B. BAISSER LES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES
Leur niveau historiquement élevé et qui ne baisse pas, nonobstant les incantations gouvernementales, rend indispensable une action déterminée en ce domaine. Ce constat est par ailleurs celui qui apparaît dans l'étude précitée commandée par votre commission des finances sur la concurrence fiscale en Europe de laquelle il ressort que la situation de la France en ce domaine apparaît globalement mauvaise. La France est ainsi un des pays où la pression fiscale est la plus élevée en Europe.
La
concurrence fiscale en Europe :
une contribution au débat de
votre commission des finances
Le
rapport (n° 483 ; 1998-1999) publié en juillet 1999 a
pour objectif d'alimenter la réflexion et le débat sur les
questions posées par la concurrence fiscale en Europe. Il rend compte
des conclusions d'une étude commandée par votre commission des
finances à l'Observatoire français des conjonctures
économiques (OFCE).
Il s'agissait d'identifier plus précisément les
aspérités associées à un état paradoxal de
la construction européenne. Celle-ci est en effet
caractérisée par une intégration de plus en plus
complète des marchés (biens, services, capitaux), par les
progrès réalisés dans le domaine des libertés
d'aller et de venir (libertés d'établissement, de
circulation...), par une unification monétaire très largement
accomplie mais aussi par une harmonisation fiscale si limitée que des
phénomènes de concurrence fiscale ont tout lieu d'être
redoutés.
La complexité technique des problèmes abordés appelle
approfondissements et prolongements mais elle ne doit pas occulter la dimension
politique du sujet : des précisions s'imposent donc pour que la
volonté du législateur s'exerce en pleine clarté.
De ce dernier point de vue, l'un des enseignements forts de l'étude doit
être médité. La concurrence fiscale entre Etats
européens appelle naturellement un meilleur dialogue international. Mais
elle réclame aussi d'entreprendre sans tarder des réformes
internes. Notre pays a beaucoup à faire. Il serait vain et dangereux
pour lui d'espérer imposer son exception fiscale à ses
partenaires.
De ce fait, votre commission des finances s'emploiera à faire progresser
la réflexion en la matière en s'appuyant sur le constat sans
appel fait par cette étude :
la situation de la France au regard
de la concurrence fiscale apparaît globalement mauvaise.
En effet, notre pays apparaît comme l'un de ceux où la pression
fiscale est la plus élevée en Europe en occupant, impôt par
impôt, une position souvent moyenne au regard de cet indicateur. Cette
situation n'est d'ailleurs pas vraiment surprenante, car elle ne fait que
traduire l'absence de choix stratégiques en politique fiscale des
gouvernements successifs, qui ont cumulativement fait usage de toutes les
assiettes fiscales concevables, en application de raisonnements en
général plus politiques ou budgétaires
qu'économiques.
Le niveau des prélèvements obligatoires est, de fait, en France,
particulièrement préoccupant au regard de la
compétitivité fiscale et place notre pays en mauvaise situation
pour affronter une recrudescence éventuelle de la concurrence fiscale.
Cette situation se vérifie dans le domaine des impôts indirects
où, avec le Danemark, la Suède, la Finlande, la Belgique,
l'Autriche et l'Italie, la France est parmi les pays qui taxent le plus la
consommation.
Mais on le vérifie surtout dans le domaine des
impôts directs et des prélèvements sociaux.
1. Mettre fin à une fiscalité élevée pour les entreprises françaises
L'accroissement de la fiscalité pesant sur les entreprises grandes et moyennes depuis deux ans et demi est préoccupant à plusieurs titres. En premier lieu, la concentration de toutes les hausses ou créations d'impôts sur une seule catégorie d'entreprises, voire sur une fraction de celle-ci conduit à fragiliser le principe de l'égalité des contribuables devant les charges publiques. En outre, elle a pour effet de creuser le fossé fiscal entre les petites entreprises et les autres. Enfin, on ne saurait constater sans inquiétude la divergence de plus en plus grande entre la fiscalité française des entreprises et la fiscalité des autres Etats membres de l'Union européenne.
a) Un contexte fiscal national de moins en moins favorable aux moyennes et grandes entreprises
La
création d'un nouvel impôt sur les grandes entreprises
L'analyse du projet de loi de finances pour 2000 ne peut s'exonérer
cette année de celle du projet de loi de financement de la
sécurité sociale pour 2000, tant les deux textes sont
liés. Car le second ajoute aux alourdissements fiscaux prévus
pour les entreprises par le présent projet de loi de finances une
nouvelle taxe sur les entreprises de plus de 50 millions de francs sur laquelle
il convient de rester très vigilant.
En effet, la contribution sociale sur les bénéfices (CSB) des
entreprises créée par l'article 3 du projet de loi de financement
de la sécurité sociale pour 2000, dont le rendement attendu est
de
4,3 milliards de francs
pour 2000, est un impôt pérenne,
susceptible d'augmenter fortement à l'avenir et extrêmement
concentré.
Ce nouvel " impôt sur l'impôt ", acquitté par les
entreprises dont le chiffre d'affaires excède 50 millions de francs, a
d'abord pour conséquence de
pérenniser la hausse du taux
facial de l'impôt sur les sociétés
résultant des
dispositions de la loi portant mesures urgentes à caractère
fiscal et financier du 10 novembre 1997, pour
les grandes
sociétés
.
Or, si l'objectif de diminution du déficit public dans la perspective du
passage à la monnaie unique pouvait justifier, à l'automne 1997,
la création d'une contribution temporaire sur l'impôt sur les
sociétés, celle
d'un impôt pérenne sur la
fraction des sociétés qui subit le plus violemment la concurrence
des entreprises étrangères est d'autant plus contestable que la
France se situe déjà parmi les pays taxant le plus lourdement
leurs entreprises
.
Cette nouvelle taxe a également pour particularité d'être
extrêmement concentrée
puisque moins de 2 % des
entreprises qui payent l'impôt sur les sociétés fourniront
plus des trois-quarts de son rendement, ce qui n'était pas le cas de la
contribution temporaire sur l'impôt sur les sociétés, plus
équitablement répartie entre les entreprises.
Elle s'inscrit enfin dans un contexte global de durcissement du
régime fiscal des moyennes et grandes entreprises qui peut
s'avérer extrêmement préjudiciable pour celles-ci.
Les hausses d'impôt visant les entreprises de plus de 50 millions
de francs de chiffre d'affaires.
Depuis 1997, le gouvernement a souhaité taxer les entreprises, et
notamment les plus grosses d'entre elles, pour se donner des marges de
manoeuvre budgétaires. Pour cela, il a retenu un seuil de 50 millions de
francs de chiffre d'affaires (7 millions d'euros) censé
sélectionner les seules grandes entreprises.
Or, le critère de 7 millions d'euros de chiffre d'affaires trace la
frontière non pas entre les grandes entreprises et les PME comme il a
été plusieurs fois affirmé, mais entre les petites
entreprises et les entreprises moyennes et grandes, au sens de la
recommandation de la Commission européenne du 3 avril 1996. La
Commission européenne ne considère comme " grandes "
- par opposition aux PME - que les entreprises dont le chiffre
d'affaires excède 40 millions d'euros, soit 280 millions de francs.
Ce sont donc les entreprises moyennes et grandes qui, en acquittant une
contribution temporaire sur l'impôt sur les sociétés de
15 % puis de 10 %, ont permis à la France de se conformer aux
critères fixés par le traité de Maastricht pour le passage
à la monnaie unique.
Ces mêmes entreprises ont de nouveau été
sollicitées, via la très forte
augmentation du taux de la
cotisation minimale de taxe professionnelle
en 1998, pour atténuer
le coût pour les finances publiques de la suppression de la part
salariale de l'assiette de la taxe professionnelle.
Les lois de finances pour 1998 et 1999 ont accru de plus de 100 % les
tarifs de l'imposition forfaitaire annuelle pour les entreprises de plus de
50 millions de francs de chiffre d'affaires, procurant un surcroît
d'impôt de plus de 700 millions de francs.
On le constate donc, la contribution sociale sur les bénéfices
(CSB) créée par l'article 3 du projet de loi de financement de la
sécurité sociale s'ajoute à une série de
" cadeaux " fiscaux aux entreprises de plus de 50 millions de
francs de chiffre d'affaires, qui porte le poids des impôts sur les
moyennes et grandes entreprises à un
niveau
que votre rapporteur
général juge
préoccupant
, d'autant que d'autres
mesures plus générales sur les entreprises doivent être
prises en considération.
Les autres hausses d'impôt sur les entreprises
Les entreprises qui ont bénéficié de la réforme de
l'assiette de la taxe professionnelle dès la première
année ont subi en contrepartie une hausse de leur impôt sur les
sociétés évaluée à
2,6 milliards de
francs
pour 2000, en raison de la moindre imputation de taxe
professionnelle sur leur résultat imposable à l'IS.
Par ailleurs, en 1999, les entreprises participatives ont vu leur cotisation
d'impôt sur les sociétés augmenter suite à la
soumission à l'impôt sur les sociétés d'une
quote-part des dividendes issus de leurs filiales, et, pour les autres,
à la diminution de l'avoir fiscal attaché aux produits de
participation. Ces deux mesures de pur rendement devaient, selon les
estimations fournies en 1998 par le gouvernement, procurer respectivement 1,2
milliard et 1,5 milliard de francs à l'Etat. Selon le fascicule
" voies et moyens " joint au projet de loi de finances pour 2000,
leur rendement a finalement été de 4,5 milliards et un milliard
de francs.
Enfin, le projet de loi de finances pour 2000 tel qu'adopté par
l'Assemblée nationale prévoit trois nouvelles mesures
d'alourdissement des prélèvements pesant sur les
entreprises :
- la première consiste à diminuer de 45 à 40 % le
taux de l'avoir fiscal pour les personnes morales, ce qui devrait rapporter 1,5
milliard de francs dans les caisses de l'Etat ;
- la deuxième prévoit de relever de 2,5 à 5 % la
quote-part des dividendes bruts soumise depuis 1999 à l'impôt sur
les sociétés, ce qui procurerait un gain fiscal de
4,2 milliards de francs en 2000 ;
- la troisième consiste à accroître de près de
9 % le barème de la taxe sur les voitures particulières des
sociétés.
Récapitulation des mesures prises depuis 1997 au
détriment
des moyennes et grandes entreprises.
|
MUFF 1997 : |
Imposition de certaines plus-values à long terme au taux normal de l'IS et instauration d'une contribution temporaire sur l'impôt sur les sociétés (fixée à 15 % pour 1997 et 1998 et à 10 % pour 1999) pour les entreprises de plus de 50 millions de francs de chiffre d'affaires ; |
|
|
=> surcroît de recettes : 23,1 MdsF en 1997, 1 7,4 MdsF en 1998 et 12,4 MdsF en 1999 |
|
LFI 1998 : |
- Augmentation des tarifs de l'imposition forfaitaire annuelle pour les entreprises de plus de 50 millions de francs de chiffre d'affaires ; |
|
|
=> surcroît de recettes : 200 MF |
|
|
- Limitation de la déductibilité des provisions pour renouvellement ; |
|
|
=> surcroît de recettes en 1998 : 4 MdsF |
|
|
- Suppression de l'avantage fiscal lié à la provision pour fluctuation des cours. |
|
|
=> surcroît de recettes en 1998 : 1 MdF |
|
LFI 1999 : |
- Quadruplement en trois ans du taux de la cotisation minimale de taxe professionnelle (0,35 % en 1998, 1 % en 1999, 1,5 % en 2001) ; |
|
|
=> surcroît de recettes en 1999 : 700 MF |
|
|
- Rétablissement (au taux de 2,5 %) de la quote-part de frais et charges afférente aux dividendes versés par une filiale à sa mère ; |
|
|
=> surcroît de recettes en 1999 : 4,5 MdsF |
|
|
- Diminution du taux de l'avoir fiscal de 50 à 45 % pour les personnes morales ne bénéficiant pas du régime fiscal des mères et filiales ; |
|
|
=> surcroît de recettes en 1999 : 1 MdF |
|
|
- Augmentation des tarifs de l'imposition forfaitaire annuelle pour les entreprises de plus de 50 millions de francs de chiffre d'affaires ; |
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|
=> surcroît de recettes en 1999 : 500 MF |
|
PLF 2000 : |
- Doublement de la fraction imposable des dividendes versés par une société fille à sa mère (quote-part de frais et charges de 5 %) ; |
|
|
=> surcroît de recettes prévu pour 2000 : 4,2 MdsF |
|
|
- Diminution du taux de l'avoir fiscal de 45 à 40 % pour les personnes morales ne bénéficiant pas du régime fiscal des mères et filiales ; |
|
|
=> surcroît de recettes prévu pour 2000 : 1,5 MdF |
|
PLFSS 2000 : |
Institution d'une contribution sociale de 3,3 % sur les bénéfices des sociétés (CSB) affectée au " fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale " ; |
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=> surcroît de recettes attendu pour 2000 : 4,2 MdsF |
|
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- Création d'un taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) |
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=> surcroît de recettes attendu pour 2000 : 3,6 MdsF |
b) L'accroissement du " fossé fiscal " entre grandes et petites entreprises
Au
moment de la création par la loi de finances pour 1997 d'un taux
d'impôt sur les sociétés réduit en faveur des
entreprises de moins de 50 millions de francs de chiffre d'affaires qui
renforcent leurs fonds propres, M. Alain Lambert, alors rapporteur
général du budget, avait accueilli la mesure avec scepticisme.
Considérant en effet qu'une telle mesure était peu lisible et
contraire à l'objectif de neutralité de la législation
fiscale, il avait exprimé sa préférence pour la
suppression de la surtaxe de 10 % instituée par la loi de finances
rectificative du 4 août 1995 sur l'impôt acquitté par toutes
les entreprises.
Or, depuis deux ans, le gouvernement a constamment élargi cette faille
ouverte entre les petites entreprises (moins de 50 millions de francs de
chiffre d'affaires) et les autres, non pas en se contentant d'alléger
l'imposition des premières, mais, comme on a vu plus haut, en
accroissant la charge fiscale des secondes, c'est-à-dire en substituant
à la discrimination positive initiée par le gouvernement
Juppé une discrimination négative, au détriment des
moyennes et grandes entreprises.
Cette politique est critiquable pour plusieurs raisons.
D'abord, la multiplication des seuils et des régimes spéciaux
d'imposition dans notre droit fiscal a trois défauts majeurs :
- elle met à mal les principes de neutralité fiscale et
d'égalité devant l'impôt et créé des effets
de seuil ;
- elle a pour effet de complexifier à l'excès notre dispositif
législatif, le rendant opaque aux yeux des fiscalistes les plus
avertis ;
- elle encourage les entreprises à agir en fonction de
considérations fiscales plutôt qu'économiques,
c'est-à-dire à adopter des comportements d'optimisation fiscale.
Ensuite, la concentration des hausses de charges sur les seules entreprises
moyennes et grandes, qui sont,
a priori
, non seulement les plus
exposées à la concurrence internationale, mais surtout les plus
mobiles, va finir par les encourager à " voter avec leurs
pieds ", c'est-à-dire à s'installer sous des cieux plus
cléments. On le constate de plus en plus avec les restructurations
actuelles dont certains groupes profitent pour changer de nationalité
fiscale.
La fiscalité des entreprises de nos partenaires européens est en
effet de plus en plus compétitive par rapport à la
fiscalité française.
c) Une fiscalité sur les entreprises divergente par rapport au reste de l'Union européenne
La
divergence la plus apparente entre la France et ses partenaires, mais non la
plus pertinente, porte sur les taux de l'impôt sur les
bénéfices des sociétés. En effet, bien que le taux
facial de cet impôt, après imputation de la nouvelle CSB, soit
inférieur à ce qu'il était ces deux dernières
années, il reste supérieur au taux moyen de l'impôt sur les
sociétés dans l'Union européenne, qui a tendance à
baisser
45(
*
)
.
Une hausse des taux de l'impôt sur les sociétés
accroît la propension qu'ont les entreprises, et notamment les plus
grosses d'entre elles, à optimiser leur résultat (via les
restructurations de groupe, les provisions ou la politique d'amortissement
pratiquée), voire à se délocaliser, ce qui peut avoir un
effet inverse à l'effet recherché en termes de
rendement
46(
*
)
.
A ce titre l'étude du cabinet Baker Mc Kenzie réalisée
pour le compte du gouvernement hollandais et rendue publique le 15 janvier
1999, est intéressante. En effet, cette étude repose sur la
comparaison des taux effectifs d'imposition des entreprises pour des
investissements dont le rendement avant impôt est identique. Or, il
ressort de cette étude que
la France est le pays de l'Union
européenne dont le taux effectif d'imposition des entreprises est le
plus élevé
, pour un rendement avant impôt de 10 %.
Le tableau ci-après récapitule les résultats de
l'étude.
Ces résultats doivent être rapprochés de l'étude
précitée, commandée par votre commission des finances
à l'Observatoire français des conjonctures économiques
(OFCE) au printemps dernier, qui avait pour objet d'appréhender la
compétitivité fiscale des différents Etats membres de
l'Union européenne au vu de la notion de " coût du
capital "
47(
*
)
.
Les résultats obtenus dépendent en effet du mode de financement
choisi par l'entreprise (endettement, augmentation de capital ou
autofinancement).
Or, l'étude réalisée pour le compte du gouvernement
hollandais montre que pour obtenir un rendement net de 5 %, une
société française doit obtenir un taux de rendement avant
impôt de 4,54 %, lorsque l'investissement est financé par
endettement (la moyenne européenne étant de 4,26 %) et de
6,65 % lorsqu'il est financé par autofinancement (contre
5,38 % en Belgique ou 6,13 % en Finlande). En revanche, la France se
situe dans une position comparativement favorable lorsque l'investissement est
financé par augmentation du capital (4,39 % contre 4,39 % en
moyenne européenne).
Au vu de ces résultats et surtout de la difficulté à
évaluer la compétitivité fiscale des pays de l'Union
européenne compte tenu de la très grande
hétérogénéité des bases imposables et des
taux, votre commission ne peut que se prononcer pour une
plus grande
harmonisation des fiscalités européennes.
2. Stabiliser l'impôt sur le patrimoine
a) Les limites de l'alourdissement des cotisations d'impôt de solidarité sur la fortune
En effet, les règles applicables à l'impôt de
solidarité sur la fortune ont été très
significativement durcies ces dernières années.
Ainsi, la loi de finances pour 1999 avait particulièrement alourdi le
poids des cotisations de l'impôt de solidarité sur la fortune.
Trois mesures avaient contribué au durcissement du dispositif :
- l'absence d'actualisation du barème pour la deuxième
année consécutive ;
- l'intégration de la majoration spéciale de 10 %
introduite par la loi de finances rectificative de 1985 dans la cotisation de
l'impôt de solidarité sur la fortune ;
- la création d'une nouvelle tranche marginale (taux de 1,8 %
concernant la fraction de la valeur nette taxable du patrimoine
supérieure à 100 millions de francs).
Le ministre de l'économie et des finances avait alors annoncé
que ces seules mesures permettraient déjà de rapporter
2 milliards de francs supplémentaires. Ainsi, après avoir
rapporté 11,11 milliards de francs en 1998, l'impôt de
solidarité sur la fortune aurait dû rapporter 14,9 milliards
de francs en 1999, soit 34 % de plus par rapport à 1998.
A l'époque, votre commission avait émis plusieurs
réserves.
D'une part, elle s'était montrée sceptique devant les chiffres
annoncés, d'autre part, elle avait critiqué le fait que la
création de cette dernière tranche risquait de renforcer la
caractère déjà très concentré de
l'impôt de solidarité sur la fortune.
Enfin, elle avait regretté l'utilisation idéologique de cet
impôt et souligné les dangers d'un rejet de ce dernier par les
contribuables concernés ainsi que les risques d'évasion fiscale
ou de délocalisation.
L'ISF, un impôt à " rendement décroissant " ?
Les
derniers chiffres publiés par le gouvernement concernant le rendement de
l'impôt de solidarité sur la fortune (ISF) semblent très
largement confirmer ces craintes.
Ainsi, son produit ne serait pas de 14,9 milliards de francs comme il
l'avait été annoncé initialement, mais seulement de
12,5 milliards de francs, soit seulement 1,4 milliard de francs de
plus qu'en 1998. Pourtant, le marché de l'immobilier a repris et les
valeurs mobilières ont connu une progression très dynamique en
1998
48(
*
)
.
On peut donc logiquement se demander si les mesures
d'alourdissement de
l'impôt de solidarité sur la fortune n'ont pas atteint leurs
limites et si ce dernier n'est pas devenu un impôt à rendement
décroissant.
Les craintes de votre rapporteur général semblent
partagées par notre collègue Jean-Pierre Brard, qui estime dans
son rapport sur la fraude et l'évasion fiscale
49(
*
)
, qu'il est nécessaire d'
"
étudier la
consolidation de la légitimité
de l'ISF, grâce à l'élargissement de son assiette, la
réduction des taux, le relèvement du seuil d'exonération
et la suppression de la limitation du plafonnement
".
Ce discours inédit de la part d'un membre de la majorité
plurielle s'explique par une prise de conscience de la réalité
des délocalisations liées à l'alourdissement de l'ISF.
Ainsi, dans le même rapport, notre collègue fait remarquer qu'
"
en l'absence d'étude officielle, il est difficile de se
prononcer tant sur le nombre des délocalisations que sur le montant des
bases d'impositions concernées. Néanmoins, ce mouvement de
délocalisation est suffisamment important pour que de nombreux
professionnels du droit ou du patrimoine aient eu à s'y
intéresser, en France comme à l'étranger.
Il convient ainsi de ne pas méconnaître la portée de ce
phénomène, votre Rapporteur soulignant qu'il n'est pas de
l'intérêt de l'Etat et de la collectivité de voir
s'échapper des bases d'impositions sur lesquelles une part significative
de l'impôt ne pourra plus être assise
".
b) L'attitude contradictoire de l'Assemblée nationale
Face
aux résultats assez décevants du rendement de l'ISF pour 1999,
certaines voix, notamment au sein même de la majorité plurielle,
s'étaient élevées pour s'interroger sur les limites de la
pression fiscale et sur la nécessité de stabiliser l'impôt
de solidarité sur la fortune.
Or, aucune mesure n'a été adoptée dans ce sens. Au
contraire, l'Assemblée nationale a adopté toute une série
de mesures visant à alourdir davantage les cotisations de l'ISF, en
contradiction avec objectifs affichés par le gouvernement.
Les mesures d'alourdissement de l'ISF votées par l'Assemblée nationale
L'actualisation du barème proposée par le
gouvernement mais rejetée par l'Assemblée nationale.
En effet, même si ce dernier n'a donné aucune explication
officielle pour expliquer l'erreur de prévision quant au produit
effectivement perçu de l'impôt de solidarité sur la
fortune, il semble avoir pris conscience de l'impact négatif des mesures
adoptées en matière d'impôt de solidarité sur la
fortune lors de la loi de finances pour 1999.
Ainsi, non seulement le projet de loi de finances pour 2000 ne prévoit
aucune nouvelle mesure d'alourdissement de la cotisation supplémentaire,
mais au contraire, il se propose de relever les seuils des tranches
d'imposition du barème en proportion de la hausse prévisible des
prix en 1999, soit 0,5 %, et cela pour la première fois depuis
trois ans.
Or, l'Assemblée nationale a rejeté l'actualisation du
barème de l'impôt de solidarité sur la fortune en adoptant
un amendement de suppression de cet article.
L'élargissement de l'assiette de l'ISF sans contrepartie en
matière de réduction des taux
Par ailleurs, l'Assemblée nationale a adopté contre l'avis du
gouvernement un amendement visant à élargir l'assiette de l'ISF
aux oeuvres d'art qui ne répondent à aucun des critères
suivants :
- constituer des biens meubles qui sont le complément artistique des
immeubles classés ou inscrits à l'inventaire
supplémentaire des monuments historiques ;
- être une oeuvre présentée au public ;
- être une oeuvre d'un artiste contemporain encore en vie.
Paradoxalement, l'initiative de cette disposition vient de notre
collègue Jean-Pierre Brard, alors même qu'il avait indiqué
dans son rapport précité que toute extension de l'assiette devait
s'accompagner d'une réduction des taux ou d'un relèvement du
seuil d'imposition.
c) Les propositions de votre commission
Votre
commission estime qu'il est urgent de stabiliser l'imposition du patrimoine et
de rétablir la confiance des contribuables en leur montrant que la
fiscalité sur l'impôt de solidarité sur la fortune est
désormais stable, à travers deux dispositions
concrètes :
- l'actualisation du barème de l'impôt de solidarité sur
la fortune ;
- la suppression des effets du plafonnement de la cotisation d'ISF.
S'agissant de l'actualisation du barème de l'impôt de
solidarité sur la fortune, votre commission regrette l'attitude
démagogique de l'Assemblée nationale.
En effet, la non actualisation du barème de l'impôt de
solidarité sur la fortune pour la quatrième année
consécutive se justifie moins pour des raisons d'équité
que par le souci d'augmenter la pression fiscale sur les plus fortunés.
Or, le refus d'actualiser ledit barème risque d'inciter les
contribuables concernés à quitter notre pays pour échapper
à une pression fiscale toujours plus forte.
Il apparaît également souhaitable de procéder à la
suppression des effets du plafonnement de la cotisation d'ISF.
Sans revenir en détail sur les nombreux épisodes parlementaires
ayant présidé à la mise en place d'une telle mesure, on
doit relever, outre l'attitude constante de votre commission en ce domaine, que
désormais celle-ci semble rejointe par des membres de la
" majorité plurielle " qui se sont interrogés sur
l'opportunité de revenir sur la limitation du plafonnement de la
cotisation d'ISF.
Ainsi, dans son récent rapport d'information précité notre
collègue Jean-Pierre Brard constate que "
pour les titulaires de
patrimoine très élevés (...), le cumul IR et ISF peut
ainsi s'avérer confiscatoire. Ce caractère confiscatoire est
à l'origine de certains départs à l'étranger. Afin
d'éviter cette difficulté, on peut envisager de rétablir
le dispositif mis en place en 1989 et en 1991, à savoir un plafonnement
sans limite du total IR-ISF à 85 % du revenu(...) ".
Votre commission des finances ne peut que souscrire à ces propos en
souhaitant en ce domaine également que l'on passe des intentions aux
actes.
3. Impôt sur le revenu, se méfier des effets d'annonce
La
réforme de l'impôt sur le revenu est désormais dans l'air
du temps. Hier, on n'en parlait dans les cercles gouvernementaux qu'en
aparté comme pour calmer l'impatience de l'opinion ; aujourd'hui,
les petites phrases ont laissé la place aux gros rapports, tandis que
les manchettes des journaux sur les déclarations de telle ou telle
personnalité témoignent d'un débat au sein même de
la majorité gouvernementale .
De fait, les esprits ont évolué, même si la réforme
n'est pas encore à l'ordre du jour.
Toutefois,
pendant que l'on discute, les prélèvements
continuent d'augmenter. Les Français le ressentent d'autant plus
douloureusement qu'avec la reprise de la croissance, la pression d'un
barème progressif se fait plus forte
.
L'agitation qui caractérise la majorité gouvernementale sur ce
sujet, fait contraste avec
l'immobilisme de fait
,
immobilisme
d'autant plus dangereux pour le pays qu'il s'inscrit dans une Europe
où, à l'heure de l'Euro, le facteur travail est de plus en plus
mobile
.
Le système fiscal français doit donc être
entièrement revu. Le gouvernement le sait, le gouvernement l'admet mais
le gouvernement ne le fait pas.
Le temps de la réflexion ne saurait justifier cette inertie quand des
mesures simples, conservatoires ou correctives, peuvent être prises
compte tenu de l'évolution dynamique des recettes : 320 milliards
de recettes en 1999, soit 4,6 milliards de plus que ce qui a été
inscrit dans la loi de finances initiale pour 1999 ; 333,2 milliards de
francs prévus en l'an 2000, soit 13,2 milliards de plus qu'en 1999. La
croissance de l'impôt sur le revenu - + 4,125 % - est
encore plus " dynamique " que celle du PIB.
Ainsi votre commission souhaite en ce domaine apporter sa contribution au
débat afin d'inciter le gouvernement à agir. En matière
fiscale comme en matière budgétaire, la politique doit en effet
décider, non constater.
Face à un double constat, - la progressivité du barème est
excessive
par rapport au reste de l'Europe, la montée des
prélèvements se poursuit insidieusement -, votre rapporteur
général souhaite
porter un coup d'arrêt à
l'accroissement de la charge fiscale
et réaffirmer une des
priorités oubliées
de notre système fiscal qu'est
le renforcement des solidarités familiales
.
a) Une forte progressivité aux deux extrémités du barème
La
question n'est plus tabou. Le rapporteur général de la commission
des finances de l'Assemblée nationale le reconnaît lorsqu'il
affirme : "
le haut niveau des prélèvements
obligatoires fait qu'une réflexion sur les taux marginaux de
l'impôt sur le revenu ne doit pas être exclue
".
En France, l'impôt sur le revenu est très concentré
.
D'abord, parce que, si l'on fait abstraction des prélèvements
CSG/CRDS, il n'y avait en 1997, que 15,71 millions de foyers payant
l'impôt sur 31,18 millions, soit une proportion de 50,4%. Ensuite parce
qu'il pèse essentiellement sur les hauts et très hauts
revenus
: en 1997, les 5 % de contribuables situés en haut de
l'échelle des rémunérations recevaient 22 % du revenu et
payaient 50 % de l'impôt ; les 50 % du bas de l'échelle recevaient
18,6 % du revenu et payaient 2,8 % de l'impôt
50(
*
)
.
Le phénomène symétrique
d'une excessive
progressivité à l'entrée du barème
a
été encore récemment mis en évidence par les
travaux
de François Bourguignon
de l'École pratique
des hautes études, dans un rapport remis l'an dernier au Premier
ministre
dans le cadre du Conseil d'analyse économique
.
Ce rapport insiste sur
la nécessité d'une approche globale de
la question de la redistribution
et préconise une alternative
consistant à
remplacer le système IR-transferts par un
système " d'impôt négatif ",
dont le principe
est le suivant : tout ménage ou toute personne, quel que soit son
revenu primaire, reçoit un transfert forfaitaire et est imposé
à un taux constant sur la totalité des revenus qu'il ou elle en
obtient.
Un système d'impôt négatif appliqué en Angleterre
La
Grande-Bretagne vient de mettre en place un système
procédant
de ces principes. Déjà annoncé dans le budget de mars
dernier
, le " working families tax credit " (WFTC)
et
inspiré du modèle américain de crédit
d'impôt, est destiné à réduire le " piège de
la pauvreté " en encourageant les " foyers assistés " à
retourner sur le marché du travail.
Le nouveau crédit d'impôt, qui est payable sur la feuille de paie,
va se substituer au système actuel du " family credit "
(complément familial) jusqu'ici versé par la
sécurité sociale. La réforme s'inscrit d'ailleurs dans le
cadre de " l'intégration des systèmes fiscal et de protection
sociale ", voulue par le chancelier de l'Echiquier, avec la fusion des services
du fisc et de la sécurité sociale. Il s'agit de rendre le travail
" plus avantageux que les allocations, avec l'instauration d'un revenu
minimum de 200 livres par semaine (ou 10.000 livres par an) par foyer où
il y a un emploi à plein temps ".
Selon les estimations du Trésor britannique, l'introduction du WFTC, qui
devrait concerner 1,5 million de foyers (contre 800.000
bénéficiaires du système actuel de " family credit "), va
représenter un coût fiscal annuel de 5 milliards de livres
pour le budget de l'État, soit un surcoût de 1,8 milliard de
livres (18 milliards de francs) par rapport au système actuel. Pour en
bénéficier, les foyers britanniques doivent comprendre au moins
un adulte travaillant plus de 16 heures par semaine, avoir au moins un enfant
à charge de moins de 16 ans et un volume d'épargne
inférieur à 8.000 livres (80.000 francs).
Puisse la France s'inspirer de l'expérience britannique. C'est ce que
votre rapporteur général avait d'ailleurs proposé en
lançant l'idée d'un Revenu minimum d'activité (RMA).
b) La montée des prélèvements rampants
Le
rapport de M. Didier Migaud estime à juste titre qu'une réflexion
s'impose sur l'indexation du barème.
Il fait d'abord remarquer que l'indexation actuelle s'effectue sur la base de
l'indice des prix hors tabac et que l'écart traditionnel de 0,1% entre
cet indice et l'indice général aboutit sur une période de
cinq ans à une augmentation de la charge fiscale d'environ 1 à
2,5 milliards de francs. Mais il souligne que "
l'indexation du
barème sur l'évolution des prix et non sur celle du revenu
disponible des ménages contribue également à renforcer le
poids intrinsèque de l'impôt sur le revenu par rapport aux autres
prélèvements
".
Le problème de l'indexation n'avait pas échappé à
votre rapporteur général qui avait ainsi fait remarquer dans son
rapport sur le projet de loi de finances pour 1999 que, "
une simple
indexation sur les prix permet à l'État, par le jeu de la
progressivité de l'impôt, de toucher les dividendes de
l'augmentation de pouvoir d'achat des Français
". Car telle
est bien la question que pose un barème fortement progressif comme celui
en vigueur dans notre pays, surtout lorsqu'il s'applique à des revenus
gonflés par le retour de la croissance.
c) Des mesures nécessaires : indexer le barème sur la croissance et actualiser certains seuils
Le
problème est de définir un mode d'indexation qui aille au
delà d'une simple articulation sur les prix. Tandis que
l'Assemblée nationale s'oriente vers un mode d'indexation tendant
à proportionner le prélèvement résultant de
l'impôt sur le revenu à la croissance de l'assiette,
votre
commission des finances recherche un système qui limite le
phénomène de captation des fruits de la croissance par le budget
de l'Etat.
Ainsi, pour votre commission des finances, il s'agit non pas de trouver un
agrégat représentatif de l'assiette de l'impôt sur le
revenu, mais de tenir compte dans l'évolution du barème de
l'accroissement du revenu réel des Français. La solution la plus
simple à cet égard serait de faire référence au
taux de croissance du produit intérieur brut, agrégat à la
fois simple et prévisible.
Par ailleurs votre commission estime que des aménagements neutres
ponctuels sont possibles afin de réparer certains " oublis "
du ministère des finances qui omet d'actualiser certains chiffres vieux
parfois de plus de vingt ans.
d) Rectifier certaines erreurs manifestes en matière de fiscalité de la famille
L'année dernière le gouvernement a
été
amené à compenser le rétablissement de
l'universalité des allocations familiales qu'il venait de supprimer par
un abaissement du plafond de l'avantage fiscal consécutif au quotient
familial, qui passe de 16.380 francs à 11.000 francs.
Ces mesures qui s'analysent non seulement comme un coup porté aux
familles mais aussi plus généralement comme un renforcement de la
fiscalité sur les hauts revenus, constituent une erreur manifeste
d'appréciation. Cette erreur doit être rectifiée par
exemple en faisant en sorte que
la possibilité de rattachement au
foyer fiscal soit offerte non seulement aux enfants étudiants mais
également à ceux, trop nombreux, à la recherche d'un
emploi
. De même, le nécessaire développement des
solidarités privées, et en tout premier lieu des
collatéraux pourrait conduire à abaisser les conditions
d'âge à partir duquel les personnes recueillies au foyer ouvrent
droit à déduction.
Votre commission des finances souhaite que l'on corrige les effets les plus
dommageables d'une politique qui doit s'analyser comme un
alourdissement de
la fiscalité pesant sur les cadres
et donc comme un facteur
supplémentaire de pénalisation des
" capacités ", de ceux qui par leur compétence et leurs
efforts sont à l'origine d'une bonne part du dynamisme de
l'économie française.
e) Mettre fin à la fatalité du régime de l'impôt sur le revenu.
L'élimination des niches proposée l'année
dernière par le gouvernement, au nom d'une justice abstraite, n'est pas
une réponse au mal fiscal français.
Car ce ne sont pas
quelques niches ponctuelles qu'il faut éliminer, des taux de TVA qu'il
faut manipuler mais la logique même de notre système fiscal
lui-même qu'il faut réformer
.
Toujours plus de contraintes, toujours plus d'exceptions
. Telle semble
être la
fatalité du système fiscal français
et, en particulier, du régime de l'impôt sur le revenu.
Comment ne pas constater une fois encore que, surtout lorsqu'il s'agit
d'impôt sur le revenu, on ne fixe une règle que pour y apporter,
parfois immédiatement, une multitude d'exceptions ? Selon la
commission d'étude des prélèvements obligatoires
présidée par M. Ducamin, "
le niveau jugé
élevé des taux d'imposition a entraîné la floraison
de mécanismes en tous genres qui entachent gravement la
progressivité, provoquent des ruptures d'égalité entre les
contribuables car seuls les plus avertis bénéficient de ces
mécanismes et peuvent avoir des effets pervers sur le fonctionnement de
l'économie
".
Lorsque les revenus de transfert et de remplacement représentent plus
de 35% contre 23% en 1970, on ne peut plus considérer notre
système fiscal indépendamment du régime des prestations
sociales.
Une vision d'ensemble est donc nécessaire. Votre commission estime que
cette situation doit être examinée de près dans la mesure
où le jeu combiné des règles fiscales et sociales peut
aboutir à des discriminations non fondées.
" Less is more ", cet aphorisme n'est pas le fait de quelque tenant
du monétarisme pur et dur mais celui d'un architecte Mies van der Rohe
considéré comme un des pères du fonctionnalisme .
La justification profonde de cet appel en faveur d'un certain
" minimalisme fiscal " ne réside pas seulement en ce que les
Français voudraient payer moins d'impôts ; le sens
réel de la formule est qu'il faut un système fiscal plus simple,
plus fonctionnel, moins sophistiqué.
Trop d'impôt tue l'impôt,
on le sait
; mais trop
d'exceptions dissout la règle, qui perd alors efficacité et
légitimité
.
Une " mise à plat " est indispensable, votre commission des
finances pense que c'est sur la base de principes clairs et avec une nette
volonté de simplification qu'il faut aborder la refonte et même la
refondation du système fiscal français, et en premier lieu de
l'impôt sur le revenu.