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II. L'ÉVOLUTION DES CRÉDITS EN 2000

A. LES CRÉDITS DU SECRÉTARIAT D'ETAT A L'OUTRE-MER

La commission des finances doit se prononcer sur les crédits inscrits dans le fascicule budgétaire consacré à l'outre-mer. Toutefois, il convient de garder présent à l'esprit que ces crédits, dont le montant s'établit à 6,3 milliards de francs dans le projet de loi de finances pour 2000, ne constituent qu'une partie de l'effort total de l'Etat en faveur de l'outre-mer, dont l'ordre de grandeur est d'environ 50 milliards de francs.

Le montant des crédits inscrits dans le PLF 2000 au budget du secrétariat d'Etat à l'outre-mer est supérieur de 760 millions de francs à celui de 1999, soit une augmentation de 13,5 %.

Toutefois, ce taux de progression est artificiel. En effet, 660 de ces 760 millions de francs correspondent à des dépenses antérieurement prises en charges par d'autres ministères, et qui sont transférées cette année au budget de l'outre-mer.

A structure constante, l'augmentation des crédits en 2000 s'établit à 1,8 % (+ 3 % pour les dépenses de fonctionnement, - 1,2 % pour les dépenses d'investissement).

Les crédits du secrétariat d'Etat à l'outre-mer en 2000

Les crédits du budget de l'outre-mer servent à financer cinq types d'actions (" agrégats ") d'inégales importances :

1. L'administration générale

L'agrégat 01 " Administration générale " retrace essentiellement les dépenses de fonctionnement du secrétariat d'Etat : les dépenses de personnel et les moyens en matériel des services.

La stabilité du montant des crédits de l'administration générale, qui s'élève à 1 milliard de francs (+ 0,3 %), masque en réalité un double mouvement :

- l'augmentation des dépenses de personnel de 1,5 %, pour un montant total de 869 millions de francs.

Cette augmentation, qui s'élève à 12,9 millions de francs entre 1999 et 2000, est due principalement à la mise en oeuvre de l'accord salarial dans la fonction publique du 10 février 1998 : les crédits du chapitre 31-90 " Rémunération des personnels " augmentent en effet de 23,6 millions de francs dans le PLF 2000, soit une progression de 3,4 %.

- la réduction des dépenses consacrées au fonctionnement des services, dont le montant baisse de 6,2 % et s'établit à 181,1 millions de francs (soit 11,9 millions de francs de moins que dans la LFI pour 1999).

Cette diminution résulte de la réforme du service militaire adapté (SMA). En effet, les crédits du chapitre 34-42 " SMA-alimentation " baissent de 6,8 millions de francs (-14,16%) tandis que les crédits consacrés au SMA au sein du chapitre 34-96 " Fonctionnement des services " diminuent pour leur part de 6 millions de francs. Le secrétariat d'Etat explique la réduction de ces crédits par celle des effectifs.

Au sein des dépenses de fonctionnement, il convient de signaler que, comme les années précédentes, le chapitre 37-91 " Frais de justice. Réparations civiles " reste considérablement sous doté. L'enveloppe habituelle de 3 millions de francs est reconduite alors que, en 1998, le montant total des dépenses de ce chapitre s'est élevé à 161,6 millions de francs et que, pour 1999, elles s'élevaient déjà à 35,6 millions de francs au 30 juin.

2. L'action en faveur des collectivités locales

Le montant des actions en faveur des collectivités locales d'outre-mer avait baissé de 47 % entre 1998 et 1999, principalement en raison de la fin de la prise en compte par le budget du secrétariat d'Etat de la subvention au fonds intercommunal de péréquation de la Polynésie française.

Cette subvention devait théoriquement être supportée par le budget du ministère de la défense à compter de 1999, au titre des compensations accordées en contrepartie de l'arrêt des essais nucléaires.

Les documents budgétaires affichent une forte augmentation de l'effort financier du secrétariat d'Etat en faveur des collectivités locales d'outre-mer : 525 millions de francs, soit 3,8 fois plus qu'en 1999.

En réalité, cette augmentation est due au transfert de crédits figurant auparavant au budget d'autres ministères. A structure constante, le montant des crédits de cet agrégat diminue.

Une baisse à structure constante

A structure constante, le montant des actions en faveur des collectivités locales diminue à nouveau en 2000, de 20,6 %, et s'établit à 119,3 millions de francs contre 135 en 1999.

Cette réduction ne traduit pas une réduction de l'effort financier de l'Etat mais :

- la fin des versements effectués au profit du fonds intercommunal de péréquation de Nouvelle-Calédonie en application d'une décision de justice de 1996 (5,9 millions de francs en 1999) ;

- l'écart traditionnel entre le montant des crédits du chapitre 67-51 " Travaux divers d'intérêt local " en loi de finances initiale et le montant inscrit dans le PLF de l'année suivante. Ce chapitre sera, à n'en pas douter, abondé au cours de la discussion budgétaire.

En outre, il convient de rappeler que plusieurs des chapitres composant cet agrégat (36-01 " Equipement administratif ",  41-91 " Subventions facultatives " sont abondés en cours de gestion par des crédits en provenance du chapitre 68-93 " Actions diverses pour le développement de la Nouvelle-Calédonie ".

La traduction financière des dispositions de la loi organique du 19 mars 1999 sur la Nouvelle-Calédonie

La loi organique du 19 mars 1999 a organisé le transfert de certaines compétences à la Nouvelle-Calédonie en matière de commerce extérieur, de droit du travail, d'enseignement scolaire, de jeunesse et sport et de mines et d'énergie.

Il est prévu que l'Etat compense à la Nouvelle-Calédonie les charges résultant de ces compétences nouvelles en versant une dotation globale de compensation (DGC). L'Etat versera dorénavant également aux communes de Nouvelle-Calédonie une dotation globale de fonctionnement (DGF) destinée à leur donner les moyen d'exercer leurs compétences dans le domaine sanitaire et social et le domaine de l'enseignement.

La DGC et la DGF sont regroupées au sein d'un nouveau chapitre 41-56 " Dotations globales pour la Nouvelle-Calédonie ", doté de 405,7 millions de francs (11,7 millions de francs pour la DGC et 393,5 millions de francs pour la DGF).

Ces crédits ne doivent pas être considérés comme un effort supplémentaire de l'Etat en faveur de l'outre-mer.

En effet, les crédits du chapitre 41-56 proviennent soit de transferts en provenance du budget des ministères qui exerçaient auparavant les compétences aujourd'hui transférées à la Nouvelle-Calédonie, soit de transferts internes au budget du secrétariat d'Etat à l'outre-mer.

L'origine des crédits de la dotation globale de compensation



L'origine des crédits de la dotation globale de fonctionnement

En revanche, l'entrée en vigueur de la loi organique a conduit à une augmentation importante de l'effort de l'Etat en faveur de l'équipement administratif des TOM et de la Nouvelle-Calédonie (chapitre 57-91), qui passe de 3,3 millions de francs à 7,2 millions de francs.

3. L'action en faveur de l'emploi et de l'insertion sociale

Les dépenses en faveur de l'emploi et de l'insertion sociale représentent la moitié du budget du secrétariat d'Etat à l'outre-mer. Leur montant s'établit dans le projet de loi de finances pour 2000 à 3,1 milliards de francs , en hausse de 13,5%.

En réalité, à structure constante, l'augmentation n'est que de 1,5 %.

Les crédits de cet agrégat sont répartis en trois grandes masses :

Le fonds pour l'emploi dans les départements d'outre-mer (FEDOM)

A lui seul, le FEDOM concentre plus du tiers des crédits du secrétariat d'Etat, soit 2,1 milliards de francs, en hausse de 16 %.

Cette hausse est artificielle. Elle est due au transfert au secrétariat d'Etat du financement de 7000 contrats emplois consolidés (CEC), soit 291,7 millions de francs, auparavant assuré par le budget du ministère de l'emploi et de la solidarité.

Ce rapatriement correspond à un souci de rationalisation. En effet, les crédits des contrats emplois solidarité (CES), aujourd'hui mis en extinction au profit des CEC, se trouvent déjà au budget de l'outre-mer. Ils constituent d'ailleurs la plus grosse fraction des crédits du FEDOM, avec 661,5 millions de francs en 2000, en très légère baisse.

L'évolution des crédits du FEDOM est également marquée par la montée en charge du dispositif des emplois-jeunes. Outre-mer, c'est en effet le secrétariat d'Etat, et non le ministère de l'emploi et de la solidarité, qui assure la prise en charge de 80 % des rémunérations des emplois-jeunes outre-mer. Les crédits correspondants s'établissaient à 300 millions de francs en 1998 et à 445 millions de francs en 1999. En 2000, cette enveloppe sera portée à 615,5 millions de francs.

Le coût des 11.000 emplois-jeunes outre-mer, dont 3000 nouveaux, ne sera pas couvert par les crédits ouverts au sein du FEDOM. Leur financement sera cependant permis par un report de 180 millions de francs non consommés en 1999. Ce report fait suite à un report de 122 millions de francs de l'exercice 1998 sur l'exercice 1999.

En 1998 et en 1999, plus du tiers des crédits consacrés aux emplois-jeunes par la loi de finances n'ont pas été consommés. Il semble donc que le gouvernement éprouve des difficultés à trouver les candidats afin de pourvoir à l'ensemble des créations d'emplois-jeunes prévues.

Les crédits consacrés aux contrats d'accès à l'emploi (CAE) accusent pour leur part une baisse importante, de 28 %, dans le projet de loi de finances pour 2000 et s'établissent à 354 millions de francs. Cette baisse serait due à la réduction du coût unitaire des CAE. Le nombre de CAE augmenterait quant à lui légèrement, de 7000 à 7500.

Pour mémoire, il convient de rappeler que le FEDOM bénéficie également en cours d'exercice de crédits en provenance de la " créance de proratisation " du RMI. Cet abondement s'est élevé à 192 millions de francs en 1998.

La " créance de proratisation "

Le chapitre 46-01 " Action d'insertion en faveur des bénéficiaires du revenu minimum d'insertion " est un chapitre " réservoir ", dont le montant correspond à la " créance de proratisation " du RMI.

Autrement dit, le montant des crédits inscrits sur ce chapitre correspond à la différence entre le coût théorique du RMI outre-mer et son coût réel, qui est inférieur puisque le RMI versé en métropole est supérieur de 20 % à celui versé outre-mer.

Les crédits de la créance sont répartis en cours d'année entre les différents chapitres du budget et son destinés à financer des actions d'insertion en faveur des bénéficiaires du RMI. La créance alimente principalement les aides au logement, inscrites au chapitre 65-01.

Le montant en 2000 de la créance de proratisation s'élève à 861,5 millions de francs, en hausse de 5,7 %. Compte tenu du fait que le RMI n'a été revalorisé que de 3 %, il faut en conclure que le nombre de bénéficiaires du RMI dans les départements d'outre-mer augmente.

L'action sociale et culturelle

L'action sociale et culturelle (chapitre 46-94) est l'un des seuls domaines (avec la montée en charge des emplois-jeunes et les aides au logement) dans lequel le secrétariat d'Etat à l'outre-mer disposera de moyen réellement nouveaux en 2000.

Les crédits consacrés aux activités sportives, culturelles et de jeunesse dans les DOM et dans les TOM passeront de 4 à 9,75 millions de francs. Ils serviront notamment à alimenter un nouveau " fonds d'aide aux échanges artistiques et culturels ", dont la création répond à la volonté du ministère de la culture et du secrétariat d'Etat à l'outre-mer de mettre en commun des moyens.

Il conviendra de se prononcer l'année prochaine sur l'opportunité de l'augmentation des crédits de l'action culturelle et sociale, étant donné l'augmentation de 20 millions de francs des reports de crédits sur le chapitre entre 1998 et 1999.

Le périmètre du chapitre 46-94 sera modifié en 2000 par l'inscription de 44,7 millions de francs, destinés au financement des contrats emploi consolidés à Mayotte. Ces crédits figuraient auparavant au budget de l'emploi et de la solidarité. Ils n'ont pas pu être intégrés au FEDOM, Mayotte n'étant pas un DOM.

Le montant des crédits de l'action culturelle et sociale est traditionnellement majoré en cours d'exercice par des crédits du fonds social européen (FSE). Ce fonds de concours, dont le montant s'est établi à 60 millions de francs en 1998 et 53 millions de francs en 1999, sert à financer des dépenses de formation professionnelle dans le cadre du service militaire adapté.

4. L'action en faveur du logement

Depuis 1996, l'Etat a regroupé en un chapitre budgétaire unique l'ensemble de ses aides à la pierre pour le logement social outre-mer au sein d'un chapitre budgétaire unique, le 65-01 (la " LBU ", ligne budgétaire unique).

Les crédits de ce chapitre avaient fortement augmenté dans la loi de finances pour 1999 puisqu'ils avaient été majorés de 57,8 % , pour s'établir à 897 millions de francs. Au 30 juin 1999, près de 80 % des crédits du chapitre avaient été ordonnancés.

En 2000, le gouvernement poursuit son effort et porte le montant des crédits de la LBU à 918 millions de francs.

Il est déjà prévu que 650 millions de francs en provenance de la " créance de proratisation " seront transférés à la LBU en cours d'exercice.

5. L'action en faveur de l'investissement et du développement économique et social

Outre la LBU, les subventions d'investissement accordées par le secrétariat d'Etat à l'outre-mer se composent essentiellement des crédits consacrés à l'équipement administratif, des crédits du fonds d'investissement des départements d'outre-mer (FIDOM) et du fonds d'investissement pour le développement économique et social (FIDES).

Les crédits consacrés à l'équipement administratif (chapitre 57-91) augmentent de 19,4 % dans le projet de loi de finances pour 2000 et passent de 18 millions de francs à 21,5 millions de francs. Cette augmentation s'explique principalement par l'augmentation de 3,9 millions de francs des subventions d'équipement aux territoires d'outre-mer et à la Nouvelle-Calédonie (article 20). Elle résulte des dispositions de la loi organique du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie. Pourtant, entre 1998 et 1999, les reports de crédits sur cet article avaient augmenté de 11 millions de francs. L'augmentation des reports sur le chapitre s'établissait quand à elle à 9,7 millions de francs, soit une progression de 40 %.

Le FIDOM finance surtout la participation de l'Etat aux opérations inscrites aux contrat de plan Etat-régions et à la convention de développement de Mayotte. Les crédits du FIDOM augmentent en 2000 (+ 9,5 %, à 217,5 millions de francs), après avoir connu une baisse continue depuis 1995.

Comme en 1999, la section locale du FIDES n'est pas dotée dans le projet de loi de finances pour 2000, alors que les reports de crédits existants ont tous été consommés en 1999, et ce dès le 30 juin. Pourtant, le taux de consommation des crédits de la section locale est nettement supérieur à celui de la section générale.

Les ressources du FIDES augmentent également de 13,01 % et passent de 127 à 143 millions de francs.

L'explication de la baisse de 1,2% des dépenses en capital du secrétariat d'Etat à l'outre-mer provient de la réduction de près de 70 millions de francs des crédits du chapitre 68-93 " Actions diverses pour le développement de la Nouvelle-Calédonie ".

Ce chapitre est un " réservoir ", dont les crédits sont en partie transférés en cours d'exercice vers des chapitres des titres III et IV. L'autre partie alimente le fonds d'équipement pour la Nouvelle-Calédonie (FEPNC). La baisse de 18 % de son montant en 2000, pour un total de 320 millions de francs, s'explique en partie par l'incorporation d'une partie de ces crédits à la DGF de Nouvelle-Calédonie.

B. LES FONDS STRUCTURELS EUROPÉENS

Les quatre régions d'outre-mer seront les seules régions françaises à être éligibles à l'objectif 1 des fonds structurels européens pour la période 2000-2006. L'enveloppe qui leur sera attribuée s'élève à 21,3 milliards de francs sur sept ans, donc environ 3 milliards de francs par an.

Compte tenu du montant élevé de cette enveloppe, et de la nécessité pour les Etats-membres de compléter les financements européens par des " contreparties nationales ", les régions d'outre-mer bénéficieront d'une enveloppe spéciale au sein des contrats de plan Etat-région 2000-2006, dont le montant s'établit à 4 milliards de francs.

Au total, le montant des sommes consacrés par l'Etat dans les départements d'outre-mer dans le cadre des contrats de plan s'élève à 5,6 milliards de francs sur sept ans.

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