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III. ASPECTS DE LA POLITIQUE TOURISTIQUE

Comme l'année dernière, votre rapporteur se propose de faire le point de l'effort de l'État en faveur du tourisme et d'évoquer certaines questions d'actualité.

A. L'ACTION DE L'ETAT

Les moyens administratifs de la politique du tourisme sont à l'image du budget qu'elle met en oeuvre, limités eu égard à l'importance du secteur pour l'économie française.

1. L'administration centrale

Déjà relativement sous-équipée - en comparaison de ceux dont dispose le reste du ministère - l'administration centrale subit depuis plusieurs années les conséquences d'une politique économe sinon austère. Comme permet de la constater les développements ci-dessous, la plupart des postes sont simplement reconduits, à l'exception des études.

L'effectif de l'administration centrale est maintenu à 166 agents en 2000. Les dépenses de personnel restent au même niveau que celles de l'année précédente compte tenu des mesures d'ajustement et de revalorisation (0,4 million de francs).

On note, d'une part, que 62 agents relèvent de l'administration du tourisme, dont 6 titulaires (inspection générale) et 104 du ministère de l'Équipement et que, d'autre part, sur cet effectif, 17 agents sont mis à la disposition de l'agence française de l'ingénierie touristique et 10 à celle de Maison de la France.

Quant aux moyens de fonctionnement des services, ils connaissent une progression globale de 31,84 % qui s'explique par l'effort fait en matière d'études, tandis que les autres postes connaissent un léger tassement.

Cet effort dans le domaine des études dont les crédits s'accroissent de 10 millions de francs pour atteindre 17,3 millions de francs, est destiné à financer le lancement d'une enquête aux frontières rénovée. Cette enquête, qui mesure les flux des touristes non résidents et les caractéristiques de leurs séjours, sera améliorée quant à sa fiabilité et à la précision des informations recueillies. Elle permettra d'obtenir, de manière permanente, les informations précédemment déduites de l'observation du poste " voyages " de la balance des paiements dont une partie va disparaître avec la mise en place de l'euro.

Il faut également souligner que le budget informatique maintenu au niveau de 4,5 millions de francs, permettra principalement de renouveler le matériel téléphonique et de développer les sites internet et intranet du ministère. En particulier, le site internet sera enrichi par l'apport de la base documentaire de la direction du tourisme, et par l'intégration d'un moteur de recherche qui en facilitera l'accès. Par ailleurs des améliorations techniques seront apportées aux outils et réseaux informatiques de la direction du tourisme.

En ce qui concerne les actions de promotion et de communication, le projet de loi de finances pour 2000 prévoit 3,2 millions de francs soit une dotation égale à celle de l'an passé. Ces crédits sont principalement destinés à poursuivre l'effort de mobilisation des professionnels du tourisme sur l'accueil en France grâce à la conclusion de " contrats accueil " dans le cadre de la campagne " Bonjour ", et à réaliser un certain nombre de campagnes, notamment en faveur de l'accès aux vacances et aux loisirs des personnes handicapées. C'est également sur cette dotation que devraient être financées les opérations de valorisation de la destination France dans le cadre des manifestations de l'an 2000

2. Les délégations régionales au tourisme

L'ensemble des 26 délégations, réparties sur les 22 régions administratives métropolitaines et les départements d'outre-mer, disposeront, en 2000, de 86 agents.

On remarque que, sur cet effectif, six fonctionnaires de catégorie A ont été mis à disposition des délégations régionales au tourisme en 1999 dans le cadre d'une expérimentation menée par la direction du personnel et des services du ministère de l'Équipement ; sept autres doivent l'être en 2000. Il est important que ces agents disposent des moyens de fonctionnement nécessaires à l'accomplissement de leurs missions.

3. Maison de la France

Cet organisme est un groupement d'intérêt économique permettant d'associer administrations et partenaires du secteur privé. Conformément à cette logique de partenariat, le budget de Maison de la France était alimenté à parts sensiblement égales par les crédits de l'État et les apports de ses partenaires pour un budget de l'ordre de 360 millions de francs.

La forte réduction de la participation de l'État inscrite au budget de 1998, s'est traduite par une baisse de celle des partenaires de Maison de la France, laissant au GIE un budget de 327 millions de francs, en régression de plus de 42 millions de francs par rapport à 1997. En ce qui concerne la participation des comités régionaux du tourisme, qui a représenté en 1998 16,7 % du budget de Maison de la France, le recul entre 1996 et 1998 a atteint plus de 10 %5(*).



Dans ce contexte difficile, Maison de la France s'est efforcée au cours de l'année 1998, de maintenir l'ensemble de ses activités. Toutefois, des budgets spécifiques affectés à l'événement " Coupe du Monde " ont permis de limiter les conséquences de la baisse des moyens de l'organisme.

Néanmoins, un certain nombre d'opérations de promotion ont dû être en tout ou partie annulées sur certains marchés (exemples : suppression de certaines campagnes publicitaires en Allemagne, Belgique et en Scandinavie, annulation de la participation prévue pour certains salons grand public ou professionnels, réduction des accueils de presse sur certains marchés), tandis que certains " clubs " de promotion ("Montagne ", "Nature Active ") ont vu leurs activité fortement réduite.

En ce qui concerne la présence à l'étranger, les représentations du Portugal et de Norvège ont dû être fermées, ainsi que le bureau de Toronto au Canada. Maison de la France a fait savoir que dans tous les pays où les contraintes budgétaires ont entraîné la fermeture de représentations, elle s'est employée, en liaison avec les autres services officiels français locaux et les opérateurs touristiques concernés, à mettre en place des solutions de rechange ayant pour objet de limiter l'impact négatif de ces fermetures.

Parallèlement, Maison de la France a cherché à renforcer son action sur les marchés porteurs : l'Europe de l'Est avec l'ouverture d'un bureau en Pologne (avec la fermeture du bureau à Berlin), et l'Asie avec l'affirmation d'une présence en Chine. En outre, la présence française a également été renforcée en Grande-Bretagne, avec la mise en place du " French Travel Center ", centre d'information du grand public implanté au coeur de Londres.

Compte tenu des moyens accrus dont elle a disposé en 1999 (+16, 8 % pour la seule promotion de la France à l'étranger, soit 292 millions de francs), Maison de la France a pu commencer à mettre en place des campagnes publicitaires plus importantes et plus ciblées sur de nombreux marchés pour valoriser une image renouvelée de la destination, ou sur des thèmes plus spécifiques - on a ainsi rouvert le "club Montagne ". Selon les évaluations pour 1999, compte tenu de l'augmentation de la subvention de l'État les parts de l'État et des partenaires devraient s'établir respectivement à 187,82 et 176,33 millions de francs.

On note également que une convention a été passée avec la Mission 2000 afin de valoriser, au travers de l'ensemble de nos actions de promotion 1999, l'ensemble des événements du programme officiel "2000 en France ".

Après l'important effort de rattrapage opéré par la loi de finances pour 1999, le présent projet de budget prévoit une augmentation de 13,4 % de la participation de l'État. En effet, 90,7 millions de francs sont destinés au fonctionnement de Maison de la France et 82,8 millions de francs à la participation de l'État aux actions menées en partenariat.

On remarque cependant que, sur le total, 173,5 millions de francs, 19,5 millions de francs sont appelés à compenser le coût de l'assujettissement de Maison de la France à la TVA à compter de l'an prochain ; il en résulte que le moyens nouveaux mis à la disposition de Maison de la France resteront limités : la contribution de l'État au fonctionnement et aux actions de Maison de la France ne sera donc en hausse que d'un million de francs, soit à peine 0,6 %.

Pour l'année 2000, les actions en direction des circuits commerciaux étrangers seront amplifiées sur de nombreux marchés en vue, à la fois d'accroître et de diversifier la programmation France par les tours opérateurs étrangers, et de mieux faire connaître la variété de l'offre française aux réseaux de ventes étrangers, ainsi qu'aux autres intermédiaires (clubs, associations ... ).

Le développement des nouvelles technologies considéré comme une priorité pour les années à venir sera poursuivi avec des moyens accrus, d'une part, par une rénovation et un développement du site Internet et, d'autre part, par la mise en place d'un programme informatique unique visant notamment à assurer une meilleure diffusion de l'information grand public.

Compte tenu de l'enjeu que représente la promotion, votre rapporteur spécial a décidé d'entreprendre une action de contrôle sur pièce et sur place de l'activité de Maison de la France.

4. L'AFIT

Groupement d'intérêt Public (GIP) créé par arrêté du 16 mars 1993 pour six ans et dont le renouvellement a été prononcé pour une nouvelle durée de six ans par arrêté du 19 février 1999, l'AFIT associe neuf ministères concernés par le Tourisme, des établissements publics de l'État des organismes représentatifs des collectivités locales, différentes structures publiques et privées concernées par le développement du tourisme, ainsi que des entreprises.

A l'occasion de ce renouvellement, les statuts ont été actualisés. L'article 2 de la "convention constitutive" dispose que :

1. Dans le cadre de la politique définie par le Ministre en charge du Tourisme, le groupement remplit une mission d'ingénierie ayant pour objet de favoriser l'adaptation de l'offre touristique française aux évolutions de la société et de la consommation pour mieux répondre à la demande, améliorer sa compétitivité et faire face à la concurrence internationale.

Pour ce faire,

· il réalise des études générales et des diagnostics sur l'adéquation entre l'état de l'offre et celui de la demande économique et sociale, procède à des évaluations et propose des préconisations en cohérence avec les politiques publiques ;

· Il analyse les savoir-faire indispensables à la constitution et au développement de l'offre touristique et mène des actions visant à améliorer ces savoir-faire ;

· Il accompagne des actions opérationnelles dans le rôle d'assistant à maître d'ouvrage, en définissant les méthodologies et les cahiers des charges à respecter. Il ne mène lui-même les études qu'à titre exceptionnel ;

· Il suscite et évalue les innovations dans la conception des produits touristiques, et incite à la mise en place des expériences pilote ;

· Il étudie les mécanismes de financement de l'offre touristique et propose des schémas de financement susceptibles de faciliter le développement et d'en améliorer la qualité. Il peut apporter son expertise à ses membres dans la programmation de leurs interventions financières ;

· Il peut préparer des rapports techniques à la demande de tout organisme ou entreprise concourant au développement du tourisme français, adhérent ou non.

2. La mission de l'AFIT étant de diffuser le plus largement possible les résultats de son activité, elle publie les résultats de ses actions, informe régulièrement ses membres et correspondants, organise toutes manifestations de nature à faire connaître aux acteurs du tourisme les données et informations dont elle dispose ;

3. Le groupement apporte son concours aux actions concernant le tourisme conduites par les administrations et établissements spécialisés en matière d'export de savoir-faire et d'investissements. Il suscite et soutient les initiatives des opérateurs français d'ingénierie touristique à l'étranger ;

4. Une Çonvention-cadre entre le Ministre en charge du Tourisme et le Président de l'AFIT ainsi que des conventions annuelles entre la Direction du Tourisme et l'AFIT organisent les relations entre l'administration du Tourisme et le groupement ;

5. Le groupement développe son activité en conformité avec les dispositions législatives et réglementaires relatives à la déconcentration notamment dans ses relations avec les collectivités territoriales et peut intervenir à la demande des préfets de région ou de départements.

5. L'Observatoire National du Tourisme

L'Observatoire National du Tourisme, association de la de loi 1901, créée en septembre 1991 est, selon ses statuts, "le lieu privilégié de concertation et de réflexion des acteurs institutionnels du tourisme publics et privés en matière d'observation et d'orientation économique".

Il a pour mission de rassembler une information dispersée, souvent mal connue et le plus souvent difficile à se procurer. Il met à la portée de tous, ces informations en ayant pris soin d'en faire l'analyse et la synthèse dans une domaine où cette information est souvent éparse et peu cohérente.

Exploitant les données et les travaux disponibles à la Direction du Tourisme dont il publie les données statistiques, l'Observatoire National du Tourisme réalise des études et travaux sur mesure à la demande de la Direction du Tourisme, à la demande de ses membres ou, lorsqu'il en perçoit le besoin, à partir des grandes enquêtes de fréquentation (Suivi des Déplacements Touristiques, enquête aux frontières, enquêtes hôtelières).

Il collecte enfin de nombreuses données, détenues par d'autres ministères, par des organismes professionnels ou institutionnels, des sociétés diverses et dont le traitement et l'analyse sont susceptibles de compléter, par un éclairage différent, les sources habituelles du Secrétariat d'État du Tourisme.

L'Observatoire National du Tourisme joue ainsi le rôle d'un lieu d'échange et de partenariat mobilisant des informations à partir d'un cercle de décideurs bien plus étendu que celui des seules activités du secteur des Hôtels-Cafés-Restaurants et des Voyages. A cet égard, il est le correspondant privilégié des différents réseaux d'observation économique du tourisme au niveau régional et local.

Les statuts initiaux de l'Observatoire National du Tourisme ont été modifiés le 12 avril 1995, afin d'accroître l'ouverture de l'Observatoire sur l'environnement économique et social. Cette ouverture s'est faite par le biais de la participation à son Conseil d'administration de nouvelles administrations publiques (ministère de la Culture, ministère de l'Environnement, commissariat Général du Plan) et d'une augmentation du nombre et de la diversité des personnalités qualifiées.

En 1999, le budget de l'Observatoire est de 3.350.000 francs. Les deux postes les plus importants sont: les salaires et charges sur salaires (60% des dépenses) et les opérations (études sous-traitées, publications, etc ... (20% des dépenses)

Les ressources de l'Observatoire ont trois origines : les cotisations des membres de L'ONT, la vente des publications et des services télématiques et la subvention du Secrétariat d'État au Tourisme, qui s'élève en 1999 à 2.100.000 francs.

L'association est dirigée par un directeur et présidée par une des personnes qualifiées élue. Au ler août 1999, l'Observatoire compte cent quatre-vingt membres. Au ler janvier 1999, il employait treize personnes.

L'Observatoire National du Tourisme met à la disposition de ses partenaires des outils d'analyse et de synthèse qui s'attachent à suivre le rythme de l'actualité et à s'adapter aux besoins des organismes privés et publics qui constituent ses adhérents. Ces outils sont les suivants : des publications (Mémento du Tourisme, une Lettre bimestrielle, une Note de Conjoncture, des cahiers spéciaux dans trois collections différentes - les Données Economiques du Tourisme, les Analyses et Perspectives du Tourisme, les Essentiels du Tourisme-), et des séminaires thématiques et méthodologiques.

Le premier semestre 1999 a vu l'installation du site Internet de l'Observatoire National du Tourisme : une centaine d'écrans Internet représentant plus de 1000 pages de textes, de graphiques, de tableaux et de cartes comprenant le programme 1999 des publications et des séminaires, les publications disponibles, un bulletin d `adhésion avec les tarifs.

Ce site est également accessible depuis quelques semaines sur abonnement au tarif de 300 francs TTC pour un trimestre et de 1.000 francs TTC pour l'année. En septembre, un système de paiement sécurisé pour tous les abonnements sera disponible.

La décision prise par la Secrétaire d'État au Tourisme de rétablir en 1999 la subvention de l'Observatoire National du Tourisme au niveau de 1996 va permettre de maintenir son activité à un niveau en rapport avec ses demandes.

D'une manière plus générale, il a été décidé de réorganiser d'ici la fin de 1999 le dispositif mis en place depuis plusieurs années dans le domaine de l'observation économique en renforçant les moyens de la Direction du Tourisme qui assume les responsabilités de l'État en application des textes en vigueur sur le recueil et l'analyse des données statistiques et en clarifiant les rapports de l'administration centrale avec l'observatoire.

La Cour des comptes, dans une lettre de juillet 1999, a, dans cette perspective, demandé que des dispositions urgentes soient prises afin d'éviter toute confusion dans les missions de l'Observatoire et celles de la Direction du Tourisme et dans la gestion des crédits publics.

B. L'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE ET LA PRÉPARATION DU XIIÉ PLAN

Le déséquilibre que l'on constate dans l'aménagement touristique du territoire justifie une attention particulière au monde rural. Les quelques données fournies dans le présent rapport à cet égard donnent une idée de la tâche à accomplir au moment ou l'on prépare le XIIè  Plan.

1. L'espace rural

L'espace rural est un peu le parent pauvre du tourisme en France en dépit d'équipements touristiques non négligeables.

a) La place du tourisme rural

On constate que 73 % de la fréquentation touristique de la France n'intéressent que 20 % du territoire et que, sur 562 milliards de dépenses touristiques liées aux séjours évaluées en France, 21 % seulement bénéficient au tourisme de la campagne, ce qui représente 118 milliards de francs.

ESPACE RURAL AUTRES ESPACES

Territoire français 80% 20%

Fréquentation touristique 27% 73%

sur 1500 millions de nuitées

Clientèles françaises et étrangères (1996)

Dépenses touristiques 21% 79%

sur 562 milliards de F

La clientèle française (1997) pour les séjours personnels constituait 60 millions de séjours, soit 37 % des séjours dont 61 % de courts séjours et 39 % de longs séjours (4 nuitées et plus).

La clientèle étrangère (1996) pour les séjours personnels et professionnels, constituait 10,5 millions de séjours soit 17 % des séjours dont 46 % de courts séjours et 54 % de longs séjours6(*).

La faiblesse du tourisme en espace rural réside essentiellement dans le caractère atomisé de son offre. Elle est trop souvent axée sur une seule composante, par exemple un hôtel, un club, un château, une activité de loisirs. Les expériences tentées de regroupement des prestations touristiques dans les espaces ruraux les plus attrayants sont encore ou trop rares ou peu organisées.

Les hébergements disponibles - en 1997 - étaient évalués de la façon suivante : hôtellerie 76.715 chambres villages de vacances 55.000 lits campings de passage 237.558 emplacements gîtes ruraux et communaux 41.868 gîtes chambres d'hôtes 21.466 chambres gîtes d'étapes, hébergements de groupes 1.500 gîtes. La part des meublés et des résidences situés en espace rural n'est pas identifiée précisément.

En matière d'hébergement la formule locative semble avoir la préférence de la clientèle vacances, à condition de respecter un certain nombre de standards : habitat traditionnel, bon confort, proximité de loisirs.

Pour les loisirs de nature, l'espace rural représente : 483 parcours de golf, 500 sites de loisirs nautiques avec 230 entreprises de tourisme fluvial, 800 bases de canoë - kayak, 4.200 centres équestres, 1.500 sites équipés pour l'escalade, sans compter les nombreuses possibilités offertes pour la pêche, le vélo, la randonnée, qui constituent les trois activités les plus pratiquées à la campagne.

On rappellera également les tentatives d'organisation territoriale menées par des structures telles que les pays d'accueil touristiques, les parcs naturels régionaux, les stations vertes ou les plus beaux villages de France. Malgré leurs faiblesses, leur manque de sélectivité et les difficultés rencontrées sur le terrain, ils constituent aujourd'hui les principaux réseaux de coordination du tourisme dans les espaces ruraux.

b) Les mesures d'encouragement au tourisme rural

Les mesures prises ces dernières années en faveur du tourisme rural s'inscrivent dans le cadre de politiques interministérielles menées notamment avec les ministères de l'agriculture et de l'Environnement, ainsi qu'avec la Délégation à l'Aménagement du Territoire et à l'Action Régionale (DATAR).

La politique poursuivie s'est orientée principalement sur les axes suivants

· réalisation d'études de clientèle, préconisées en particulier par le Comité Interministériel d'Aménagement Rural (CIDAR) de Bar-le-Duc de Juin 1994, débouchant sur la définition d'un plan marketing ;

· valorisation et protection du patrimoine naturel et rural, notamment les grands sites, les villages de caractère, les monuments, les arts et techniques, en sélectionnant les points forts, symboles des atouts français pour les visiteurs étrangers, qui jouent un rôle important pour l'animation des zones rurales ;

· l'amélioration des hébergements en privilégiant la réutilisation d'un bâti de caractère, pour répondre aux exigences d i authenticité de plus en plus marquées de la part de la clientèle ;

· développement des produits de qualité grâce au renforcement des réseaux professionnels et au soutien apporté aux structures de développement local capables de coordonner des acteurs isolés ;

· qualification de l'ensemble des partenaires grâce aux programmes de formation dispensés avec l'aide des régions ;

· amélioration de la commercialisation des produits du tourisme en espace rural par la création d'un serveur national de réservation des produits du tourisme en espace rural. Ce serveur national regroupe l'ensemble des offres touristiques locales en permettant les interfaces avec les systèmes de distribution et d'information existants.

Pour 1998, la participation financière de la Direction du Tourisme s'est élevée à 500.000 F. En 1999, elle sera de 700.000 F.

La vocation du serveur national de réservation est de permettre une commercialisation des produits touristiques auprès des trois grands types de clientèles : grand public par vidéotex et accès PC, professionnels (agences de voyages) par Estérel, intermédiaires (tours opérateurs.) par accès PC ou directement de leur système de réservation.

Les principales fédérations territoriales du tourisme (FNCRT, FNCDT, FNOTSI, FNGF) se sont regroupées et ont constitué l'Association Informatique Multimédia Tourisme (AIMT). Celle-ci a retenu la société AXIME pour développer le logiciel.

Les premiers tests se sont déroulés en Languedoc-Roussillon et en Midi-Pyrénées au dernier trimestre 1997. Le serveur a été présenté officiellement lors du salon TOP RESA à Deauville du 24 au 28 septembre 1998.

Le suivi du projet est assuré par un comité de pilotage placé auprès du directeur du Tourisme avec la participation de la DATAR et de l'AFIT.

Enfin, dans le cadre des travaux liés à l'aménagement du territoire et en particulier à la suite de la promulgation de la loi d'orientation pour l'Aménagement et le développement durable du territoire du 25 juin 1999 qui a confirmé le maintien de la notion de " pays ", le secteur du tourisme est conscient du rôle qui est le sien dans cette approche territoriale construite sur des espaces de projets qui permettra, notamment en espace rural, de développer et de rénover le recours à la contractualisation et à la mobilisation des initiatives locales.

C'est pourquoi il est intéressant que le secrétariat d'État au tourisme ait défini sa stratégie nationale en cohérence avec celle du ministère de l'aménagement du territoire et de l'environnement et de la DATAR en matière de pays et de projets de territoires, notamment en liaison avec la Fédération Nationale des Pays d'Accueil Touristique.

Enfin, une concertation initiée fin 98 entre les partenaires oeuvrant en matière de tourisme rural et les ministères chargés respectivement de l'agriculture et de la pêche, de l'aménagement du territoire et de l'environnement, et du tourisme, a débouché sur une proposition d'organisation nouvelle représentative de la diversité des partenaires du tourisme rural et des territoires qu'ils animent.

Lieu de propositions et d'échanges, cette nouvelle structure disposera de moyens de fonctionnement propres et aura un caractère interministériel affirmé.

2. Les contrats de plan

Un bilan des contrats Etat - Régions 1994-1999 a été engagé par la Direction du Tourisme avec le concours des délégués régionaux au tourisme en vue de la préparation du XIIè Plan.

a) Le bilan des contrats Etat - Régions 1994-1999

Pour cette nouvelle génération des contrats de plan (1994-1999), 21 régions métropolitaines (l'ensemble des régions à l'exception de 1'lle de France) et 6 départements et collectivités d'Outre-mer ont passé un contrat avec l'État dans le domaine du tourisme.

Le volet tourisme des contrats de plan Etat - Régions porte sur les principaux thèmes suivants :

· l'aménagement et l'organisation des espaces touristiques (contrat de pôle, de station, de pays),

· la valorisation touristique des sites culturels et naturels,

· la modernisation des hébergements touristiques,

· la formation et l'observation économique du tourisme.

Le montant total des engagements de l'État prévu un volet tourisme des contrats de Plan Etat régions s'élève à 334,35 millions de francs, dont 283,35 millions de francs sur crédits Tourisme et 51 millions de francs sur les crédits du FNADT.

Sur la période 1994-1999, 266,571 millions de francs ont été délégués aux Régions (crédits du ministère du Tourisme) auxquels s'ajoutent 51 millions de francs au titre du FNADT, soit un montant total délégué de 317,57 millions de francs.

b) La préparation du XIIè Plan

Ce bilan a permis de définir les priorités d'actions pour la phase de préparation du XlIe Plan dans le cadre des orientations du Comité Interministériel d'aménagement et de développement du territoire du 15 décembre 1997 et des priorités définies par la Secrétaire d'État au Tourisme en matière de développement local, d'emploi et d'accès au tourisme pour tous.



Ainsi, cinq propositions de contractualisation en vue de la préparation de la prochaine génération de contrats de Plan Etat régions (2000-2006) ont été arrêtées par le secrétariat d'État au tourisme :

la réhabilitation de l'immobilier de loisirs,

l'observation économique du tourisme,

l'adaptation des entreprises aux évolutions du marché,

le droit aux vacances pour tous,

l'attractivité des territoires et le développement durable.

Le Comité interministériel d'aménagement et de développement du territoire du 23 juillet 1999 a arrêté les enveloppes consacrées aux contrats de plan 2000/2006 dans le cadre des mandats de négociation adressés aux Préfets de régions.

Le montant total des crédits tourisme inscrit dans les mandats de négociation s'élève à 520 millions de francs soit une progression de + 84,72 % par rapport aux engagements de la période 1994/1999.

Cette somme sera susceptible d'être abondée à partir de la répartition de la seconde part de l'enveloppe consacrée par l'État pour le financement des contrats de plan de la période 2000-2006 soit au total 105 milliards de francs.

C. ÉTAT DES LIEUX POUR CERTAINS SECTEURS

Les rapports budgétaires sont l'occasion de procéder à un état des lieux dans certains secteurs particuliers du tourisme. En l'occurrence, il vous est proposé cette années de faire le point de la situation de deux secteurs connexes à biens des égards, que sont le thermalisme et les jeux de hasard.

1. Les stations thermales

Le thermalisme, fondé sur une ressource géologique naturelle, constitue souvent l'activité essentielle des communes dans lesquelles il se pratique, la moitié d'entre elles ayant moins de 2000 habitants.

Il existe en France 104 stations thermales reconnues par le ministère de la santé, réparties sur l'ensemble du territoire dans 42 départements essentiellement concentrés au sud-est d'une ligne Metz-Bordeaux.

a) Le tassement de la fréquentation

Le poids économique du thermalisme peut-être approché à partir de la fréquentation des stations. Mais l'analyse des chiffres est rendue difficile par une certaine hétérogénéité des résultats communiqués par les stations, les chiffres absolus étant à utiliser de façon indicative.

Les résultats enregistrés pour l'année 1998 font état de près de 550.000 curistes, auxquels il convient d'ajouter la clientèle des accompagnants qui représente environ 300.000 personnes et 25.000 consommateurs de séjours de santé ou de remise en forme.

L'Aquitaine arrive en tête avec 88.668 curistes, dépassant pour la première fois Rhône-Alpes (88.022) et devançant le Languedoc-Roussillon (86.793), Midi-Pyrénées (77.704) et l'Auvergne (65.626), ces 5 régions accueillant à elles seules plus de 74 % des curistes.

16 stations reçoivent plus de 10.000 curistes tout en représentant à elles seules 59,7 % des curistes annuels. Inversement, 17 stations n'atteignent pas le score de 1.000 curistes, ce qui est très peu, les cures durant trois semaines. Enfin, 6 stations sont actuellement fermées.

Jusqu'en 1992, le taux de croissance annuel du nombre de curistes a été de 3 à 4%. De 1992 à 1993, cette croissance a continué dans plus de la moitié des stations françaises, dépassant même 5% dans un quart d'entre elles. 40 % de ces stations avaient perdu une partie de leur clientèle.

En revanche, 1994 a marqué un net retournement de tendance avec un recul de 4 % du nombre de curistes, phénomène qui s'est poursuivi en 1995 et 1996 avec une diminution de 4 % puis de 3,8 % sur ces deux années. 1997 et 1998 ont connu une nouvelle baisse, moins sensible toutefois que celles des années précédentes (respectivement -1,86 % et - 1,37

Au total, la fréquentation des établissements thermaux français a diminué de 14,79 % sur la période 1992-1998, soit 95 000 curistes en moins en 7 ans.

On note que ce ne sont pas forcément les grandes stations qui réagissent le mieux à l'évolution du marché. Plusieurs stations petites (moins de 1 000 curistes) ou moyennes mais très bien situées dans le Midi et sans doute bien dirigées, présentent une progression remarquable (Aulus-les-Bains, Avène-les-Bains, Cambo-les-Bains ou la Chaldette par exemple).

Globalement, toutes les régions ont été touchées par ce phénomène - parfois très sévèrement comme la Corse (- 55,7 %), l'Alsace (- 42,4 %), l'Auvergne (- 33,1 %) ou RhôneAlpes (- 23,5 %) - hormis le Nord-Pas-de-Calais et Poitou-Charentes, dont la fréquentation s'est accrue sur la période 1992-1998, l'Aquitaine restant à peu près stable. A noter toutefois que, sur la seule année 1998, 12 régions ont connu un accroissement de leur fréquentation, ce qui pourrait être le signe d'une amorce de renversement de tendance.

Dans ce contexte, les propositions de la Caisse nationale d'assurance maladie, qui visent en particulier à supprimer le remboursement de la plupart des cures thermales, apparaissent comme de nature à mettre en cause l'avenir de ce secteur qui est très médicalisé.

b) L'enjeu économique

En France, la quasi-totalité des curistes (95%) sont des assurés sociaux, dont un tiers sont dispensés du ticket modérateur. Il s'agit le plus souvent de personnes du troisième âge, en situation de retraite : 60% des curistes ont plus de 60 ans et deux sur trois sont accompagnés par les conjoints; 58 % sont des femmes.

L'ensemble représente environ vingt millions de journées de séjour et correspond à un chiffre d'affaires évalué à environ 6,2 milliards de francs, dont 80 % sont redistribués dans l'économie locale. Le nombre d'emplois directs, indirects et induits (permanents et saisonniers) générés par le thermalisme est estimé à 120 000.

c) Les réflexions en cours sur l'avenir du thermalisme

On peut rappeler que la loi du 28 mai 1996 portant diverses mesures d'ordre sanitaire, social et statutaire précise les rapports entre les organismes d'assurance maladie et les établissements thermaux. Une convention nationale, conclue pour une durée de cinq ans, déterminé notamment les obligations respectives des organismes d'assurance maladie et des établissements thermaux, les mesures appropriées pour garantir la qualité des services, les soins thermaux pris en charge et les forfaits de rémunération correspondants, et enfin les mesures prévues en cas de manquement des établissements aux obligations de la convention.

S'agissant du soutien au tourisme thermal, les actions de l'État se sont concrétisées essentiellement dans le cadre du Plan :

· le IXè Plan a mis en oeuvre environ 100 millions de francs de subventions pour les contrats de stations thermales ;

· le Xè Plan a permis de poursuivre dans certaines régions cette politique contractuelle avec l'appui du ministère de l'équipement, des transports et du tourisme (environ 12 millions de francs) et de la Délégation à l'Aménagement du Territoire et à l'Action Régionale (environ 40 millions de francs).

La création d'une association nationale des maires des communes thermales en 1995 devrait permettre d'accentuer la réflexion sur le devenir du thermalisme en France. Celui-ci n'est pas lié à la modernisation des équipements existants, mais dépendra aussi des possibilités pour les stations de diversifier les loisirs, d'améliorer l'environnement et de faire preuve d'un véritable dynamisme commercial.

Le rapport remis en mars 1998 par M. Alain-Gérard COHEN au Conseil national du tourisme insiste sur la nécessité de s'orienter, au-delà du thermalisme médical, sur un thermalisme nouveau et ludique associant les vertus de l'eau thermale à des prestations de santé et s'inspirant d'expériences développées à l'étranger.

Ce rapport préconise en effet :

· d'une part, un apport de "nouveaux clients " pour de nouveaux traitements et un élargissement de la crédibilité médicale,

· d'autre part, un retour des "accompagnants " par un produit santé/loisirs plus innovant,

· enfin, un élargissement de la fréquentation des curistes et de leurs familles par une ouverture, tout au long de l'année, des services médicaux et touristiques.

Pour favoriser le renouveau du thermalisme, l'idée directrice est de s'appuyer sur un thermalisme médical, moderne et diversifié, pour proposer des cures modulées dans le temps, des prestations thermales complémentaires plus axées sur le bien-être et la remise en forme telles qu'elles existent pour la thalassothérapie et pour le thermalisme à l'étranger. Ces prestations devraient s'orienter vers deux axes principaux : beauté - santé - diététique et confort - défatigation -animation.

En ce qui concerne l'intervention du ministère chargé du tourisme, des actions ont été conduites depuis fin 1996, avec le concours de l'Agence française de l'ingénierie touristique, pour améliorer l'image et développer la commercialisation des produits des stations.

Elles concernent plusieurs programmes :

· l'organisation et la commercialisation des produits touristiques des villes d'eau : élaboration d'une charte de qualité des villes d'eaux, validation du concept ville d'eaux en partenariat avec 17 stations qui se sont regroupées dans l'association " Villes d'Eaux de France ", leur ambition étant de structurer leur offre touristique et de commercialiser, à travers un catalogue commun, une gamme de produits spécifiques ,

· le prolongement des travaux menés sur la valorisation des activités touristiques des petites destinations thermales (concept de village thermal ou village d'eau) des actions témoins de mise en marché des stations thermales de moyenne gamme,

· par ailleurs, une réflexion sur la mise en tourisme des stations thermales du Massif Central a été menée en collaboration avec le Commissariat à l'aménagement et au développement économique du Massif Central ;

· Enfin, le secrétariat d'État au tourisme a lancé, en partenariat avec la DATAR et la Caisse des Dépôts et Consignations, un programme national de diagnostics touristiques pour les stations thermales dont le but est de les aider individuellement à mieux définir leur problématique de développement touristique, leur positionnement marketing et les éléments essentiels de leur stratégie de développement. Un appel à candidatures a été fait sous la forme d'une circulaire aux préfets de région en date du 6 avril 1999.

2. Tourisme et jeux

L'évolution du cadre juridique qui régit les implantations des jeux, n'est pas sans conséquence du point de vue de l'aménagement du territoire, compte tenu de l'expansion croissante du secteur des jeux.

a) L'évolution du cadre juridique et sa portée

Les dispositions de la loi modifiée du 15 juin 1907 ont prévu que seules les communes classées en stations thermales, climatiques et balnéaires peuvent bénéficier de l'implantation d'un casino dans le but d'assurer un surcroît d'animation et de ressources à ces collectivités.

Le cadre juridique existant en matière de jeux est ainsi très directement lié à la vocation touristique des communes d'implantation. Il demeure cependant que la réglementation des jeux est fondée sur un régime de dérogation à la prohibition des jeux posée par l'article 410 du code pénal. Ainsi les établissements de jeux que sont les casinos ne peuvent fonctionner qu'après avoir obtenu une autorisation administrative d'ouverture et d'exploitation délivrée par le ministre de l'Intérieur en vertu de la loi du 15 juin 1907.

L'article 57 modifié de la loi du 5 janvier 1988 d'amélioration de la décentralisation a étendu les dispositions de la loi du 15 juin 1907 aux stations classées tourisme dans la mesure où elles constituent " la ville principale d'une agglomération de plus de 500 000 habitants participant pour plus de 40%, le cas échéant avec d'autres collectivités territoriales, au fonctionnement d'un centre dramatique national ou d'une scène nationale, d'un orchestre national et d'un théâtre d'opéra présentant en saison une activité régulière d'au moins vingt représentations lyriques.

La création de casinos dans les grandes villes que permet cette nouvelle disposition, constitue un facteur important d'évolution possible dans ce secteur d'activités dont il faudrait de mesurer les effets sur l'économie générale, en particulier sur la structure des petits casinos situés dans les stations périphériques aux zones urbaines.

Ce nouveau développement ne doit pas pour autant remettre en cause la vocation première de ces établissements à participer à l'animation et au développement des stations notamment les petites et moyennes stations.

L'arrêté du 23 décembre 1959 relatif à la réglementation des jeux dans les casinos précise qu'un casino " est un établissement comportant trois activités distinctes : le spectacle, la restauration et le jeu, réunis sous une direction unique. Ces dispositions conduisent, dans le cadre de la procédure d'autorisation d'ouverture et lorsqu'elle est acquise, lors de son renouvellement, à apporter une attention particulière sur la participation active de l'établissement à l'animation de la station. La production d'artistes, la création de spectacles, l'organisation de fêtes, de festivals et d'événements sportifs sont ainsi largement assurés dans les stations avec la contribution des casinos. A cet égard, l'activité des casinos ne concerne pas seulement la clientèle des jeux mais l'ensemble des clientèles des stations.

En effet, liés par leurs cahiers des charges au devenir des communes où ils sont implantés, les casinos proposent une offre étendue de détente et de loisirs : restaurants, discothèques, spectacles, salles de jeux, machines à sous et bien souvent hôtels, dont la présence est en relation directe avec l'existence du casino.

Initiateurs d'événements qui participent à l'animation de la commune, les casinos créent une attraction locale permanente qui en amplifie la fréquentation.

Au coeur de ce phénomène se situent les manifestations musicales et culturelles qu'organisent les casinos. Le festival du film américain de Deauville, les rencontres musicales d'Evian ou encore le festival de musique de chambre de Divonne sont parmi les plus renommés.

Ainsi, grâce à leur casino et aux activités qu'il propose ou organise, de petites communes (4 ou 5.000 habitants) peuvent recevoir jusqu'à 800.000 visiteurs par an.

En outre, les diverses manifestations placées sous l'égide des casinos bénéficient d'un budget de communication régional, et souvent national, dont l'impact renforce la notoriété et l'image des communes.

Toutes ces initiatives engendrent une synergie économique et touristique, dont les municipalités et leur région sont les premières bénéficiaires.

b) Le poids économique du secteur des casinos

Il est clair que les casinos situés dans les stations touristiques françaises (présentant des attraits touristiques majeurs qui drainent un volume important de clientèles) ou à proximité de grands centres urbains (bénéficiant d'une zone de chalandise conséquente) ont un réel impact sur le tourisme au plan local et sur l'économie en général, de par l'importance de recettes engendrées par leur activité.

159 casinos ont fonctionné durant la saison 1997-1998, avec un produit brut des jeux de 9 404 440 475 F et un montant de prélèvements en faveur des communes (prélèvement progressif et prélèvement au titre du cahier des charges) de 1 165 544 091 F. Ces prélèvements sont affectés au financement d'aménagements d'intérêt touristique.

Outre cette contribution directe, les casinos ont également des effets importants sur la vie économique des stations, en terme d'emploi, de travaux et d'animation. Il contribue également à l'investissement dans le domaine de l'hôtellerie dans le cadre des dispositions du décret n° 97 663 du 29 mai 1997 qui permet aux exploitants de casinos d'affecter une partie du produit des jeux à ces financements.

Depuis quelques années le paysage des casinos français s'est largement transformé :

· croissance très forte du produit brut des jeux (+16,38% par rapport à la saison 1996-1997),

· progression du nombre de machines à sous exploitées (13.041 machines à sous réparties dans 151 casinos),

· mouvement de concentration important ayant abouti au renforcement des groupes existants (Barrière -Partouche - Tranchant), l'apparition de groupes nouveaux (Accor-Casinos), le développement de concepts nouveaux de type " resort " avec des projets d'investissements notamment à l'étranger. sept groupes d'établissements exploitent 80 casinos sur le territoire national.

En produit brut des jeux le premier, rang est occupé par le groupe Partouche (20 casinos), suivi du groupe Barrière (12 casinos), le groupe Tranchant (15 casinos), l'Européenne des Casinos (l 3 casinos) et le groupe Accor-Casinos (6 casinos).

Le secteur des casinos contribue ainsi de façon significative au développement touristique avec une répartition des casinos sur l'ensemble du territoire et notamment dans les petites stations de tourisme leur permettant d'envisager de nouveaux projets d'investissements. On peut cependant considérer que ce secteur a atteint un point d'équilibre qui devrait conduire à une croissance maîtrisée du secteur des jeux dans les prochaines années.

Afin de mesurer et d'évaluer l'impact de ce secteur sur l'économie des stations et les évolutions que devraient connaître ce secteur, la secrétaire d'État au tourisme a demandé au Conseil national du Tourisme de préparer un rapport sur ce thème pour sa session 1999-2000.

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D. LES RELATIONS SOCIALES

La structure très éclatée des entreprises du tourisme affecte les le relations sociales dans le secteur.

1. L'état des conventions collectives

Dans le secteur des hôtels-cafés-restaurants (HCR), l'année 1999 a été marquée par la poursuite de la réflexion sur la réduction de la durée de travail.

La convention collective nationale HCR résultat de quinze années de négociations entre les partenaires sociaux, avait été étendue à l'ensemble du secteur le 3 décembre 1997.

Cette convention prévoyait, au terme de 3 ans d'application, la réduction de deux heures hebdomadaires pour l'ensemble des salariés, qui passent de 45 à 43 heures hebdomadaires. Pour les veilleurs de nuit, elle fixait la réduction à 9 heures, ils passent de 52 heures fin 97 à 43 en l'an 2000.

La convention visait également, au terme du délai d'application, à supprimer la notion de "relation d'équivalence". Ainsi, après trois ans d'application de la convention collective nationale, 43 heures de présence correspondent à 43 heures de travail collectif

Afin d'envisager une réduction progressive de la durée de travail dans l'ensemble du secteur, le secrétariat d'État au tourisme a décidé en juin 1999 de lancer, en concertation avec le ministère de l'emploi et de la solidarité, une étude de faisabilité. Cette étude devait être confiée à l'ARACT (Agence régionale pour l'amélioration des conditions de travail) Ile de France et faisait l'objet d'un cofinancement Tourisme-Emploi et Solidarité-Profession. Le cahier des charges, établi en juillet 1999, devait être soumis à la commission mixte paritaire des HCR en septembre. Entre temps, la FNIH a jugé inutile le lancement de cette étude et a décidé d'accélérer le processus de concertation avec les acteurs du secteur.

Dans ces conditions le Ministère de l'Emploi et de la Solidarité, ainsi que le secrétariat d'Etat au tourisme suivent les évolutions de la négociation de branche.

La convention collective nationale de la restauration rapide signée le 28 mars 1988, prévoyait la suppression des heures d'équivalence et une durée de travail de 39 heures.

La loi d'incitation à l'aménagement et à la réduction du temps de travail a relancé la négociation. Le patronat du secteur a d'emblée affiché sa volonté d'aboutir à des accords pour un passage aux 35 heures dès novembre 1999.

Au cours d'une réunion de la commission mixte de la restauration rapide qui s'est tenue le 23 mars 1999, un avenant à la convention collective a été présenté par le syndicat national de l'alimentation et de la restauration rapide (SNARR).

Selon cet avenant, la réduction du temps de travail aurait pour conséquence un gel des salaires sur 3 ou 4 ans, au moins pour les salariés à temps plein. Les salariés représentés en commission mixte ont fait entendre leur opposition à cette mesure et le SNARR s'est engagé à revoir sa proposition.

Au cours d'une nouvelle réunion de la commission mixte le 15 avril 1999, une nouvelle formule a été mise en avant. Elle prévoit notamment, pour les emplois à temps plein, une prime exceptionnelle permettant le maintien du pouvoir d'achat et dont le versement interviendrait par anticipation en juillet 2001. Les syndicats de salariés en sont globalement satisfaits.

Dans la restauration collective, un accord sur la réduction du temps de travail a été signé le 15 janvier 1999.

Les incidences de la réduction sur les salaires sont négociées au niveau des entreprises, dans le respect de deux principes : maintien des salaires et modération salariale jusqu'en décembre 2002.

De son côté, le Ministère de l'emploi et de la solidarité a affirmé la probabilité de contrôler les engagements d'embauche et la nécessité de prendre en compte les augmentations de volumes horaires des temps partiels dans l'obligation d'embauche.

Par ailleurs, un accord de branche sur la réduction du temps de travail a été signé le 30 mars 1999 dans les organismes de tourisme (FNOTSI, FNGF, FNCDT, FNCRT, FNSRLA). Cet accord est obligatoire lorsque l'effectif de l'organisme est supérieur à 10 salariés, et facultatif en deçà.

Plusieurs modalités sont possibles7(*). En ce qui concerne les rémunérations, le principe est celui du maintien mais les organisations syndicales signataires acceptent la modération salariale prenant en compte l'augmentation des charges et des aides perçues par les entreprises.

A la fin 1998, un contrat d'étude a été passé avec le cabinet GESTE pour mesurer les mutations auxquelles est confrontée la profession des agents de voyages et de proposer des pistes de réponse sur l'évolution des emplois, des métiers et des formations et sur des difficultés et les conditions de l'aménagement réduction du temps de travail dans les agences de voyages.

2. La situation des travailleurs saisonniers

La secrétaire d'État a confié à M. Anicet Le Pors une mission sur la situation des travailleurs saisonniers.

Les travaux et les réflexions menés dans le cadre de la mission conduisent à souligner que les problèmes des travailleurs saisonniers du tourisme dans toute leur complexité trouvaient leur origine dans la précarité de leur situation.

Il est rapidement apparu que la réflexion sur les questions posées devait passer préalablement par une nécessaire meilleure connaissance de la population considérée qui seule permettrait d'identifier les catégories dont la situation devait être réformée. On a distingué les saisonniers dits professionnels, des pluriactifs et des occasionnels, les plus nombreux (60 %), en s'efforçant de les caractériser en fonction de l'âge, de la nature du contrat, des qualifications. Un important travail statistique spécifique a été réalisé avec le concours de la direction de l'animation, de la recherche, des études et des statistiques du ministère de l'Emploi et de la Solidarité et de la direction du tourisme du secrétariat d'Etat au Tourisme qui a conduit à évaluer à plus de 420.000 l'effectif des travailleurs saisonniers dans les activités caractéristiques et connexes du tourisme.

Il est ainsi apparu que si le secteur apportait une contribution à la création d'emplois, les potentialités étaient probablement importantes pour peu que fussent améliorées les conditions de travail dans le secteur. Dans cet esprit, des propositions ont été faites pour lever les obstacles à la création d'emplois dans le tourisme saisonnier, notamment en simplifiant les formalités à l'embauche, en améliorant la gestion administrative, en développant les échanges entre sites sur la base des expériences existantes qui, bien que de portée limitée, ont présenté un réel intérêt en termes de création d'emplois.

La condition déterminante de l'essor de l'emploi dans le tourisme saisonnier réside dans une meilleure formation des travailleurs saisonniers, ce qui présente des difficultés particulières dans un secteur où la proportion des petites et moyennes entreprises est très élevée. Plusieurs propositions sont avancées à cet effet par le rapport tendant à faciliter le financement et l'accès à la formation hors saison, à améliorer le taux de retour des fonds de la formation professionnelle au bénéfice du secteur, à inclure le tourisme dans les procédures de validation des acquis professionnels, à développer les compétences transversales.

Pour autant, il est certain que des réformes doivent être introduites pour pérenniser l'emploi : l'annualisation ne peut apporter qu'une réponse très partielle, mais la reconduction plus systématique des contrats peut être favorisée et la gestion de la main-d'oeuvre davantage mutualisée grâce, notamment, à la formule des groupements d'employeurs.

L'application du code du travail est en effet très inégale dans le secteur, les infractions y sont nombreuses, le travail illégal très répandu. La situation est aggravée par le fait que les moyens de contrôle de l'inspection du travail sont, en l'espèce, insuffisants et inadaptés et que, lorsque les infractions sont relevées, elles ne sont pas toujours suivies de sanctions effectives. Dans d'autres cas, les obligations prescrites sont impossibles à respecter faute de moyens et d'organisation appropriée, comme dans le cas des visites auprès de la médecine du travail. Il faut donc renforcer les moyens indispensables, changer bien des comportements et aggraver certaines sanctions pour qu'elles ne puissent être regardées comme de simples coûts économiques aléatoires.

Compte tenu des structures du secteur, la plupart des réponses doivent être recherchées par la voie du dialogue social. A cet égard, le secteur est handicapé par une organisation professionnelle peu cohérente et une représentation syndicale des travailleurs très faible. En ce qui concerne la responsabilité des pouvoirs publics, il leur revient de créer les conditions les plus favorables au dialogue et, en particulier, de contribuer à l'amélioration des institutions représentatives du personnel de préférence à la création de nouvelles structures de représentation collective. Certaines conventions collectives contiennent des dispositions intéressantes à ce sujet, et il faut surtout faire vivre ce qui existe en favorisant le fonctionnement des organismes de représentation et en leur allouant des moyens accrus.

Des propositions nouvelles sont avancées pour permettre aux saisonniers du tourisme d'accéder à des logements satisfaisants (amélioration des normes d'habitabilité, exonération de taxes, mobilisation de logements sociaux, développement du parc des foyers -logements, réforme du régime des aides, instauration de transports collectifs), d'améliorer leur protection médicale (renforcement de l'efficacité de la médecine du travail, développement sous diverses formes de la médecine préventive), de bénéficier d'une protection sociale plus importante (affiliation à un régime de sécurité sociale en fonction d'un critère d'activité principale, amélioration des conditions ouvrant droit aux indemnités journalières de l'assurance maladie et à l'indemnisation du chômage au-delà de 1999).

Les conclusions du rapport débouchent sur la nécessité de mettre en place un statut des travailleurs saisonniers du tourisme.

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