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D. L'ORDONNANCE N° 98-729 DU 20 AOÛT 1998 RELATIVE À L'ORGANISATION JURIDICTIONNELLE DANS LES TERRITOIRES D'OUTRE-MER ET LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES DE MAYOTTE ET DE SAINT-PIERRE-ET-MIQUELON

Cette ordonnance, prise en application du point n° 8 de l'article 1er de la loi d'habilitation du 6 mars 1998 précitée, comprend neuf articles répartis sous trois titres distincts.

· Le titre Ier a pour objet d'actualiser et d'adapter les dispositions d'organisation judiciaire et de procédure pénale applicables à la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon. A cet effet, de notables modifications de forme et de fond sont apportées au code de l'organisation judiciaire par l'article 1er, d'une part, et au code de procédure pénale par les articles 2, 3 et 4, d'autre part.

Le régime antérieurement applicable à Saint-Pierre-et-Miquelon demeurait fixé par le chapitre IV du titre II du livre IX du code de l'organisation judiciaire qui faisait encore référence au " département de Saint-Pierre-et-Miquelon " alors même que la loi n° 85-595 du 11 juin 1985 conférait déjà à l'archipel le statut de collectivité territoriale à statut particulier.

Ce régime particulier se caractérisait notamment par l'absence de collégialité de la formation de jugement du tribunal de première instance (en matière civile, commerciale et correctionnelle) ainsi que par le recours fréquent à des juges non professionnels.

Il convient d'observer que l'organisation juridictionnelle et la procédure pénale en vigueur dans cette collectivité, pour le moins dérogatoires aux règles en cours sur tout autre partie du territoire de la République, méconnaissait de nombreux principes fondamentaux de notre système judiciaire. Ainsi, le justiciable Saint-Pierrais ou Miquelonnais n'avait aucune garantie que le juge ayant statué en première instance ne puisse pas faire partie de la formation de jugement statuant en appel sur une même affaire ; en outre, les dispositions du code de procédure pénale interdisant qu'un même magistrat puisse connaître successivement d'une même affaire à l'instruction et en tant que membre d'une juridiction de jugement, étaient inapplicables à Saint-Pierre-et-Miquelon.

Les particularités propres à Saint-Pierre-et-Miquelon, les faiblesses démographiques tant de sa population que de ses effectifs judiciaires, ainsi que son éloignement de la métropole ne peuvent suffire à justifier ces exceptions à ces principes fondamentaux.

Par ailleurs, le recours à des intérimaires, juges non professionnels, appelés à remplacer les magistrats du tribunal de première instance en cas de vacance d'emploi ou d'empêchement fréquents compte tenu de la difficulté de trouver des candidats pour ces postes, était rendu nécessaire par l'isolement de la collectivité et le tribunal supérieur d'appel comprenait, outre un magistrat professionnel, des assesseurs non professionnels5(*). Or, ces derniers pouvaient, conformément à l'article L. 924-10 du code de l'organisation judiciaire, être amenés à remplacer le président du tribunal supérieur d'appel.

Cas unique dans notre système judiciaire, le dernier examen au fond d'une affaire pouvait ainsi être confié à trois juges non professionnels
. Une telle responsabilité, confiée à des citoyens potentiellement soumis aux pressions d'une communauté humaine réduite dont ils sont issus, ne saurait s'exercer dans la sérénité et l'indépendance indispensables à l'oeuvre de justice.

Afin de remédier aux inconvénients exposés précédemment, l'article 1er de l'ordonnance réforme en profondeur l'organisation juridictionnelle de Saint-Pierre-et-Miquelon en précisant les conditions d'exercice des fonctions judiciaires, plus particulièrement celles des assesseurs et suppléants, et en apportant des innovations juridiques et technologiques à l'organisation et au fonctionnement des juridictions des premier et second degrés : le tribunal de première instance et le tribunal supérieur d'appel.

Sur le plan formel, le chapitre IV du titre II du livre IX du code de l'organisation judiciaire relatif aux dispositions applicables dans le " département " de Saint-Pierre-et-Miquelon est supprimé. L'ordonnance crée, à la suite du titre IV relatif aux dispositions particulières à la collectivité territoriale de Mayotte, un titre V consacré aux dispositions particulières à la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon. Six ans après Mayotte dont le système judiciaire a été fixé par l'ordonnance n°92-1141 du 12 octobre 1992, l'organisation juridictionnelle de Saint-Pierre-et-Miquelon est enfin actualisée.

Cette remise à niveau formelle s'accompagne d'un effort qualitatif sur le fond. Le droit applicable dans l'archipel s'aligne sur des exigences minimales de fonctionnement du service public de la justice.

S'agissant, d'une part, des deux assesseurs titulaires et quatre assesseurs suppléants au tribunal supérieur d'appel et au tribunal criminel et, d'autre part, des deux suppléants du procureur de la République, de nouvelles garanties, comparables à celles appliquées à Mayotte, sont apportées par les articles L. 951-1 à L. 951-4 nouveau du code de l'organisation judiciaire.

Si l'âge de ces personnes est abaissé de 25 ans à 23 ans, à l'exemple de l'âge minimum également requis pour les jurés d'assises, celles-ci sont dorénavant désignées par le garde des Sceaux et non par le président du tribunal supérieur d'appel. Ces personnes doivent présenter des garanties de compétence et d'impartialité, prêter serment, et en outre jouir de leurs droits politiques, civils et de famille. Ce dernier critère n'était pas requis sous l'ancienne législation. Par ailleurs les conditions dans lesquelles leurs fonctions prennent fin sont plus clairement explicitées, qu'il s'agisse de l'expiration du terme de la période de deux ans pour laquelle ils sont nommés, d'un manque d'assiduité, ou d'agissements entachant l'honneur ou la probité.

Les innovations juridiques et technologiques, apportées à l'organisation et au fonctionnement des juridictions par les nouveaux articles L. 952-1 à L. 952-14 du code de l'organisation judiciaire, visent à permettre l'intervention de magistrats différents au niveau de l'instruction et au niveau du jugement, en première instance et en appel, et à apporter la garantie d'une justice rendue par au moins un magistrat professionnel en première instance6(*) comme en appel. Dans cet esprit, les fonctions de président ou de magistrat du tribunal de première instance et celles de président du tribunal supérieur d'appel peuvent être exercées par l'un quelconque de ces magistrats en cas d'empêchement ou d'incompatibilité légale de l'un d'eux. Le remplacement institué devient réciproque alors qu'auparavant seul celui du président du tribunal supérieur d'appel par un magistrat du tribunal de première instance était possible.

Outre cette meilleure utilisation des effectifs présents, l'introduction de la visioconférence7(*) permet de garantir en première instance comme en appel l'intervention d'un magistrat professionnel depuis tout autre point du territoire de la République en cas d'impossibilité pour un magistrat métropolitain de se rendre sur place en temps utile. L'ordonnance renvoie à un décret en Conseil d'État le soin de préciser les modalités d'application de cette mesure. Hormis le sentiment d'éloignement supplémentaire de la métropole suscité par cette technique, se pose néanmoins le problème de la difficulté, consacrée par un texte législatif, de maintenir à Saint-Pierre-et-Miquelon la présence permanente d'un nombre suffisant de magistrats pour respecter le double degré de juridiction et offrir au justiciable un service public de la justice de qualité.

L'absence systématique de collégialité de la formation de jugement du tribunal de première instance est maintenue par l'ordonnance ; toutefois, cette dérogation au droit commun est tempérée par l'intervention, sur place ou à distance, d'un magistrat professionnel à chaque degré de juridiction.

Les articles 2, 3 et 4 de l'ordonnance modifient le code de procédure pénale afin d'en adapter les dispositions à la nouvelle organisation judiciaire mise en place selon les termes de l'article 1er ci-dessus.

Concernant les modifications de forme apportées au code de procédure pénale, l'article 2 de l'ordonnance modifie l'intitulé du Livre VI du code de procédure pénale et l'article 3 y insère un titre III afin d'intégrer les dispositions relatives à la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon. Celles-ci étaient auparavant prévues par l'ordonnance n° 77-1100 du 26 septembre 1977 portant extension et adaptation au département de Saint-Pierre-et-Miquelon de diverses dispositions relatives à l'organisation judiciaire, à la législation civile et pénale ainsi qu'à la justice militaire. Les articles 19 à 24 et 27 de cette ordonnance sont abrogés par l'article 4 de l'ordonnance du 20 août 1998, pour faire place aux nouvelles dispositions faisant l'objet du présent projet de loi de ratification.

Sur le fond, les adaptations de la procédure pénale exposées dans le titre III nouveau intitulé Dispositions particulières à la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon " ont pour objet d'insérer dans le cadre judiciaire spécifique à l'archipel les règles générales d'attribution des compétences (chapitre Ier), d'exercice de l'action publique et de l'instruction (chapitre II), de procédure de jugement des crimes, délits et contraventions ainsi que certaines attributions particulières du président du tribunal de première instance (chapitre III).

Le chapitre Ier transpose, d'une part, les compétences attribuées à la cour d'appel et à la chambre d'accusation au tribunal supérieur d'appel et, d'autre part, celles du tribunal de grande instance, de la cour d'assises, du premier président de la cour d'appel et du juge du tribunal d'instance respectivement au tribunal de première instance, au tribunal criminel, au président du tribunal supérieur d'appel et à un juge du tribunal de première instance. Le ministère d'avocat est aussi adapté aux spécificités locales, l'article 905 du code de procédure pénale prévoyant que les fonctions d'avocat et de conseils des parties peuvent être exercées, sans justification de mandat,  " par des personnes agréées dans la collectivité territoriale par le président du tribunal supérieur d'appel " Ces dispositions sont similaires à celles appliquées dans la collectivité territoriale de Mayotte (cf. articles 878 et 879 du code de procédure pénale).

Le chapitre II procède à l'adaptation de l'exercice de l'action publique et de l'instruction. Concernant par exemple le mode de réunion de la chambre d'accusation, l'article 906 substitue à la périodicité hebdomadaire prévue par l'article 193 un rythme de réunion adapté en fonction de l'intensité de la vie judiciaire locale. Il est ainsi dit que la chambre d'accusation se réunit " toutes les fois qu'il est nécessaire ". L'article 907 étend à la chambre d'accusation les nouvelles modalités d'exercice des fonctions juridictionnelles relatives au remplacement du président du tribunal supérieur d'appel et au recours à la technique de visioconférence.

Le chapitre III actualise et adapte la procédure de jugement des crimes (section I), délits (section II) et contraventions (section III). En raison du faible nombre d'habitants (6.600 au recensement de 1996) et de magistrats (l'effectif des magistrats du siège habituellement présent dans l'archipel n'est que d'un seul magistrat au tribunal de première instance et un seul au tribunal supérieur d'appel), tous les niveaux quantitatifs relatifs à la procédure de désignation des jurés sont revus à la baisse. Ainsi, le jury de jugement des affaires criminelles est formé de quatre jurés au lieu de neuf, auxquels s'ajoutent trois magistrats comme en métropole. Une majorité de cinq voix, au lieu de huit, est donc requise pour toute décision défavorable à l'accusé.

S'agissant du jugement des délits et contraventions, les sections II et III adaptent les règles de fonctionnement du tribunal correctionnel et du tribunal de police à celles du tribunal de première instance de Saint-Pierre-et-Miquelon.

Enfin, les sections IV, V et VI adaptent, d'une part, le délai entre le jour où la citation est délivrée à la partie citée et le jour fixé pour sa comparution devant le tribunal - soit dix jours lorsqu'elle réside dans la collectivité territoriale et un mois de plus lorsqu'elle réside en tout autre lieu du territoire de la République - et, d'autre part, certaines compétences particulières du président du tribunal de première instance. Celui-ci exerce ainsi les attributions dévolues à la commission d'indemnisation et les fonctions de juge de l'application des peines.

Il est en outre mis fin à l'absence d'applicabilité à Saint-Pierre-et-Miquelon des dispositions du code de procédure pénale interdisant l'intervention d'un même magistrat au niveau de l'instruction et au niveau du jugement d'une même affaire.

Votre commission vous proposera de ratifier ce titre Ier sous réserve de deux amendements tendant à préciser la rédaction des articles L. 952-11 du code de l'organisation judiciaire, relatif aux audiences collégiales en visioconférence du tribunal supérieur d'appel et 926 du code de procédure pénale, relatif à la fixation du nombre des audiences correctionnelles, ainsi qu'à corriger une erreur de décompte d'articles du code de procédure pénale.

· Le titre II de l'ordonnance comporte deux articles dont les objets respectifs sont, pour l'article 5, de rendre applicable dans les territoires d'outre-mer et la collectivité territoriale de Mayotte les dispositions relatives au transfert de missions aux greffiers en chef prévues dans la loi n° 95-125 du 8 février 1995 relative à l'organisation des juridictions et à la procédure civile, pénale et administrative, et, pour l'article 6, de modifier les articles L. 931-2 et L. 942-7 du code de l'organisation judiciaire afin d'étendre aux territoires et à la collectivité précités la possibilité de délégation de magistrats du siège et du parquet pour exercer temporairement des fonctions judiciaires dans d'autres tribunaux du ressort de la cour.

La nécessité d'étendre expressément ces dispositions relatives aux greffiers en chef est commandée par le principe de spécialité législative gouvernant le droit en vigueur dans les territoires d'outre-mer et la collectivité territoriale de Mayotte. A l'inverse, les départements d'outre-mer et la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon sont soumis au principe d'application directe des normes, encore dénommé principe d'assimilation législative. L'ordonnance vient donc harmoniser les attributions des greffiers en chef suivant les modifications apportées par la loi du 8 février 1995 précitée. Ainsi, comme en métropole, certaines tâches non juridictionnelles, telles que la réception du consentement à adoption ou des comptes de tutelle, seront confiées au greffier en chef et non au juge.

La délégation de magistrats du siège ou du parquet, décidée respectivement par le premier président de la cour d'appel ou le procureur général, ou, pour Mayotte, par le président du tribunal supérieur d'appel ou le procureur de la République de Mamoudzou, a pour objet de pallier les vacances de poste ou empêchements et de répondre aux besoins temporaires de renforcement des effectifs d'une juridiction dans les territoires d'outre-mer et la collectivité territoriale de Mayotte où le régime particulier des congés induit de longues périodes d'absence des magistrats.

· Le titre III, comprenant les articles 7 à 9, concerne la création d'une chambre disciplinaire territoriale de l'ordre des chirurgiens-dentistes en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie. Ces dispositions sont codifiées dans un chapitre VII nouveau consacré aux territoires d'outre-mer (il convient de lire : territoires d'outre-mer et Nouvelle-Calédonie) inséré dans le titre Ier du livre IV du code de la santé publique relatif aux professions médicales et aux auxiliaires médicaux. Elles répondent au point n° 8 de l'article 1er de la loi du 6 mars 1998 portant habilitation du Gouvernement à prendre, par ordonnances, les mesures législatives nécessaires à l'actualisation et à l'adaptation du droit applicable outre-mer.

La santé publique et l'organisation des professions, à l'exception de la profession d'avocat (article 6, 8° de la loi organique n° 96-312 du 12 avril 1996 portant statut d'autonomie de la Polynésie française ; article 21, I, 2° de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie qui mentionnent expressément l'organisation de cette profession comme relevant de la compétence de l'État) relèvent de la compétence territoriale. L'État ne peut intervenir en la matière que pour déterminer l'organisation des instances disciplinaires de ces professions, c'est-à-dire des juridictions ordinales, matière rattachable au chef de compétence régalien de l'organisation de la justice (article 6, 8° de la loi statutaire polynésienne précitée ; article 21, I, 2° de la loi statutaire calédonienne précitée).

Concernant l'ordre des chirurgiens-dentistes, ce sont des dispositions anciennes qui sont encore applicables : il s'agit des dispositions de l'ordonnance n° 45-2184 du 24 septembre 1945 modifiée relative à l'exercice et à l'organisation des professions de médecins, de chirurgiens-dentistes et de sages-femmes étendues aux territoires d'outre-mer par le décret n° 52-964 du 9 août 1952. Or, de ces dispositions découle une situation confuse : les conseils territoriaux de l'ordre exercent à la fois les attributions conférées en métropole au conseils départementaux, de nature administrative et réglementaire, et celles dévolues aux conseils régionaux, la fonction juridictionnelle. Ainsi, en Polynésie française, lorsque dans le cadre administratif le conseil territorial décide de déposer une plainte contre un praticien, c'est ce même conseil qui, dans le cadre juridictionnel, a à en connaître. En Nouvelle-Calédonie, la situation n'est guère plus satisfaisante : l'ordre des chirurgiens-dentistes a créé deux organes, l'un administratif dénommé " conseil territorial ", l'autre disciplinaire désigné comme le " conseil régional de l'ordre des chirurgiens-dentistes ", appliquant sans base légale les règles en vigueur en métropole.

La présente ordonnance tend à remédier à cette situation regrettable et à répondre ainsi au souhait de remise en ordre émanant du conseil national des chirurgiens-dentistes en distinguant la chambre territoriale de discipline de l'organe territorial de l'ordre. Notons que la profession compte actuellement en Polynésie française 63 praticiens, dont 59 indépendants et 4 salariés, et en Nouvelle-Calédonie 90 praticiens, dont 63 indépendants et 27 salariés.

L'article 7 de l'ordonnance, qui crée le chapitre VII susvisé consacré aux territoires d'outre-mer, subdivise ce chapitre en deux sections, la première pour accueillir, le moment venu, les dispositions applicables aux médecins, la seconde, constituée d'un article unique (L. 471) regroupant les dispositions applicables aux chirurgiens-dentistes.

Le I de l'article L. 471 institue la juridiction de première instance de l'ordre des chirurgiens-dentistes en matière disciplinaire en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie, dénommée " chambre territoriale de discipline ". Il définit sa composition et les modalités d'élection de ses membres, l'instance investie du pouvoir de connaître du contentieux électoral étant le conseil national de l'ordre. Votre commission des Lois vous proposera sur ce dernier point de rétablir la compétence du tribunal administratif.

Le II de cet article traite du remplacement des membres titulaires, des incompatibilités avec les fonctions de président et de membre de la chambre territoriale de discipline et de la procédure applicable dans les cas où elle serait dans l'impossibilité de fonctionner.

Le III rend applicable aux chambres territoriales de discipline des chirurgiens-dentistes de la Polynésie française et de la Nouvelle-Calédonie les dispositions de la section IV du chapitre II du titre Ier du livre IV du code de la santé publique, c'est-à-dire les dispositions relatives à la discipline définies pour les médecins, moyennant un certain nombre d'adaptations tenant compte des spécificités territoriales et remplaçant les références inopérantes.

Le IV étend, en effectuant certains ajustements et en tant qu'ils intéressent l'ordre des chirurgiens-dentistes, des articles du chapitre V du titre Ier du livre IV du code de la santé publique regroupant les dispositions communes à l'organisation des professions de médecin, de chirurgien-dentiste et de sage-femme. Ainsi, alors que l'article L. 457 de ce code dispose que " tous les conseils de l'ordre sont dotés de la personnalité civile ", le IV dote également la chambre territoriale de discipline de la " personnalité civile ". On peut s'interroger sur l'utilité et la pertinence d'une telle disposition concernant une instance purement juridictionnelle et sur le caractère approprié de l'expression " personnalité civile " : la chambre territoriale de discipline dotée de la personnalité morale pourrait en effet voir sa responsabilité engagée ! Aucune justification n'ayant été apportée à votre rapporteur sur la nécessité de maintenir cette caractéristique, votre commission des Lois vous proposera sa suppression.

Outre des dispositions complémentaires relatives aux incompatibilités, sont précisées les conditions dans lesquelles un membre peut être déclaré démissionnaire pour sanctionner son manque d'assiduité. Enfin, le conseil national de l'ordre national des chirurgiens-dentistes est investi de la mission d'organiser le transfert aux chambres territoriales de discipline du patrimoine des instances territoriales exerçant actuellement la fonction de juridiction professionnelle.

L'article 8 a pour objet de compléter l'article L. 423 du code de la santé publique qui définit les " peines disciplinaires " que la juridiction ordinale peut infliger pour préciser que ces peines et interdictions " s'appliquent sur l'ensemble du territoire de la République, y compris les territoires et collectivités d'outre-mer ". Cette modification concerne non seulement les peines disciplinaires et interdictions décidées par leur ordre pour les chirurgiens-dentistes, mais aussi celles appliquées aux médecins et aux sages-femmes. Cette précision relative au champ d'application des sanctions disciplinaires, si elle répond au souci louable d'éviter qu'un praticien, interdit d'exercice dans un département français n'aille s'établir dans un territoire d'outre-mer ou à Mayotte, n'a aucune portée normative : il va sans dire que les sanctions étant attachées à la personne, celle-ci ne pourra pas y échapper en changeant simplement de lieu d'exercice. En outre, rappelons qu'aux termes de l'article L. 423, rendu applicable aux chambres territoriales de discipline des chirurgiens-dentistes de la Polynésie française et de la Nouvelle-Calédonie par le III de l'article L. 471 inséré par l'article 7 de l'ordonnance, la décision d'interdiction d'exercer ou de radiation " est portée à la connaissance des autres conseils départementaux et du conseil national dès lors qu'elle est devenue définitive ". Cette obligation d'information semble répondre à la préoccupation précédemment exprimée ; il suffit d'en adapter le libellé pour prendre en compte les organes territoriaux de l'ordre. Votre commission des Lois vous proposera une nouvelle rédaction de l'article 8 à cet effet.

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