D. L'ORDONNANCE N° 98-729 DU 20 AOÛT 1998 RELATIVE À L'ORGANISATION JURIDICTIONNELLE DANS LES TERRITOIRES D'OUTRE-MER ET LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES DE MAYOTTE ET DE SAINT-PIERRE-ET-MIQUELON
Cette
ordonnance, prise en application du point n° 8 de
l'article 1
er
de la loi d'habilitation du 6 mars 1998
précitée, comprend neuf articles répartis sous trois
titres distincts.
•
Le titre Ier
a pour objet d'actualiser et d'adapter les
dispositions d'organisation judiciaire et de procédure pénale
applicables à la collectivité territoriale de
Saint-Pierre-et-Miquelon
. A cet effet, de notables modifications de forme
et de fond sont apportées au code de l'organisation judiciaire par
l'article 1
er
, d'une part, et au code de procédure
pénale par les articles 2, 3 et 4, d'autre part.
Le
régime antérieurement applicable à
Saint-Pierre-et-Miquelon
demeurait fixé par le chapitre IV du titre
II du livre IX du code de l'organisation judiciaire qui faisait encore
référence au " département de
Saint-Pierre-et-Miquelon " alors même que la loi n° 85-595 du
11 juin 1985 conférait déjà à l'archipel le statut
de collectivité territoriale à statut particulier.
Ce régime particulier se caractérisait notamment par l'absence de
collégialité de la formation de jugement du tribunal de
première instance (en matière civile, commerciale et
correctionnelle) ainsi que par le recours fréquent à des juges
non professionnels.
Il convient d'observer que l'organisation juridictionnelle et la
procédure pénale en vigueur dans cette collectivité, pour
le moins dérogatoires aux règles en cours sur tout autre partie
du territoire de la République, méconnaissait de nombreux
principes fondamentaux de notre système judiciaire
. Ainsi, le
justiciable Saint-Pierrais ou Miquelonnais n'avait aucune garantie que le juge
ayant statué en première instance ne puisse pas faire partie de
la formation de jugement statuant en appel sur une même affaire ; en
outre, les dispositions du code de procédure pénale interdisant
qu'un même magistrat puisse connaître successivement d'une
même affaire à l'instruction et en tant que membre d'une
juridiction de jugement, étaient inapplicables à
Saint-Pierre-et-Miquelon.
Les particularités propres à Saint-Pierre-et-Miquelon, les
faiblesses démographiques tant de sa population que de ses effectifs
judiciaires, ainsi que son éloignement de la métropole ne peuvent
suffire à justifier ces exceptions à ces principes fondamentaux.
Par ailleurs, le recours à des intérimaires, juges non
professionnels, appelés à remplacer les magistrats du tribunal de
première instance en cas de vacance d'emploi ou d'empêchement
fréquents compte tenu de la difficulté de trouver des candidats
pour ces postes, était rendu nécessaire par l'isolement de la
collectivité et le tribunal supérieur d'appel comprenait, outre
un magistrat professionnel, des assesseurs non professionnels
5(
*
)
. Or, ces derniers pouvaient,
conformément à l'article L. 924-10 du code de l'organisation
judiciaire, être amenés à remplacer le président du
tribunal supérieur d'appel
.
Cas unique dans notre système judiciaire, le dernier examen au fond
d'une affaire pouvait ainsi être confié à trois juges non
professionnels
. Une telle responsabilité, confiée à
des citoyens potentiellement soumis aux pressions d'une communauté
humaine réduite dont ils sont issus, ne saurait s'exercer dans la
sérénité et l'indépendance indispensables à
l'oeuvre de justice.
Afin de remédier aux inconvénients exposés
précédemment,
l'article 1
er
de l'ordonnance
réforme en profondeur l'organisation juridictionnelle de
Saint-Pierre-et-Miquelon
en précisant les conditions d'exercice des
fonctions judiciaires, plus particulièrement celles des assesseurs et
suppléants, et en apportant des innovations juridiques et technologiques
à l'organisation et au fonctionnement des juridictions des premier et
second degrés : le tribunal de première instance et le
tribunal supérieur d'appel.
Sur le plan formel, le chapitre IV du titre II du livre IX du code de
l'organisation judiciaire relatif aux dispositions applicables dans le
" département " de Saint-Pierre-et-Miquelon est
supprimé. L'ordonnance crée, à la suite du titre IV
relatif aux dispositions particulières à la collectivité
territoriale de Mayotte, un titre V consacré aux dispositions
particulières à la collectivité territoriale de
Saint-Pierre-et-Miquelon. Six ans après Mayotte dont le système
judiciaire a été fixé par l'ordonnance n°92-1141 du
12 octobre 1992, l'organisation juridictionnelle de
Saint-Pierre-et-Miquelon est enfin actualisée.
Cette remise à niveau formelle s'accompagne d'un effort qualitatif sur
le fond. Le droit applicable dans l'archipel s'aligne sur des exigences
minimales de fonctionnement du service public de la justice.
S'agissant, d'une part, des deux assesseurs titulaires et quatre assesseurs
suppléants au tribunal supérieur d'appel et au tribunal criminel
et, d'autre part, des deux suppléants du procureur de la
République, de nouvelles garanties, comparables à celles
appliquées à Mayotte, sont apportées par les articles L.
951-1 à L. 951-4 nouveau du code de l'organisation judiciaire.
Si l'âge de ces personnes est abaissé de 25 ans à 23 ans,
à l'exemple de l'âge minimum également requis pour les
jurés d'assises, celles-ci sont dorénavant
désignées par le garde des Sceaux et non par le président
du tribunal supérieur d'appel. Ces personnes doivent présenter
des garanties de compétence et d'impartialité, prêter
serment, et en outre jouir de leurs droits politiques, civils et de famille. Ce
dernier critère n'était pas requis sous l'ancienne
législation. Par ailleurs les conditions dans lesquelles leurs fonctions
prennent fin sont plus clairement explicitées, qu'il s'agisse de
l'expiration du terme de la période de deux ans pour laquelle ils sont
nommés, d'un manque d'assiduité, ou d'agissements entachant
l'honneur ou la probité.
Les
innovations juridiques et technologiques
, apportées à
l'organisation et au fonctionnement des juridictions par les nouveaux articles
L. 952-1 à L. 952-14 du code de l'organisation judiciaire, visent
à permettre l'intervention de magistrats différents au niveau de
l'instruction et au niveau du jugement, en première instance et en
appel, et à apporter
la garantie d'une justice rendue par au moins un
magistrat professionnel
en première instance
6(
*
)
comme en appel. Dans cet esprit, les
fonctions de président ou de magistrat du tribunal de première
instance et celles de président du tribunal supérieur d'appel
peuvent être exercées par l'un quelconque de ces magistrats en cas
d'empêchement ou d'incompatibilité légale de l'un d'eux. Le
remplacement institué devient réciproque alors qu'auparavant seul
celui du président du tribunal supérieur d'appel par un magistrat
du tribunal de première instance était possible.
Outre cette meilleure utilisation des effectifs présents, l'introduction
de la visioconférence
7(
*
)
permet de garantir en première instance comme en appel l'intervention
d'un magistrat professionnel depuis tout autre point du territoire de la
République en cas d'impossibilité pour un magistrat
métropolitain de se rendre sur place en temps utile. L'ordonnance
renvoie à un décret en Conseil d'État le soin de
préciser les modalités d'application de cette mesure. Hormis le
sentiment d'éloignement supplémentaire de la métropole
suscité par cette technique, se pose néanmoins le problème
de la difficulté, consacrée par un texte législatif, de
maintenir à Saint-Pierre-et-Miquelon la présence permanente d'un
nombre suffisant de magistrats pour respecter le double degré de
juridiction et offrir au justiciable un service public de la justice de
qualité.
L'absence systématique de collégialité de la formation de
jugement du tribunal de première instance est maintenue par
l'ordonnance ; toutefois, cette dérogation au droit commun est
tempérée par l'intervention, sur place ou à distance, d'un
magistrat professionnel à chaque degré de juridiction.
Les articles 2, 3 et 4
de l'ordonnance modifient le code de
procédure pénale afin d'en adapter les dispositions à la
nouvelle organisation judiciaire mise en place selon les termes de l'article
1
er
ci-dessus.
Concernant les modifications de forme apportées au code de
procédure pénale, l'article 2 de l'ordonnance modifie
l'intitulé du Livre VI du code de procédure pénale et
l'article 3 y insère un titre III afin d'intégrer les
dispositions relatives à la collectivité territoriale de
Saint-Pierre-et-Miquelon. Celles-ci étaient auparavant prévues
par l'ordonnance n° 77-1100 du 26 septembre 1977 portant
extension et adaptation au département de Saint-Pierre-et-Miquelon de
diverses dispositions relatives à l'organisation judiciaire, à la
législation civile et pénale ainsi qu'à la justice
militaire. Les articles 19 à 24 et 27 de cette ordonnance sont
abrogés par l'article 4 de l'ordonnance du 20 août 1998, pour
faire place aux nouvelles dispositions faisant l'objet du présent projet
de loi de ratification.
Sur le fond, les
adaptations de la procédure pénale
exposées dans le titre III nouveau intitulé
"
Dispositions particulières à la collectivité
territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon
" ont pour objet
d'insérer dans le cadre judiciaire spécifique à l'archipel
les règles générales d'attribution des compétences
(chapitre Ier), d'exercice de l'action publique et de l'instruction (chapitre
II), de procédure de jugement des crimes, délits et
contraventions ainsi que certaines attributions particulières du
président du tribunal de première instance (chapitre III).
Le chapitre Ier transpose, d'une part, les compétences attribuées
à la cour d'appel et à la chambre d'accusation au tribunal
supérieur d'appel et, d'autre part, celles du tribunal de grande
instance, de la cour d'assises, du premier président de la cour d'appel
et du juge du tribunal d'instance respectivement au tribunal de première
instance, au tribunal criminel, au président du tribunal
supérieur d'appel et à un juge du tribunal de première
instance. Le ministère d'avocat est aussi adapté aux
spécificités locales, l'article 905 du code de
procédure pénale prévoyant que les fonctions d'avocat et
de conseils des parties peuvent être exercées, sans justification
de mandat, "
par des personnes agréées dans la
collectivité territoriale par le président du tribunal
supérieur d'appel "
Ces dispositions sont similaires à
celles appliquées dans la collectivité territoriale de Mayotte
(cf. articles 878 et 879 du code de procédure pénale).
Le chapitre II procède à l'adaptation de l'exercice de l'action
publique et de l'instruction. Concernant par exemple le mode de réunion
de la chambre d'accusation, l'article 906 substitue à la
périodicité hebdomadaire prévue par l'article 193 un
rythme de réunion adapté en fonction de l'intensité de la
vie judiciaire locale. Il est ainsi dit que la chambre d'accusation se
réunit "
toutes les fois qu'il est nécessaire
".
L'article 907 étend à la chambre d'accusation les nouvelles
modalités d'exercice des fonctions juridictionnelles relatives au
remplacement du président du tribunal supérieur d'appel et au
recours à la technique de visioconférence.
Le chapitre III actualise et adapte la procédure de jugement des
crimes (section I), délits (section II) et contraventions
(section III). En raison du faible nombre d'habitants (6.600 au
recensement de 1996) et de magistrats (l'effectif des magistrats du
siège habituellement présent dans l'archipel n'est que d'un seul
magistrat au tribunal de première instance et un seul au tribunal
supérieur d'appel), tous les niveaux quantitatifs relatifs à la
procédure de désignation des jurés sont revus à la
baisse. Ainsi, le jury de jugement des affaires criminelles est formé de
quatre jurés au lieu de neuf, auxquels s'ajoutent trois magistrats comme
en métropole. Une majorité de cinq voix, au lieu de huit, est
donc requise pour toute décision défavorable à
l'accusé.
S'agissant du jugement des délits et contraventions, les
sections II et III adaptent les règles de fonctionnement du
tribunal correctionnel et du tribunal de police à celles du tribunal de
première instance de Saint-Pierre-et-Miquelon.
Enfin, les sections IV, V et VI adaptent, d'une part, le délai entre le
jour où la citation est délivrée à la partie
citée et le jour fixé pour sa comparution devant le tribunal -
soit dix jours lorsqu'elle réside dans la collectivité
territoriale et un mois de plus lorsqu'elle réside en tout autre lieu du
territoire de la République - et, d'autre part, certaines
compétences particulières du président du tribunal de
première instance. Celui-ci exerce ainsi les attributions
dévolues à la commission d'indemnisation et les fonctions de juge
de l'application des peines.
Il est en outre mis fin à l'absence d'applicabilité à
Saint-Pierre-et-Miquelon des dispositions du code de procédure
pénale interdisant l'intervention d'un même magistrat au niveau de
l'instruction et au niveau du jugement d'une même affaire.
Votre commission vous proposera de ratifier ce titre Ier sous
réserve de deux amendements tendant à préciser la
rédaction des articles L. 952-11 du code de l'organisation
judiciaire, relatif aux audiences collégiales en visioconférence
du tribunal supérieur d'appel et 926 du code de procédure
pénale, relatif à la fixation du nombre des audiences
correctionnelles, ainsi qu'à corriger une erreur de décompte
d'articles du code de procédure pénale.
•
Le titre II
de l'ordonnance comporte deux articles dont les
objets respectifs sont, pour
l'article 5
, de rendre applicable
dans
les territoires d'outre-mer et la collectivité territoriale de
Mayotte
les dispositions relatives au
transfert de missions aux
greffiers en chef
prévues dans la loi n° 95-125 du 8
février 1995 relative à l'organisation des juridictions et
à la procédure civile, pénale et administrative, et, pour
l'article 6
, de modifier les articles L. 931-2 et L. 942-7 du code de
l'organisation judiciaire afin d'étendre aux territoires et à la
collectivité précités la possibilité de
délégation de magistrats du siège et du parquet pour
exercer temporairement des fonctions judiciaires dans d'autres tribunaux du
ressort de la cour
.
La nécessité d'étendre expressément ces
dispositions relatives aux greffiers en chef est commandée par le
principe de spécialité législative gouvernant le droit en
vigueur dans les territoires d'outre-mer et la collectivité territoriale
de Mayotte. A l'inverse, les départements d'outre-mer et la
collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon sont soumis au
principe d'application directe des normes, encore dénommé
principe d'assimilation législative. L'ordonnance vient donc harmoniser
les attributions des greffiers en chef suivant les modifications
apportées par la loi du 8 février 1995 précitée.
Ainsi, comme en métropole, certaines tâches non juridictionnelles,
telles que la réception du consentement à adoption ou des comptes
de tutelle, seront confiées au greffier en chef et non au juge.
La délégation de magistrats du siège ou du parquet,
décidée respectivement par le premier président de la cour
d'appel ou le procureur général, ou, pour Mayotte, par le
président du tribunal supérieur d'appel ou le procureur de la
République de Mamoudzou, a pour objet de pallier les vacances de poste
ou empêchements et de répondre aux besoins temporaires de
renforcement des effectifs d'une juridiction dans les territoires d'outre-mer
et la collectivité territoriale de Mayotte où le régime
particulier des congés induit de longues périodes d'absence des
magistrats.
•
Le titre III
, comprenant les articles 7 à 9, concerne la
création d'une chambre disciplinaire territoriale de l'ordre des
chirurgiens-dentistes en Polynésie française et en
Nouvelle-Calédonie
. Ces dispositions sont codifiées dans un
chapitre VII nouveau consacré aux territoires d'outre-mer (il convient
de lire : territoires d'outre-mer et Nouvelle-Calédonie)
inséré dans le titre Ier du livre IV du
code de la
santé publique
relatif aux professions médicales et aux
auxiliaires médicaux. Elles répondent au point n° 8 de
l'article 1
er
de la loi du 6 mars 1998 portant habilitation du
Gouvernement à prendre, par ordonnances, les mesures législatives
nécessaires à l'actualisation et à l'adaptation du droit
applicable outre-mer.
La santé publique et l'organisation des professions, à
l'exception de la profession d'avocat (article 6, 8° de la loi organique
n° 96-312 du 12 avril 1996 portant statut d'autonomie de la
Polynésie française ; article 21, I, 2° de la loi
organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la
Nouvelle-Calédonie qui mentionnent expressément l'organisation de
cette profession comme relevant de la compétence de l'État)
relèvent de la compétence territoriale. L'État ne peut
intervenir en la matière que pour déterminer l'organisation des
instances disciplinaires de ces professions, c'est-à-dire des
juridictions ordinales, matière rattachable au chef de compétence
régalien de l'organisation de la justice (article 6, 8° de la loi
statutaire polynésienne précitée ; article 21, I,
2° de la loi statutaire calédonienne précitée).
Concernant l'ordre des chirurgiens-dentistes, ce sont des dispositions
anciennes qui sont encore applicables : il s'agit des dispositions de
l'ordonnance n° 45-2184 du 24 septembre 1945 modifiée relative
à l'exercice et à l'organisation des professions de
médecins, de chirurgiens-dentistes et de sages-femmes étendues
aux territoires d'outre-mer par le décret n° 52-964 du
9 août 1952. Or, de ces dispositions découle une situation
confuse : les conseils territoriaux de l'ordre exercent à la fois
les attributions conférées en métropole au conseils
départementaux, de nature administrative et réglementaire, et
celles dévolues aux conseils régionaux, la fonction
juridictionnelle. Ainsi, en Polynésie française, lorsque dans le
cadre administratif le conseil territorial décide de déposer une
plainte contre un praticien, c'est ce même conseil qui, dans le cadre
juridictionnel, a à en connaître. En Nouvelle-Calédonie, la
situation n'est guère plus satisfaisante : l'ordre des
chirurgiens-dentistes a créé deux organes, l'un administratif
dénommé " conseil territorial ", l'autre disciplinaire
désigné comme le " conseil régional de l'ordre des
chirurgiens-dentistes ", appliquant sans base légale les
règles en vigueur en métropole.
La présente ordonnance tend à remédier à cette
situation regrettable et à répondre ainsi au souhait de remise en
ordre émanant du conseil national des chirurgiens-dentistes en
distinguant la chambre territoriale de discipline de l'organe territorial de
l'ordre. Notons que la profession compte actuellement en Polynésie
française 63 praticiens, dont 59 indépendants et
4 salariés, et en Nouvelle-Calédonie 90 praticiens, dont 63
indépendants et 27 salariés.
L'article 7
de l'ordonnance, qui crée le chapitre VII
susvisé consacré aux territoires d'outre-mer, subdivise ce
chapitre en deux sections, la première pour accueillir, le moment venu,
les dispositions applicables aux médecins, la seconde, constituée
d'un article unique (L. 471) regroupant les dispositions applicables aux
chirurgiens-dentistes.
Le I de l'article L. 471
institue la juridiction de première instance
de l'ordre des chirurgiens-dentistes en matière disciplinaire en
Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie,
dénommée "
chambre territoriale de
discipline
".
Il définit sa composition et les
modalités d'élection de ses membres, l'instance investie du
pouvoir de connaître du contentieux électoral étant le
conseil national de l'ordre. Votre commission des Lois vous proposera sur ce
dernier point de rétablir la compétence du tribunal administratif.
Le II de cet article traite du remplacement des membres titulaires, des
incompatibilités avec les fonctions de président et de membre de
la chambre territoriale de discipline et de la procédure applicable dans
les cas où elle serait dans l'impossibilité de fonctionner.
Le III rend applicable aux chambres territoriales de discipline des
chirurgiens-dentistes de la Polynésie française et de la
Nouvelle-Calédonie les dispositions de la section IV du chapitre II du
titre Ier du livre IV du code de la santé publique, c'est-à-dire
les dispositions relatives à la discipline définies pour les
médecins, moyennant un certain nombre d'adaptations tenant compte des
spécificités territoriales et remplaçant les
références inopérantes.
Le IV étend, en effectuant certains ajustements et en tant qu'ils
intéressent l'ordre des chirurgiens-dentistes, des articles du chapitre
V du titre Ier du livre IV du code de la santé publique regroupant les
dispositions communes à l'organisation des professions de
médecin, de chirurgien-dentiste et de sage-femme. Ainsi, alors que
l'article L. 457 de ce code dispose que "
tous les conseils de l'ordre
sont dotés de la personnalité civile
", le IV dote
également la chambre territoriale de discipline de la
"
personnalité civile
". On peut s'interroger sur
l'utilité et la pertinence d'une telle disposition concernant une
instance purement juridictionnelle et sur le caractère approprié
de l'expression "
personnalité civile
" : la
chambre territoriale de discipline dotée de la personnalité
morale pourrait en effet voir sa responsabilité engagée !
Aucune justification n'ayant été apportée à votre
rapporteur sur la nécessité de maintenir cette
caractéristique, votre commission des Lois vous proposera sa suppression.
Outre des dispositions complémentaires relatives aux
incompatibilités, sont précisées les conditions dans
lesquelles un membre peut être déclaré
démissionnaire pour sanctionner son manque d'assiduité. Enfin, le
conseil national de l'ordre national des chirurgiens-dentistes est investi de
la mission d'organiser le transfert aux chambres territoriales de discipline du
patrimoine des instances territoriales exerçant actuellement la fonction
de juridiction professionnelle.
L'article 8
a pour objet de compléter l'article L. 423 du code de
la santé publique qui définit les "
peines
disciplinaires
" que la juridiction ordinale peut infliger pour
préciser que ces peines et interdictions "
s'appliquent sur
l'ensemble du territoire de la République, y compris les territoires et
collectivités d'outre-mer
". Cette modification concerne non
seulement les peines disciplinaires et interdictions décidées par
leur ordre pour les chirurgiens-dentistes, mais aussi celles appliquées
aux médecins et aux sages-femmes. Cette
précision relative au
champ d'application des sanctions disciplinaires
, si elle répond au
souci louable d'éviter qu'un praticien, interdit d'exercice dans un
département français n'aille s'établir dans un territoire
d'outre-mer ou à Mayotte, n'a aucune portée normative : il
va sans dire que les sanctions étant attachées à la
personne, celle-ci ne pourra pas y échapper en changeant simplement de
lieu d'exercice. En outre, rappelons qu'aux termes de l'article L. 423, rendu
applicable aux chambres territoriales de discipline des chirurgiens-dentistes
de la Polynésie française et de la Nouvelle-Calédonie par
le III de l'article L. 471 inséré par l'article 7 de
l'ordonnance, la décision d'interdiction d'exercer ou de radiation
"
est portée à la connaissance des autres conseils
départementaux et du conseil national dès lors qu'elle est
devenue définitive
". Cette obligation d'information semble
répondre à la préoccupation précédemment
exprimée ; il suffit d'en adapter le libellé pour prendre en
compte les organes territoriaux de l'ordre. Votre commission des Lois vous
proposera une nouvelle rédaction de l'article 8 à cet
effet.