II. LES CRÉDITS EN FAVEUR DE L'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE DANS LE PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2000
Le
Parlement doit se prononcer sur les crédits de l'aménagement du
territoire inscrits dans le fascicule budgétaire
" I. Aménagement du territoire " du ministère de
l'aménagement du territoire et de l'environnement .
Ces crédits ne constituent qu'une petite partie de l'ensemble des
crédits du budget que l'Etat estime relever de la politique
d'aménagement du territoire. Dans le projet de loi de finances pour
2000, l'effort total de l'Etat est estimé à 54,8 milliards de
francs par le " jaune " budgétaire, tandis que les
crédits du " bleu " s'élèvent à 1,9
milliard de francs, soit 3,5 % de l'ensemble.
A. LES CRÉDITS INSCRITS AU BUDGET DU MINISTÈRE DE L'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE ET DE L'ENVIRONNEMENT
La
nomenclature des crédits de l'aménagement du territoire n'a pas
changé dans le projet de loi de finances pour 2000. Ils
comprennent :
- les dépenses de fonctionnement de la délégation à
l'aménagement du territoire et à l'action régionale, la
DATAR ;
- les crédits consacrés à la prime d'aménagement du
territoire (PAT) ;
- les crédits du fonds national d'aménagement et de
développement du territoire (FNADT).
Le graphique ci-dessous retrace la part relative de ces trois grands postes de
dépenses :
Le
budget de l'aménagement du territoire s'élève à
1,9 milliard
de francs dans le PLF 2000. Il augmente de 127 millions de
francs, soit 7 %.
Cette augmentation résulte principalement de l'augmentation de
105 millions de francs de la dotation de la prime d'aménagement du
territoire.
L'évolution par titre des crédits de l'aménagement du territoire
(en millions de francs)
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|
LFI 99 |
PLF 2000 |
Evol. en valeur |
Evol. en % |
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Titre III (DATAR) |
108,7 |
119,1 |
+ 10,3 |
+ 9,5 % |
|
Titre IV (FNADT interv.) |
295,3 |
455 |
+ 159,6 |
+ 54 % |
|
Titre
VI (investissement)
|
1398,7
|
1356
|
- 42,7
|
- 3,05 %
|
1. La DATAR
Les
crédits de la DATAR représentent 1 % du budget de
l'aménagement du territoire.
Ils augmentent, en apparence, de 10 % entre 1999 et 2000.
En réalité, l'augmentation des moyens de la DATAR est due
à la poursuite du mouvement, engagé dans la loi de finances pour
1999, de transfert des crédits d'études de la DATAR du FNADT
(titre VI) vers les moyens de fonctionnement de la délégation. En
2000, le montant du transfert s'élève à 9 millions de
francs.
Le taux de progression réel des crédits de la DATAR en 2000
est de 1 %.
Cette progression est entièrement due à celle des
dépenses de personnel.
En 2000, les crédits d'études seront principalement
orientés vers le financement des études que pourraient commander
les nouvelles cellules de prospectives mises en place au sein de la DATAR. Ces
cellules ne sont pas encore constituées.
Un appel à proposition a été lancé par la DATAR le
2 août 1999. Les thèmes proposés sont les suivants :
aménagement du territoire en Europe ; loisirs et temps de
vie : sports, tourisme, culture et formation ; réseaux,
services et usages : technologies d'information et de communication,
énergie et transports ; santé et territoires ; espaces
naturels et ruraux et société urbanisée ; temps et
territoire ; représentations et territoires ; les
systèmes territoriaux nationaux : mutations, risques et
innovations ; prospective territoriale et action publique ;
échanges marchands et territoires.
Moyens de fonctionnement de la DATAR
|
|
1998 |
1999 |
2000 |
2000 à struct. constante |
2000/1999 (en %) |
2000/1999 (en %) à struct.constante |
|
Personnel |
54,27 |
56,93 |
58,52 |
58,52 |
+ 2,7 |
+ 2,7 |
|
Fonctionnement des services (hors études) |
33,82 |
33,82 |
33,17 |
33,17 |
- 1,9 |
- 1,9 |
|
Etudes |
18,00 |
18,00 |
27,46 |
18,46 |
+ 52,5 |
+ 2,5 |
|
Total |
106 |
108,7 |
119,1 |
110,1 |
+ 10,1 |
+ 1,01 |
|
Total (hors études) |
88,10 |
90,75 |
91,69 |
91,69 |
+ 1,03 |
+ 1,03 |
|
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En 2000,
les dépenses de fonctionnement de la DATAR progresseront, en tout, de
10,4 millions de francs alors que les dépenses de personnel augmentent
de 1,6 millions de francs et les crédits d'études progressent de
9,4 millions de francs. La différence, soit 600.000 francs, provient
d'un ajustement à la baisse des moyens de fonctionnement des services,
qui sont réduits de 1,9 % en 2000.
Cet ajustement à la baisse repose essentiellement sur les dotations des
postes de la DATAR à l'étranger. Selon les informations
recueillies par votre rapporteur auprès de la DATAR, le renouvellement
de l'équipement informatique des postes à l'étranger les
années précédentes leur permettra de supporter sans
difficulté la réduction des crédits qui leur sont
consacrés.
La disparition programmée des postes de la DATAR à l'étranger au profit d'une Agence pour la promotion des investissements étrangers en France
Traditionnellement, votre rapporteur spécial
présente
dans son rapport un bilan de l'activité des bureaux de la DATAR à
l'étranger, et se félicite de la qualité du travail
accompli. Par exemple, pour les années 1996, 1997 et 1998, les bureaux
de la DATAR à l'étranger ont été à l'origine
de l'implantation de 356 entreprises étrangères qui ont
créé 28.290 emplois.
Ces postes sont pourtant appelés à disparaître, dans le
cadre d'une rationalisation de l'ensemble des instruments de promotion des
investissements étrangers en France. Le rapport réalisé
par notre collègue Serge Vinçon pour le compte de l'office
parlementaire d'évaluation des politiques publiques (Sénat
n° 333) a mis en évidence certains " doublons ".
En 1999, les crédits publics consacrés à la promotion des
investissements étrangers en France se répartissaient de la
manière suivante :
- 41,6 millions de francs pour les bureaux de la DATAR à
l'étranger ;
- 7,5 millions de francs correspondant à la subvention versée par
le FNADT au réseau Invest in France ;
- la prise en charge par la direction du personnel, de la modernisation et de
l'administration (DPMA) des moyens matériels de la
délégation aux investissements internationaux du ministère
de l'économie et des finances, ainsi que le versement d'une subvention
de fonctionnement de l'ordre de 5 millions de francs. Les 10 collaborateurs de
la délégations sont mis à disposition par la DPMA et la
direction des relations économiques extérieures (DREE).
Le 27 octobre 1999, votre commission des finances a auditionné le
délégué à l'aménagement du territoire et
à l'action régionale, ainsi que l'ambassadeur
délégué aux investissements internationaux, au sujet des
perspectives d'évolution du dispositif public d'attraction des
investissements étrangers en France. Votre rapporteur spécial
reproduit ci-dessous un extrait du compte-rendu de cette audition :
" M. Jean-Louis Guigou, délégué à
l'aménagement du territoire, a tout d'abord rappelé quelques
données chiffrées : trente ans après l'ouverture en 1969
du premier bureau de la DATAR à New-York, on dénombre
actuellement 17 représentations françaises à
l'étranger, dont 12 dans les pays de l'OCDE employant 70 personnes,
pour 43 millions de francs de crédits inscrits dans le projet de loi de
finances pour l'an 2000.
Il a admis l'existence d'un certain nombre de dysfonctionnements
soulignés dans le rapport de M. Serge Vinçon pour l'Office
parlementaire d'évaluation des politiques publiques et, en particulier,
la compétition inadmissible entre deux services de l'État, tout
en indiquant que, désormais, on était d'accord, tant du
côté de la DATAR que du ministère des finances, pour
travailler ensemble.
Il a attiré l'attention sur le nouveau contexte créé par
la mise en place de l'euro, qui faisait de l'Europe la concurrente directe de
l'Amérique pour attirer les investissements étrangers, compte
tenu des perspectives économiques dans le reste du monde.
Il a noté, à ce propos, que même un pays de tradition
libérale comme l'Allemagne était sur le point de créer un
organisme national de promotion, à la tête duquel doit être
nommé un ancien président de la Bundesbank, ce qui montre
l'importance que ce pays attache désormais à ce type de structure.
M. Jean-Louis Guigou a alors explicité les conditions dans lesquelles il
allait être procédé au " mariage " entre ses services et
ceux de la Délégation aux investissements internationaux du
ministère des finances :
- la future agence doit, quel que soit son statut, être ouverte aux
régions, faute de quoi on pourrait assister à une balkanisation
de l'effort public actuellement réparti à raison de 200 millions
de francs pour les régions, 50 millions pour la DATAR et 10 millions de
francs pour le ministère des finances ;
- les bureaux à l'étranger ne doivent pas être
constitués de fonctionnaires, compte tenu de leur fonction
essentiellement commerciale ;
- la prospection à l'étranger ne peut être dissociée
de celle des territoires et un lien étroit doit être maintenu
entre les bureaux à l'étranger et ceux implantés dans les
régions ;
- la prospection doit s'appuyer sur une stratégie, ce qui prive de
fondement la critique contenue dans le rapport de l'Office parlementaire
d`évaluation des politiques publiques, consistant à
dénoncer l'absence de stratégie de l'administration : bien
au contraire, cent technologies-clés de l'avenir ont été
identifiées, parmi lesquelles il en est douze où la France est
bien placée.
Puis M. Didier Lombard, ambassadeur délégué aux
investissements internationaux, est intervenu pour compléter
l'intervention du délégué à l'aménagement du
territoire. Après avoir rappelé certains éléments
de cadrage et, en particulier, leur croissance exponentielle -les
investissements internationaux doublent tous les deux ans- l'ambassadeur
délégué a reconnu les lacunes du dispositif actuel, source
de confusion dans l'esprit des entreprises étrangères qui ne
savent pas toujours à qui s'adresser. Il a insisté sur la
nécessité de mettre en place un réseau de communication
intranet très performant et réitéré les objectifs
de la réforme : clarification du dispositif, renforcement de la
présence à l'étranger et développement de la
coopération avec les acteurs régionaux. Il a conclu en estimant
arbitraire la division du travail entre les agents de la DATAR et ceux du
ministère des finances préconisée par le rapport de
l'Office parlementaire d'évaluation des politiques publiques. "
2. La prime d'aménagement du territoire (PAT)
Les
crédits consacrés à la prime d'aménagement du
territoire augmentent de 105 millions de francs en 2000 (+ 33 %) et
s'établissent à 420 millions de francs.
Cette forte progression marque la " fin d'une époque ", au
cours de laquelle les crédits de la PAT étaient
caractérisés par une sous-consommation chronique.
L'année 2000 marquera
l'achèvement du processus
d'apurement du stock de report de crédits de paiement reportés,
enclenché par le précédent gouvernement et poursuivi par
l'actuel. En 1998, 111 millions de francs d'autorisations de programme et
32 millions de francs de crédits de paiement ont ainsi fait l'objet
d'annulations. Le taux de consommation des crédits en 1998 s'est
élevé à 85 %, contre 56,8 % en 1997.
De plus, l'assouplissement, certes limité, des critères
d'éligibilité à la prime à compter de 2000
permettra d'améliorer la consommation des crédits du chapitre
64-00.
3. Le fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT)
Le FNADT
est une création de l'article 33 de la loi d'orientation pour
l'aménagement et le développement du territoire (LOADT) du 4
février 1995. Il a vocation à regrouper les crédits
"
consacrés aux interventions pour l'aménagement du
territoire, à la restructuration des zones minières, à la
délocalisation des entreprises, à l'aide aux initiatives locales
pour l'emploi, au développement de la montagne et à
l'aménagement rural
".
Ses crédits sont répartis entre deux sections :
- une section générale gérée par le comité
interministériel d'aménagement du territoire (CIAT)
présidé par le Premier ministre, qui bénéficie
d'environ 35 % des crédits du fonds ;
- une section locale composée de crédits
déconcentrés auprès des préfets de région
qui les utilisent pour financer des opérations contractualisées
(plus de 50 % des crédits) et, pour le solde, subventionnent des
opérations présentant un intérêt
d'aménagement du territoire.
Une circulaire précisant les modalités de la gestion du FNADT
paraîtra au début de l'année prochaine. Elle devrait
notamment entériner l'évolution du FNADT vers le soutien aux
projets présentant une dimension intercommunale.
Lors de son audition par votre commission des finances le 27 octobre 1999, la
ministre de l'aménagement du territoire, interrogée sur ce point,
a rappelé les circonstances qui ont motivé l'élaboration
de cette circulaire. Le compte-rendu de cette audition rapporte que la
ministre a "
indiqué que le gouvernement avait fait part de son
souci de modifier les règles d'emploi du FNADT dès le
comité interministériel d'aménagement du territoire
(CIADT) du 15 décembre 1997 et que, dans ce but, elle avait
demandé à l'inspection générale des finances de
réaliser une évaluation du dispositif actuel. Elle a
déclaré que cette étude avait confirmé que le FNADT
ne servait pas toujours à financer des projets nouveaux
d'aménagement du territoire, mais se substituait souvent aux
crédits d'autres ministères. Elle a fait allusion à
certaines analyses très dures de l'utilisation par les préfets de
la section locale du FNADT. Elle a souhaité que, à compter de
2000, la gestion du FNADT respecte le principe de subsidiarité et
s'oriente principalement vers les projets participant à la recomposition
du territoire.
"
Dans le projet de loi de finances pour 2000, le montant des crédits
du FNADT est pratiquement stable : il augmente de 1 %.
L'évolution des crédits du FNADT
(en millions de francs)
|
|
LFI 99 |
PLF 2000 |
Evol. en volume |
Evol. en % |
|
Interventions |
295,3 |
455 |
+ 159,7 |
+ 54 % |
|
Investissements |
1083,7 |
936 |
- 147,7 |
- 14 % |
|
TOTAL |
1379 |
1391 |
+ 12 |
+ 1% |
La
stabilité du montant total du FNADT contraste avec les évolutions
de la répartition interne des crédits du fonds,
caractérisée par un transfert des dépenses
d'investissement (titre VI) vers les dépenses d'intervention
(titre IV).
Ce mouvement s'explique par la volonté de la DATAR d'orienter sa
politique contractuelle vers le soutien logistique (conseil, études)
à la définition de " conventions d'objectifs ", qui
préfigureront le contenu des nouveaux contrats de pays et contrats
d'agglomération créés par la loi du 25 juin 1999, et
qui seront intégrés aux contrats de plan Etat-régions.
S'agissant des contrats de plan Etat-régions, la DATAR a modifié
sa nomenclature budgétaire de manière à faire
apparaître le montant des crédits consacrés au financement
d'opérations relevant des contrats 2000-2006. Cette initiative est
appelée à être imitée par les autres
ministères, et permettra d'améliorer le suivi du financement par
l'Etat de sa participation aux contrats de plan Etat-région.
Au total, la DATAR consacrera 595 millions de francs aux contrats de plan en
2000.