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EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Le présent projet de loi, portant ratification de sept ordonnances prises par le Gouvernement au cours de l'été 1998 sur le fondement de la loi d'habilitation du 6 mars 1998 et renvoyé à votre commission des Lois, constitue avec les trois autres textes renvoyés respectivement à la commission des Finances, à la commission des Affaires sociales et à la commission des Affaires économiques, un quatuor législatif tendant à conférer valeur législative à un vaste ensemble de mesures poursuivant l'actualisation et l'adaptation du droit applicable outre-mer. Ce sont en effet au total vingt ordonnances qui ont été publiées en quatre vagues successives aux mois de juin, juillet, août et septembre 1998, marquant une avancée importante dans l'oeuvre si délicate de modernisation du droit applicable outre-mer menée depuis quelques années. Les deux dates butoir fixées par l'article 2 de la loi d'habilitation susvisée en application de l'article 38 de la Constitution ont bien été respectées par le Gouvernement : 15 septembre 1998 pour l'adoption des ordonnances, 15 novembre 1998 pour le dépôt des projets de loi de ratification.

Le projet de loi de ratification n° 421 renvoyé à la commission des Lois et aujourd'hui soumis à votre examen a été adopté en première lecture par l'Assemblée nationale le 10 juin dernier, celle-ci n'y ayant introduit que cinq modifications figurant sous autant d'articles additionnels. Observons que pareille méthode, si elle est incontournable pour amender le contenu des ordonnances soumises à ratification, n'est pas de nature à améliorer la lisibilité de l'ordonnancement juridique, la présentation consolidée des textes reposant alors exclusivement sur les auteurs de recueils et de codes ... qui d'ailleurs ne répertorient pas les textes applicables outre-mer ! Connaître l'état du droit en vigueur outre-mer nécessitera donc pour toute personne intéressée de vérifier qu'aucune modification n'a été introduite par la loi de ratification, dont l'adoption interviendra plus d'un an et parfois près de dix-huit mois après l'entrée en vigueur des ordonnances en tant qu'actes ayant valeur réglementaire.

Notons enfin que pendant ce laps de temps relativement long d'un an à dix-huit mois, certaines mesures prises par voie d'ordonnances ont été modifiées par le législateur qui a ainsi d'ores et déjà procédé à leur ratification implicite. Le Conseil d'État (CE, 10 juillet 1972, Cie Air-Inter - CE, 11 juin 1990, Congrès du Territoire de Nouvelle-Calédonie) et le Conseil constitutionnel reconnaissent en effet la ratification tacite, résultant d'une manifestation de volonté " implicite, mais clairement exprimée " du Parlement (décision du 29 février 1972, Participation des salariés aux résultats de l'entreprise) ou d'une loi " qui, sans avoir cette ratification pour objet direct, l'implique nécessairement " (décision du 23 janvier 1987, Conseil de la concurrence).

En application du dernier alinéa de l'article premier de la loi d'habilitation du 6 mars 1998, les projets correspondant aux sept ordonnances que le présent projet de loi propose de ratifier ont été soumis aux assemblées délibérantes de chaque département, territoire ou collectivité d'outre-mer. Seuls ont rendu un avis explicite le conseil général de la Guadeloupe, le conseil régional de la Réunion, le conseil général de Saint-Pierre-et-Miquelon et le congrès de la Nouvelle-Calédonie.

Si parmi ces sept ordonnances certaines ont un objet ponctuel, d'autres ont un champ beaucoup plus vaste tant d'un point de vue géographique que relativement aux domaines juridiques concernés : ce sont au total des dispositions issues de huit codes et de plus d'une trentaine de lois qui sont ainsi rendues applicables outre-mer.

A. L'ORDONNANCE N° 98-580 DU 8 JUILLET 1998 RELATIVE AU DÉLAI DE DÉCLARATION DES NAISSANCES EN GUYANE

Cette première ordonnance, prise en application du point 6° de l'article 1er de la loi d'habilitation du 6 mars 1998 précitée concernant l'état civil en Guyane, a pour simple objet d'allonger à trente jours le délai de déclaration des naissances à l'officier de l'état civil dans certaines communes du département de la Guyane1(*), par dérogation aux dispositions de droit commun de l'article 55 du code civil.

Celui-ci prévoit que les déclarations de naissances doivent être faites dans les trois jours de l'accouchement, à l'officier de l'état civil du lieu ; faute de déclaration dans ce délai légal, une naissance ne peut être prise en compte par les registres de l'état civil que sur le fondement d'un jugement déclaratif de naissance rendu par le tribunal de l'arrondissement dans lequel est né l'enfant, le tribunal compétent étant celui du domicile du requérant si le lieu de naissance est inconnu.

Or ce délai de trois jours apparaît inadapté à la situation particulière de certaines populations de l'intérieur de la Guyane vivant notamment le long des fleuves Maroni et Oyapock et de leurs affluents. En raison de l'isolement de ces populations disséminées sur un immense territoire2(*) et des difficultés de communication, la pirogue étant le plus souvent le seul moyen de transport disponible, à la fois lent et coûteux, de nombreux enfants nés sur le territoire des communes concernées ne pouvaient jusqu'ici être déclarés dans les délais à l'état civil et se trouvaient ainsi privés de reconnaissance juridique.

Cette situation a pour conséquence que plusieurs milliers d'habitants de la Guyane sont actuellement dépourvus d'état civil, notamment dans la région du Haut Maroni. Ces personnes, qui ne possèdent aucun document d'identité, ne peuvent circuler librement dans l'ensemble du département sans courir le risque d'être reconduites à la frontière du fait des contrôles d'identité effectués dans le cadre de la lutte contre l'immigration clandestine ; elles se trouvent également dans l'impossibilité d'entamer des études secondaires ou de participer aux élections, par exemple.

En outre, cette situation préjudiciable aux intérêts des personnes concernées constitue également un obstacle à la mise en place d'un contrôle effectif des mouvements de population sur les fleuves, pourtant indispensable à une lutte efficace contre l'immigration clandestine.

L'ordonnance du 8 juillet 1998 apporte un premier élément de réponse à ces problèmes en allongeant à un mois le délai de déclaration des naissances dans les communes concernées, ce qui devrait permettre de faciliter l'enregistrement des nouveaux-nés par l'état civil. Elle devra être complétée par un recensement des populations dépourvues d'état civil qui devrait servir de base à la constitution de dossiers permettant l'attribution juridictionnelle d'un état civil aux personnes concernées, par voie de jugements déclaratifs de naissances.

Votre commission vous propose de ratifier l'ordonnance n° 98-580 du 8 juillet 1998 sans modification.

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