au financement de la protection sociale et ces
régimes "
et constitué d'un seul article, l'article
L. 139-2 (l'actuel article L. 139-2, dont la suppression est
envisagée par le projet de loi, est relatif à la
répartition de la CSG).
Ce nouvel article L. 139-2 tend à préciser que
premièrement,
les relations financières entre l'Etat et les
régimes de protection sociale
, deuxièmement,
les relations
financières entre les régimes de protection sociale et les
organismes concourant au financement des régimes de protection
sociale
et troisièmement,
les relations financières entre
l'Etat et les organismes concourant au financement des régimes de
protection sociale
sont régies par des conventions. Ces conventions
garantissent en particulier la neutralité des flux financiers pour la
trésorerie des régimes de protection sociale.
M. Jérôme Cahuzac a retenu l'expression
" d'organismes
concourant au financement de la protection sociale "
, qui est plus
large que celle
"d'organismes concourant au financement des régimes
de base "
, retenue par le législateur organique de 1996.
L'amendement a, en effet, été déposé à un
moment où
" le fonds de financement de la réforme des
cotisations patronales de sécurité sociale "
n'était pas reconnu comme un organisme concourant au financement des
régimes de base.
Cette dénomination permet d'inclure également le fonds de
financement de la couverture maladie universelle.
II - La position de votre commission
Cet amendement, adopté par la commission des Finances de
l'Assemblée nationale, mais " défendu " par
M. Claude Evin, rapporteur pour l'assurance maladie de la commission des
Affaires culturelles, familiales et sociales, a été adopté
dans la nuit du 29 au 30 octobre, peu avant cinq heures du matin.
Il pose un principe tout à fait intéressant, qui n'a pas
reçu jusqu'à maintenant de consécration
législative. En effet, les relations financières entre l'Etat et
la sécurité sociale sont marquées par une grande
inégalité de rapport de forces, même si des progrès
ont été réalisés, notamment depuis 1994.
La sécurité sociale avance ainsi gratuitement à l'Etat le
coût de la majoration d'allocation de rentrée scolaire, ce qui
" justifie "
le relèvement du plafond d'avances de
trésorerie au régime général. L'Etat est bien
souvent un
" mauvais payeur "
de ses cotisations sociales. Les
versements au titre de la politique de l'emploi ne sont malheureusement pas
neutres ; la Cour des comptes a ainsi chiffré -au 31 décembre
1998- à 6,7 milliards de francs les restes à recouvrer sur
l'Etat
34(
*
)
.
En revanche, l'Etat ne fait pas d'avances à la sécurité
sociale pour, par exemple, la CSG sur les revenus du patrimoine, dont le
produit n'est versé entièrement qu'en fin d'année.
L'Etat et les régimes de sécurité sociale ont
déjà conclu une convention de trésorerie, posant le
principe de neutralité. Cette convention a été conclue le
2 mai 1994 entre l'Etat et l'ACOSS afin de neutraliser les effets, sur la
trésorerie du régime général, des délais
existant entre les dépenses de prestations réalisées par
les régimes, ou les exonérations de versement de cotisations par
les employeurs, et les remboursements pris en charge par l'Etat. A cette fin,
un échéancier annuel de remboursement des dépenses d'un
coût annuel supérieur à 1 milliard de francs a
été élaboré. Pour l'essentiel, les remboursements
mensuels sont égaux au douzième des crédits inscrits en
loi de finances initiale, complétés de régularisations,
soit en cours d'année, soit l'année suivante.
Les sommes en cause sont considérables : 66 milliards de francs
pour les exonérations de cotisations en 1998, 95 milliards de francs
pour les prestations prises en charge par l'Etat.
Cette convention fait normalement l'objet d'un avenant annuel. Il s'agissait de
l'un des engagements de la convention d'objectifs et de gestion signée
entre l'Etat et l'ACOSS le 3 avril 1998. Or, cet avenant n'a été
pris ni pour 1998, ni pour 1999.
L'absence de respect de cet engagement n'est pas entièrement imputable
à l'Etat. En effet, l'ACOSS mène actuellement un recensement des
versements qui pourraient faire l'objet d'un échéancement et
donner lieu, le cas échéant, à révision. Ce
recensement ne sera complètement analysé qu'à la fin de
l'année 1999. Votre rapporteur a d'ailleurs observé, dans l'avis
qu'il a remis au Parlement en tant que président du Conseil de
surveillance de l'ACOSS :
" Il est regrettable qu'une plus large
impulsion n'ait pas été donnée à cette action,
alors qu'il s'agit d'une des critiques traditionnelles adressées par la
branche à l'Etat. "
35(
*
)
.
L'article 29 bis (nouveau) s'explique notamment par la création,
à l'article 2 du projet de loi du
" fonds de financement de la
réforme des cotisations patronales "
, qui remplacerait l'Etat
pour le versement de la
" ristourne Juppé "
(40
milliards de francs), son extension (7,5 milliards de francs en 2000, 25
milliards de francs " à terme ") et les aides liées aux
35 heures (17,5 milliards de francs en 2000, 40 milliards de
francs
" à terme "
). Il importe effectivement d'affirmer le
principe de neutralité en trésorerie des relations entre la
sécurité sociale et ce fonds de financement.
Mais la catégorie des organismes concourant au financement des
" régimes obligatoires de base "
, selon la
dénomination retenue par le législateur organique, recouvre
également le Fonds de solidarité vieillesse (FSV). Le FSV est
lié avec chaque régime par des conventions, qui ne sont pas
uniquement des conventions de trésorerie, mais qui prévoient le
versement par acomptes des dépenses des régimes qu'il prend en
charge.
Votre commission n'est donc pas liée, pour arrêter sa position
à l'égard de cet article, par l'amendement de suppression du
" fonds de financement de la réforme des cotisations
patronales "
adopté à l'article 2.
Elle vous propose d'adopter le principe de l'insertion du chapitre IX bis,
qui s'intitulerait "
Neutralisation des effets de trésorerie des
relations financières entre l'Etat, les régimes obligatoires de
base et les organismes concourant à leur financement
" et qui
serait constitué d'un article L. 139-3 nouveau du code de la
sécurité sociale
36(
*
)
. Sous réserve de ces
modifications rédactionnelles, votre commission vous propose de
conserver l'essentiel du dispositif adopté par l'Assemblée
nationale.
En effet, votre commission préfère la dénomination retenue
par le législateur organique, même si elle comprend la
volonté de l'auteur de l'amendement d'inclure un champ plus vaste.
Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.
Art.
30
Ratification du décret portant relèvement du plafond
des avances de trésorerie au régime général de
sécurité sociale
Objet : Cet article autorise la ratification du
décret du 7 octobre 1999, ayant porté le plafond d'avances
de trésorerie du régime général de 24 à
29 milliards de francs.
I - Le dispositif proposé
Cet article, dans sa rédaction initiale, visait à demander au
Parlement
" d'approuver le relèvement du plafond des avances de
trésorerie au régime général de
sécurité sociale par le décret n° du
1999 "
. Le " numéro JO " et la date étaient
ainsi laissés en blanc, parce que le projet de loi a été
adopté en Conseil des ministres le jour même (7 octobre 1999) de
l'adoption du décret relevant ce plafond de trésorerie.
II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale a adopté un amendement de M. Alfred
Recours, rapporteur de la commission des Affaires culturelles, familiales et
sociales, visant à une rédaction plus conforme à la loi
organique du 22 juillet 1996. Celle-ci dispose que la ratification de ce
décret est
" demandée "
au Parlement par
" le plus prochain projet de loi de financement de la
sécurité sociale "
(article L.O. 111-5 du code de
la sécurité sociale). En effet, le Parlement n'a pas à
" approuver "
le relèvement du plafond des avances de
trésorerie, il le ratifie.
III - La position de votre commission
Le relèvement des plafonds des avances de trésorerie est
réservé, selon la loi organique du 22 juillet 1996, aux cas
" d'urgence "
. Les trois plafonds d'avances de
trésorerie au régime général fixés par les
trois premières lois de financement ont été relevés
dans des conditions d'urgence
par un décret, dont la ratification
est
" demandée "
au Parlement.
Les " plafonds des avances de trésorerie " se sont
révélés un instrument de contrôle décevant du
déficit. En effet,
le
lien n'apparaît guère
univoque entre le niveau du déficit et le plafond du recours à
l'emprunt
.
Les avances de trésorerie et le solde du régime général 1997 - 1999
(en milliards de francs)
|
|
LFSS 1997 |
LFSS 1998 |
LFSS 1999 |
|
Plafond inscrit en loi de financement |
66,0 |
20,0 |
24,0 |
|
Solde prévu du régime général |
- 29,7 |
- 12,0 |
0,0 |
|
Solde du régime général |
- 33,7 |
- 17,0 |
- 4,0 |
|
Plafond après mesure réglementaire |
80,0 |
31,0 |
29,0 |
Conformément à l'article 8 de la loi de
financement de
la sécurité sociale pour 1997, le Gouvernement a
déposé, dans le délai de quinze jours, un rapport
présentant les raisons du dépassement des limites prévues
au 5° du I de l'article LO. 111-3 du même code et justifiant
l'urgence qui exige le recours à la voie réglementaire.
Ce rapport avance deux raisons. Premièrement, la situation de la
trésorerie a été moins bonne que prévue,
" en raison d'un solde comptable légèrement
négatif en 1999, alors que la loi de financement prévoyait
l'équilibre ".
Deuxièmement, la trésorerie du
régime général a été artificiellement
dégradée de 6,85 milliards de francs, en raison de la majoration
d'allocation de rentrée scolaire :
" cette dépense
pèse dans un premier temps sur la trésorerie de l'ACOSS,
puisqu'elle ne pourra être remboursée par l'Etat qu'en toute fin
d'année ou au début de l'année 2000, après le vote
de la loi de finances rectificative. "
Cette raison était naturellement prévisible ; le
Gouvernement n'avait qu'à prévoir l'inscription en loi de
finances pour 2000 la majoration de l'allocation de rentrée scolaire. Il
n'est pas légitime que l'Etat bénéficie ainsi d'une avance
de trésorerie de la sécurité sociale.
Le rapport justifie l'urgence, ayant conduit à prendre un décret,
d'une manière étonnante :
" les risques de
dépassement étaient prévus dans les premiers jours
d'octobre. Selon les prévisions disponibles au moment du
relèvement du plafond, la trésorerie devait se situer au dessous
de -24 milliards de francs dès la mi-octobre. Ce calendrier justifie
l'urgence du relèvement du plafond, et le recours à un acte
réglementaire, à un moment où la session parlementaire
n'avait pas repris "
.
Pourtant, la session parlementaire a repris dès le vendredi
1
er
octobre 1999,alors que le décret a été
adopté en conseil des ministres du 7 octobre, pour une parution au
Journal officiel du 8 octobre 1999.
L'annexe
c)
précise que le point le plus bas était
prévu le 12 octobre, avec 24,114 milliards de francs.
Le Gouvernement avait tout à fait la possibilité de faire voter,
entre le 1
er
octobre et le 7 octobre 1999, un projet de loi de
financement rectificatif, composé de deux articles.
Ce projet de loi de financement rectificatif, qu'avait souhaité votre
commission des Affaires sociales il y a un an, aurait tiré les
conséquences de la dérive constatée de l'ONDAM 1998 et de
la dérive prévisionnelle de l'ONDAM 1999 et aurait fixé un
nouveau plafond d'avances de trésorerie au régime
général.
Le Gouvernement a préféré utiliser le décret, alors
que l'urgence n'était pas avérée.
Votre commission constate que, depuis la création des lois de
financement, le plafond des avances de trésorerie a été
chaque année et sans exception relevé par le pouvoir
réglementaire. Se crée ainsi une jurisprudence aussi univoque que
fâcheuse.
En conséquence, votre commission vous propose d'adopter un amendement
de suppression de cet article.
Art. 31
Plafonnement des ressources non
permanentes
Objet : Cet article, qui fait partie du contenu
" obligatoire " des lois de financement de la sécurité
sociale, fixe les limites dans lesquelles les besoins de trésorerie des
régimes obligatoires de base comptant plus de 20.000 cotisants actifs ou
retraités titulaires de droits propres peuvent être couverts par
des ressources non permanentes.
I - Le dispositif proposé
Le Gouvernement propose une liste de cinq " régimes " de
sécurité sociale (en fait, deux régimes, deux caisses et
un fonds) en fixant un plafond d'avances qui correspond au point le plus bas de
la trésorerie de ces régimes.
Plafonds d'avances de trésorerie 1997 - 2000
(en milliards de francs)
|
|
LFSS 1997 |
LFSS 1998 |
LFSS 1999 |
PLFSS 2000 |
|
Régime général |
66,0 |
20,0 |
24,0 |
29,0 |
|
Régime des exploitants agricoles |
8,5 |
8,5 |
10,5 |
12,5 |
|
CNRACL |
|
2,5 |
2,5 |
2,5 |
|
Caisse autonome nationale de sécurité sociale dans les mines |
2,3 |
2,3 |
2,3 |
2,3 |
|
Fonds spécial des pensions des ouvriers des établissements industriels de l'Etat |
0,8 |
0,5 |
0,5 |
0,5 |
II -
La position de votre commission
La notion de plafond d'avances recouvre des situations très
différentes.
Pour la CNRACL, le plafond proposé de 2,5 milliards de francs correspond
à la dégradation du solde comptable de ce régime, mis
à mal par la " surcompensation ".
Pour le régime des exploitants agricoles, le plafond proposé de
12,5 milliards de francs correspond à un besoin de
trésorerie résultant du décalage entre le versement des
prestations et le recouvrement des recettes. La CCMSA est donc autorisée
à recourir à l'emprunt pour régler les prestations,
auprès du Crédit agricole Indosuez, alors que le régime
des exploitants agricoles est -en général-
équilibré ou tout au moins proche de l'équilibre. La
Caisse autonome nationale de sécurité sociale dans les mines est
dans une situation analogue ; son solde comptable varie depuis 1996 entre
- 325 millions de francs et + 7 millions de francs.
Pour le régime général, la dégradation du plafond
proposé depuis 1998 est inversement proportionnelle à
l'amélioration du solde comptable. L'annexe c) précise que la
trésorerie du régime général pour 2000 risque de
connaître des mutations importantes, en raison des versements du fonds de
financement de la réforme des cotisations patronales de
sécurité sociale, qui se substitueraient aux versements
réguliers de l'Etat, et du
" fonds de financement de la CMU, qui
ne rembourse pas instantanément les prestations versées par les
CPAM "
.
Votre commission vous propose, comme en 1997 et en 1998, de supprimer
l'autorisation d'emprunt accordée à la CNRACL, afin de
s'élever solennellement contre le mécanisme de la
" surcompensation ".
Elle vous propose également de réduire le plafond d'avances de
trésorerie accordé au régime agricole de 12,5 à
10,5 milliards de francs. Son relèvement d'année en année
ne paraît pas se justifier, au regard de l'évolution du solde
comptable du régime.
Elle vous propose enfin de réduire le plafond d'avances de
trésorerie du régime général de 29 à 24
milliards de francs. Cette réduction tient compte de deux
éléments : premièrement, la suppression du
" fonds de financement de la réforme des cotisations patronales
de sécurité sociale "
; deuxièmement, il
n'est pas souhaitable d'accepter que le régime général
fasse des avances de trésorerie au fonds de financement de la couverture
maladie universelle.
Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.