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II. UNE FORTE RÉDUCTION DU VOLUME DES OPÉRATIONS DES COMPTES D'AFFECTATION SPÉCIALE

Le montant des crédits retracés par les comptes d'affectation spéciale avait été en forte diminution en 1999, les charges passant de 61 à 46,7 milliards de francs. Cela résultait de divers changements de périmètre mais aussi d'un calibrage à la baisse des interventions.

Cette année, le repli se poursuit sur un rythme toutefois un peu atténué. Les crédits des comptes d'affectation spéciale passent de 46,7 à 42,9 milliards de francs.

Ces évolutions témoignent pour partie d'une volonté de diminuer le champ d'intervention de la formule des comptes spéciaux du Trésor et de " rebudgétiser " certaines interventions publiques auparavant distinguées par leur rattachement à un CAS. Ce parti-pris apparaît justifié quand rien ne distingue vraiment l'usage des crédits des comptes spéciaux de ceux du budget général. Il ne faut cependant pas l'accepter sans réserve compte tenu des risques d'une banalisation de politiques publiques qu'il suscite (v.infra).

Variation des crédits des comptes d'affectation spéciale entre 1999 et 2000 (1)

(en millions de francs)

 

1999

2000

Ecarts
en niveau

Ecarts
en %

FNE (2)

985

1.458

+ 473

+ 48

FFN (3)

417

0

- 417

- 100

Soutien financier de l'industrie cinématographique et de l'industrie audiovisuelle

2.485,2

2.622,2

+ 137

+ 5,5

Fonds de secours aux victimes de sinistres et calamités

0

0

0

0

Compte d'emploi de la taxe parafiscale affectée au financement des organismes du secteur public de la radiodiffusion sonore et de la télévision

12.996,4

14.502,2

+ 1.505,8

+ 11,6

Fonds national du livre

116

0

- 116

- 100

FNDS (4)

1.014

1.014

0

0

Fonds national des haras et des activités hippiques

880,5

725,3

- 155,2

- 17,6

FNDVA (5)

24

40

+ 16

+ 66,7

FARIF (6)

2.220

0

- 2.220

- 100

Actions en faveur du développement des départements, des territoires et des collectivités territoriales d'outre-mer

58

11

- 47

- 81

Compte d'affectation des produits de cessions de titres, parts et droits de société

17.500

16.945

- 555

- 3,2

Fonds d'intervention pour les aéroports et le transport aérien (FIATA)

148

361

+ 213

+ 144

FITTVN (7)

3.930

4.335

+ 405

+ 10,3

Fonds pour le financement de l'accession à la propriété

3.130

0

- 3.130

- 100

Indemnisation au titre des créances françaises sur la Russie

602

730

+ 128

+ 21,3

Fonds de modernisation de la presse quotidienne et assimilée d'information politique et générale

200

160

- 40

- 20

TOTAL

46.706,1

42.903,7

- 3.802,4

- 8,1

1. Lors de la première lecture, l'Assemblée nationale a abondé les crédits du FNDS de 75 millions de francs

2. Fonds national de l'eau. Ex.Fonds national pour le développement des adductions d'eau

3. Fonds forestier national

4. Fonds national pour le développement du sport

5. Fonds national pour le développement de la vie associative

6. Fonds pour l'aménagement de l'Ile-de-France

7. Fonds d'investissement des transports terrestres et des voies navigables

Hors effets de structure, les crédits des CAS augmenteraient de 1.964,6 millions de francs. Cet accroissement proviendrait de mouvements de sens contraires.

Les principaux comptes concernés par une augmentation des crédits sont d'abord le compte d'emploi de la redevance (+ 11,6 %) le FIATA (+ 144 %) le FITTVN (+ 10,3 %) le compte d'indemnisation des créanciers de la Russie (+ 21,3 %) et le FNE (+ 48 %).

A l'inverse, les crédits du fonds national des haras (- 17,6 %) du compte d'affectation de cessions de titres publics (- 3,2 %) et du fonds de modernisation de la presse quotidienne (- 20 %) subiraient les reculs les plus sensibles.

Cette réduction n'est pas synonyme d'un repli à due proportion des interventions des comptes d'affectation spéciale en 2000

Il importe toutefois d'observer que les données du tableau ci-dessus ne permettent pas d'appréhender la réalité budgétaire des comptes spéciaux du Trésor en raison des particularités de leur régime et des conditions dans lesquelles s'exercent leurs opérations.

Les comptes spéciaux du Trésor bénéficient, en effet, traditionnellement de reports de crédits pour un montant considérable, reports qui n'apparaissent pas dans les documents budgétaires, ce qui nuit singulièrement à leur lisibilité. Il pourrait être envisagé de remédier à cette "infirmité" en prévoyant que le "bleu" consacré aux comptes spéciaux du Trésor comporte, pour information, une évaluation de ces reports.

Les crédits de paiement des comptes d'affectation spéciale qui sont inscrits en loi de finances initiale excédent en effet systématiquement les crédits consommés dans l'année. Ils sont en effet calibrés pour permettre l'engagement des autorisations de programme inscrites, engagement qui entraîne la réservation de l'ensemble des crédits de paiement nécessités par une opération d'investissement.

A ce mécanisme s'ajoutent, pour certains comptes, les effets d'une autre règle, particulière aux comptes d'affectation spéciale, édictée par l'article 25 de l'ordonnance organique n° 59-2 du 2 janvier 1959. Selon cette disposition, l'exécution des crédits des comptes d'affectation spéciale est conditionnée par la constatation de recettes suffisantes. Or, certains comptes -le compte de cessions de titres publics, le FNDS, par exemple- connaissent un profil de recettes dans l'année tel qu'une proportion, variable mais significative de leurs crédits ne peut être engagée avant la date-limite fixée pour l'engagement des crédits.

A la pratique des reports de crédits est associée celle des reports de soldes. En effet, sauf dispositions contraires de la loi de finances, les soldes des comptes d'affectation spéciale sont reportés d'un exercice à l'autre et ne sont ainsi donc pas portés au compte des découverts du Trésor contrairement deux soldes des différents autres éléments du budget de l'Etat.

Le tableau ci-après comporte une évaluation des reports de soldes pour les CAS et les comptes de prêts entre 1995 et 1998.

Reports de soldes des comptes d'affectation spéciale et des comptes de prêts

Intitulés des comptes

 

Reports de 1994 sur 1995

Reports de 1995 sur 1996

Reports de 1996 sur 1997

Reports de 1997 sur 1998

Fonds national pour le développement des adductions d'eau

902-00

201.735.763

308.710.775

494.758.399

742.232.723

Fonds forestier national

902-01

58.235.608

47.092.631

27.972.504

53.608.270

Soutien financier de l'industrie cinématographique et de l'industrie des programmes audiovisuels

902-10

957.612.276

950.750.904

950.603.112

1.118.921.001

Fonds de soutien aux hydrocarbures

902-12

31.445.395

41.578.897

106.218.842

144.374.786

Fonds de secours aux victimes de sinistres et calamités

902-13

102.842.292

209.247.660

79.258.823

 

Compte d'emploi de la taxe parafiscale affectée au financement des organismes du secteur public de la radiodiffusion sonore et de la télévision

902-15

21.631.590

3.993.560

81.926.373

124.126.483

Fonds national du livre

902-16

17.888.221

13.769.702

9.269.179

17.765.974

Fonds national pour le développement du sport

902-17

87.218.925

178.656.089

170.657.121

147.878.834

Fonds national des haras et des activités hippiques

902-19

200.249.860

162.503.314

243.590.873

329.652.642

Fonds national pour le développement de la vie associative

902-20

10.748.167

38.433.937

9.824.517

32.743.267

Fonds pour l'aménagement de l'Ile-de-France

902-22

1.515.188.085

1.542.961.952

1.512.160.176

1.693.677.074

Actions en faveur du développement d'outre-mer

902-23

210.763.453

130.759.448

124.870.666

131.280.220

Compte d'emploi des produits de cessions de titres du secteur public

902-24

 
 

951.294.962

 

Fonds de péréquation des transports aériens

902-25

 

120.502.396

196.965.292

158.689.321

Fonds d'investissement des transports terrestres et des voies navigables

902-26

 

958.572.796

1.636.835.304

1.849.687.991

Fonds pour l'accession à la propriété

902-28

 

994.000.687

979.564.388

 

Fonds pour le logement des personnes en difficulté

902-29

 
 
 
 

Fonds pour le financement de l'accession à la propriété

902-30

 
 
 

137.250.278

Prêts du FDES

903-05

282.973.647

163.903.647

310.678.647

252.578.647

Prêts du Trésor à des Etats étrangers pour la consolidation de dettes envers la France

903-07

290.898.891

2.519.399.329

966.951.026

1.620.898.294

Prêts du Trésor à des Etats étrangers pour la consolidation de dettes envers la France

903-17

2.065.884.520

3.446.369.519

2.939.410.532

267.235.873

TOTAL

 

6.055.316.693

11.831.207.243

11.792.810.736

8.822.601.678

Au total, les soldes reportés en 1998 se sont élevés à 8,8 milliards de francs soit 14,5 % des crédits ouverts en 1998.

Certains comptes enregistrent des reports de soldes considérables comme le fonds pour l'aménagement de l'Ile-de-France (1,7 milliards), le compte de soutien à l'industrie cinématographique et des programmes audiovisuels (1,1 milliard) ou encore le compte de prêts à des Etats étrangers (1,6 milliard).

La signification de ces reports est sans doute variable selon les situations mais il est difficile de l'appréhender entièrement si bien qu'un complément d'explications devrait être fourni à l'appui du projet de loi de finances.

Pour certains comptes, la formation d'importants excédents résulte de l'étalement de leurs dépenses qui s'explique par les modalités techniques de gestion des autorisations de programme rappelées plus haut. Mais, dans d'autres hypothèses les soldes traduisent des difficultés d'exécution des crédits ouverts en lois de finances, soit que les évaluations de départ aient été erronées soit que les opérations finançables se trouvent plus délicates à définir qu'escompté.

Le tableau suivant rappelle la situation de soldes des comptes soumis au Contrôle des dépenses engagées après les opérations de 1998.

Soldes des comptes spéciaux du Trésor soumis au contrôle des dépenses engagées



N° de comptes


Libellés des comptes

Soldes des comptes
au 01/01/98


Charges nettes effectives

Soldes des comptes

au 31/12/98

 

Comptes d'affectation spéciale

 
 
 

902-13

Fonds de secours aux victimes de sinistres et calamités

68.454.493

- 9.050.560

77.505.053

902-15

Compte d'emploi de la taxe parafiscale affectée au financement des organismes du service public de la radiodiffusion sonore et de la télévision

42.200.110

- 184.263.310

226.463.420

902-23

Actions en faveur du développement des départements, des territoires et des collectivités d'outre-mer

89.722.150

2.083.097

87.639.413

902-24

Compte d'affectation des produits de cessions de titres du secteur public

882.168.922

- 11.459.707.897

12.341.876.819

 

Total pour les comptes d'affectation spéciale

1.082.546.035

- 11.650.938.670

12.733.484.706

904-15

Lancement de certains matériels aéronautiques et de certains matériels d'armement complexes

- 8.146.221

- 19.054.009.

10.907.788

 

Total pour les comptes de commerce

- 8.146.221

- 19.054.009.

10.907.788

 

Comptes de règlement avec les Gouvernements étrangers

 
 
 

905-10

Exécution des accords internationaux relatifs à des produits de base

- 178.665.578

 

- 178.665.578

 

Total pour les comptes de règlement avec les gouvernements étrangers

- 178.665.578

 

- 178.665.578

 

Comptes d'avances du Trésor et comptes de prêts

 
 
 

903-53

Avances aux collectivités et établissements publics, territoires, établissements et Etats d'outre mer

- 1.916.233.522

1.100.000

- 1.917.333.522

903-58

Aides à divers services de l'Etat ou organismes gérant des services publics

0

 
 

903-59

Avances à des particuliers et associations

- 144.985.912

35.669.352

- 180.655.264

903-05

Prêts du fonds de développement économique et social (FDES)

- 2.876.051.105

- 270.380.553

- 2.605.670.552

903-07

Prêts du Trésor à des Etats étrangers et à la Caisse française de développement

- 72.743.918.996

1.134.930.299

- 73.878.849.295

903-15

Avances du Trésor consolidées par transformation en prêts du Trésor

- 100.543.379

26.796

- 100.570.175

903-17

Prêts du Trésor à des Etats étrangers pour la consolidation de dettes envers la France

- 53.720.815.623

- 736.588.373

- 52.984.227.251

 

Total pour les comptes d'avances du Trésor et comptes de prêts

-131.502.548.537

164.757.521.

- 131.667.306.059

 

Comptes d'opérations monétaires

 
 
 

906-04

Compte d'émission des monnaies métalliques

15.320.264.355

341.116.049

14.979.148.306

 

Total pour les comptes d'opérations monétaires

15.320.264.355

341.116.049

14.979.148.306

Total des comptes spéciaux du Trésor controlés par le service du contrôle des dépenses engagées

- 115.286.549.946

- 11.164.119.109

-104.122.430.837

La trésorerie des comptes d'affectation spéciale concernés, déjà excédentaire, s'est considérablement accru principalement du fait d'un décalage important entre les opérations de dépenses et de recettes du compte d'affectation des produits de cessions de titres publics. Elle passe de 1,1  à 12,7 milliards de francs.

A l'inverse, les comptes d'avance et de prêts connaissent un important découvert, stabilisé toutefois en 1998 qui correspond pour l'essentiel aux opérations de comptes de prêts à des Etats étrangers. Leurs encours s'élèvent à 126,8 milliards de francs en cumulé.

L'on observe aussi que l'Etat supporte un découvert cumulé de 1,9 milliard au titre de ses avances sur le produit les impositions locales.

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