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II. LES CRÉDITS D'ADMINISTRATION GÉNÉRALE : 5,55 MILLIARDS DE FRANCS

Les dépenses d'administration générale atteignent en 2000 un montant de 5,55 milliards de francs, en progression de + 4,6 % par rapport au budget voté de 1999. Elles représentent 6,1 % des crédits de paiement du budget de la santé et de la solidarité (contre 6,6 % en 1998).

A. LE PERSONNEL

1. Les mouvements de personnel

En 2000, le ministère devrait disposer de 14.427 emplois budgétaires soit un gain net de 102 postes1(*). Cependant, alors que 14.325 emplois étaient prévus au budget de 1999, le 1er juillet 1999 les effectifs réels n'étaient que de 13.410. Cela s'explique par les retards d'affectation des agents, particulièrement pour les emplois donnant lieu à concours, ce qui revient cependant à geler des emplois budgétaires.

Evolution des effectifs

 

1997

1998

1999

2000

Emplois budgétaires prévus

14.110

14.309

14.325

14.427

dont

 
 
 
 

centrale

2.421

2.320

2.323

2.376

services déconcentrés

11.667

11.966

11.977

12.027

conseillers pour les affaires sociales

22

23

25

24

Emplois budgétaires réels (au 31 décembre)

14.113

14.309

13.410 (*)

-

dont centrale

2.404

2.343

2.144

-

(*) au 1er juillet 1999

source : Ministère de l'emploi et de la solidarité


Le solde des mouvements d'effectifs fait apparaître une augmentation nette de 102 emplois, qui s'explique de la façon suivante :

· les créations de postes au titre du renforcement des administrations portent sur 201 emplois (53 en administration centrale, 104 dans les services déconcentrés et 44 au titre de l'emploi précaire) ;

· le partage des services départementaux d'action sociale dans le cadre de la décentralisation se traduit par un solde positif de 4 emplois ;

· la participation à l'effort général de maîtrise de l'emploi public se traduit par la suppression nette de 64 postes budgétaires, vacants ou gelés, d'agents de catégorie C ;

· le transfert de 37 emplois sur le budget de l'Institut de formation aux carrières administratives, sanitaires et sociales (IFCASS) de Dieppe (titre IV) ;

· les nouveaux établissements nationaux à caractère sanitaire s'accompagnent du transfert de 2 emplois.

Le budget pour 2000 fournit l'occasion d'un renforcement de l'encadrement du ministère et des services déconcentrés avec la création de 139 postes de catégorie A.

Créations d'emplois de catégorie A en 2000


Services centraux

Services déconcentrés

21 administrateurs civils

20 inspecteurs des affaires sanitaires et sociales

10 attachés d'administration centrale

1 directeur-adjoint des affaires sanitaires et sociales de Mayotte

7 contractuels

1 déléguée régionale

2 sous-directeurs

22 médecins inspecteurs de santé publique

4 directeurs départementaux des affaires sanitaires et sociales

10 pharmaciens inspecteurs de santé publique.

1 directeur pour le comité économique du médicament

10 ingénieurs du génie sanitaires

3 attachés INSEE

4 contractuels

1 inspecteur adjoint et 4 inspecteurs généraux des affaires sociales

8 techniciens sanitaires

 

8 infirmières de l'Etat

Par ailleurs sont prises plusieurs mesures d'amélioration des carrières. Sont ainsi intensifiés les plans de transformation d'emplois d'agent en adjoint et d'adjoint administratif en secrétaire administratif.

De plus, des mesures de repyramidage internes aux corps concernés permettent d'améliorer les promotions internes aux corps des secrétaires administratifs, des pharmaciens inspecteurs de santé publique et des inspecteurs des affaires sanitaires et sociales.

L'effort porte également sur la mobilité du personnel et le régime indemnitaire (32,2 millions de francs supplémentaires) pour poursuivre l'harmonisation des primes avec le ministère de l'emploi, la réduction des écarts entre administration centrale et services déconcentrés, et le rattrapage des ministères mieux dotés. Elle rend également possible l'amélioration des régimes indemnitaires des corps techniques.

Les dépenses de personnel du titre III passent en conséquence de 4,13 à 4,3 milliards de francs, soit une progression de 4,4 % par rapport à 1999.

2. La formation

La formation initiale des cadres du ministère est assurée par l'école nationale de santé publique (ENSP). La subvention de l'Etat inscrite au chapitre 36-81 (article 80) est diminuée de 2 millions de francs par rapport à 1999, après une baisse du même montant l'année dernière, dans le contrat d'objectifs et de moyens signé pour trois ans en 1997). Elle s'établit à 63,2 millions de francs. Cette subvention représente le tiers des ressources de l'établissement, le solde venant des établissements hospitaliers et sociaux, et des ressources propres. La subvention du ministère couvre principalement les dépenses de formation initiale et continue destinée aux cadres des services déconcentrés.

Budget primitif de l'ENSP

 

1999

1998

Subvention Etat

65 242 278 F

67 242 278 F

Contribution hospitalière

94 560 000 F

93 000 000 F

Contribution établissements sociaux

11 250 000 F

10 760 000 F

Autres

53.566.032

31.003.454

Total du budget primitif

224 618 130 F

202 005 732 F

En matière d'enseignement et de formation permanente, le ministère engage au total 120 millions de francs dont bénéficient plus de 24 000 agents. Les objectifs du plan de formation sont l'accompagnement de la mise en oeuvre des réformes décidées, le développement des compétences nécessaires au professionnalisme des agents, et le respect des engagements pris avec les partenaires sociaux.

Ce poste " formation " a connu de forts changements de nomenclature qui rendent difficilement lisibles des comparaisons dans le temps puisque en 1998, les crédits s'imputaient sur les articles 10 et 20 du chapitre 37-05, en 1999 sur l'article 80 du chapitre 34-98 et l'article 60 du chapitre 31-96. En 2000, les crédits de l'article 30 du chapitre 37-13 sont intégrés au chapitre 34-98 sous la forme d'un article 81 " compte formation ".

3. Les mises à disposition

Il y avait environ 375 agents mis à disposition par les caisses de sécurité sociale et les hôpitaux au 30 juin 1999, répartis entre les services déconcentrés et les services centraux.

Ainsi, l'administration centrale du ministère dispose de 209 agents mis à disposition, dint 75 viennent des caisses de sécurité sociale et 134 des hôpitaux. Il s'agit pour près de 54 % de cadres de catégorie A. Cela conduit à des situations pour le moins surprenante comme celle qui veut que la direction des hôpitaux accueille en son sein 75 agents (dont 45 de catégorie A) en provenance... des hôpitaux qu'elle a justement pour mission de contrôler. De même, la direction de la sécurité sociale bénéficie de 50 mises à disposition dont 48 viennent des caisses de sécurité sociale, parmi lesquels 23 agents de catégorie A.

Il n'est possible d'avoir le détail des mises à disposition à l'intérieur des services déconcentrés. Ceux-ci accueillaient au 30 juin 1999 166 agents mis à disposition, dont 97 venaient des caisses et 69 des hôpitaux.

Or cette pratique est contraire au droit ainsi que le confirment plusieurs jugements des commissions de la tarification sanitaire et sociale.

Ainsi dans l'affaire opposant la Caisse régionale d'assurance maladie d'Ile-de-France au préfet de la région Ile-de-France, la commission interrégionale de la tarification sanitaire et sociale de Paris a revu la dotation de la Fondation ophtalmologique A. de Rothschild " considérant qu'il résulte de l'article R 714-3-7-1 du code de la santé publique applicable au tarif litigieux selon l'article R 715-7-1 que les dépenses d'un établissement privé admis à participer au service public hospitalier susceptibles d'être prises en compte par la dotation globale de financement sont celles qui sont relatives à l'exécution de sa mission telle qu'elle est définie aux articles L 711-2 et suivants du même code ; qu'au nombre de celles-ci ne figure pas la politique sanitaire à charge de l'Etat, notamment dans le domaine de la prévention et du traitement du SIDA ; qu'il suit par là que la prise en charge par la dotation globale de la Fondation ophtalmologique Rothschild de la charge de rémunération d'un agent de cet établissement mis à disposition de l'administration centrale du ministère des affaires sociales constitue une dépenses qui, sans rapport avec le fonctionnement normal de l'établissement, présente un caractère abusif, alors d'une part qu'aucune disposition légale, réglementaire ou, d'ailleurs, conventionnelle ne l'autorise, d'autre part que la régularité de la fixation du tarif dont se prévalent le préfet et la Fondation demeure par elle-même sans aucune incidence sur le bien fondé d'une dépense mise à charge du tarif ; ... "2(*)

Interrogée par votre rapporteur spécial sur cette question, Mme Martine Aubry " a estimé que le problème des personnels mis à disposition, relevé par la Cour des comptes, résultait en grande partie, du faible taux d'encadrement du ministère de la santé, et a reconnu que les mises à disposition n'étaient pas un mécanisme sain. Elle a toutefois indiqué que cette situation serait partiellement régularisée au cours de l'année 2000, 10 millions de francs étant inscrits sur le chapitre 31-41, la disparition totale des personnels mis à disposition étant un objectif à atteindre. "3(*)

Votre rapporteur spécial a tenu à intervenir à nouveau sur ce sujet dans la discussion générale du projet de loi de finances : " La mise à disposition viole deux principes essentiels.

Le premier concerne le Parlement, et plus particulièrement l'affectation des ressources votées à une mission de service public donnée : ces ressources qui sont ainsi détournées vers un autre objet.

Le second principe concerne les citoyens : il s'agit de l'impossibilité d rendre compte clairement de l'usage qui est fait des contributions publiques qu'ils ont consenties ; ce sont, vous le savez, les articles XIV et XV de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen. (...)

Je prendrai un seul exemple pour montrer l'ampleur du phénomène : le ministère de l'emploi et de la solidarité, qui a pour mission de contrôler les caisses - assurance maladie, famille, vieillesse, etc - et les hôpitaux.

Eh bien, monsieur le ministre, ces organismes contrôlés mettent à disposition du contrôleur, c'est-à-dire du ministère, 375 agents. (...)

Je vous poserai donc une seule question : compte tenu du fait que le budget de ce ministère a augmenté de 10 milliards de francs cette année, pensez-vous pouvoir régulariser cette situation au 31 décembre 2001 en ajustant les dotations budgétaires concernées ? "
4(*)

Le ministre de l'économie, des finances te de l'industrie n'a pas estimé nécessaire de répondre à cette question ni aux passages de l'intervention de votre rapporteur spécial sur les mises à disposition.

Votre rapporteur spécial répète toute l'attention qu'il porte à ce non-sens budgétaire qui revient à faire supporter, au mépris du droit, à la sécurité sociale et aux dotations hospitalières les faiblesses du ministère en moyens humains et financiers. Il souhaiterait également connaître la masse salariale que représentent les traitements de ces 375 agents.

Agents des caisses et hôpitaux mis à disposition au 30 juin 1999


 

Catégorie A

Catégorie B

Catégorie C

Total

Total

 

Caisses

Hôpitaux

Caisses

Hôpitaux

Caisses

Hôpitaux

Caisses

Hôpitaux

 

Services centraux

33

79

20

25

22

30

75

134

209

Associations

 
 
 
 

1

 

1

 

1

Autres

2

6

 
 

1

1

3

7

10

Bureau du cabinet

 
 

1

3

 
 

1

3

4

Comité économique du médicament

 
 
 
 

1

 

1

 

1

Cabinet formation professionnelle

 
 
 
 
 

2

 

2

2

Cabinet ville

 

2

 

5

 

1

 

8

8

DAGPB

1

3

3

2

1

1

5

6

11

DAS

1

2

 

1

1

 

2

3

5

DAEI

 

2

1

 
 
 

1

2

3

Délégation interministérielle à la famille

1

 
 
 
 
 

1

 

1

DGS

1

7

 

2

 

2

1

11

12

DH

 

45

 

7

1

22

1

74

75

DIISES

 
 

1

 
 
 

1

 

1

DIRMI

 

1

 
 

2

1

2

2

4

DPM

 

1

 
 
 
 
 

1

1

DREES

2

 
 
 
 
 

2

 

2

DSS

23

2

12

 

13

 

48

2

50

Haut comité médical de la SS

2

1

 
 
 
 

2

1

3

Haut comité de santé publique

 

3

 
 
 
 
 

3

3

Haut fonctionnaire de défense

 

1

 
 
 
 

1

 

1

IGAS

 
 

1

 
 
 

1

 

1

MILDT

 

2

1

 

1

 

2

2

4

SDDF

 

1

 
 
 
 
 

1

1

SICOM

 
 
 

1

 
 
 

1

1

Sercices déconcentrés

-

-

-

-

-

-

97

69

166

Soit au total 375 agents, dont 172 des caisses de sécurité sociale et 203 des hôpitaux

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