II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE GOUVERNEMENT
En l'absence de modification de la législation actuelle, le comité des finances locales, qui procède à la répartition des crédits de la DGF entre ses différentes composantes au mois de janvier de chaque année, se trouverait en 2000 face à une double contrainte :
- une masse totale qui augmente peu. Le taux de progression de la DGF en 2000 s'établit en effet à 0,821 %, contre 2,75 % en 1999 ;
- une forte progression de la dotation forfaitaire, compte tenu de l'augmentation de la population résultant du recensement général de 1999.
Le comité n'aurait eu d'autre choix que de réduire substantiellement le montant des deux dotations de solidarité, la DSU et la DSR. Cette décision l'aurait conduit à aller contre ses choix constants, qu'il réaffirme chaque année en fixant à la dotation forfaitaire son taux de progression minimum de 50 % du taux de progression total de la DGF, alors que l'article L. 2334-7 du code général des collectivités territoriales l'autorise à porter ce taux jusqu'à 55%.
Pour éviter de pénaliser le montant des dotations de solidarité, le gouvernement a été contraint d'élaborer un projet de loi tendant à modifier le droit actuel. Ce texte a été présenté en conseil des ministres le 22 septembre 1999, et examiné en première lecture par l'Assemblée nationale le 5 novembre 1999.
Les orientations du projet de loi avaient été fixées par une lettre adressée par le Premier ministre au président du comité des finances locales, datée du 30 juillet 1999. Le Premier ministre a fixé trois orientations :
- " je souhaite que les communes subissant des pertes de population ne connaissent pas de baisse de leur dotation forfaitaire dont le montant atteint en 1999 sera reconduit " ;
- " je suis comme vous très attaché à ce que les dotations de solidarité que sont la DSU (...) et la DSR continuent à jouer leur rôle péréquateur " ;
- " j'ai demandé au ministre de l'intérieur et au ministre de l'économie, des finances et de l'industrie ainsi qu'au secrétaire d'Etat au budget d'étudier les conditions dans lesquelles les dotations de solidarité versées aux communes et aux départements pourront être maintenues ".
Le dispositif proposé par le gouvernement, et confirmé par les députés, est le suivant :
A. PRÉSERVER LE MONTANT DES DOTATIONS DE SOLIDARITE
1. Freiner la progression de la dotation forfaitaire
Le gouvernement cherche à ne pas pénaliser le montant des dotations de solidarité, la DSU et la DSR. Comme la DGF est une enveloppe fermée, le seul moyen de limiter la baisse de ces deux dotations est de freiner la progression de la dotation forfaitaire.
Pour freiner la progression de la dotation forfaitaire, le gouvernement propose un régime dérogatoire aux règles de droit commun :
La prise en compte en trois ans des habitants supplémentaires pour le calcul de la dotation forfaitaire
Dans le droit actuel, lorsque la population d'une commune augmente, le montant de la dotation forfaitaire qu'elle perçoit est majoré de 50% des habitants supplémentaires.
Le présent projet de loi propose de lisser sur trois ans la prise en compte des habitants supplémentaires. Ainsi, en 2000, la dotation forfaitaire d'une commune dont la population augmente ne serait pas majorée de 50 % des habitants nouveaux mais de un tiers de ces 50 %, soit 16 %. En 2001, la majoration prendrait en compte les deux tiers de la moitié des habitants nouveaux, soit 33 %. En 2002, le montant perçu par la commune serait conforme au droit commun et serait majoré de la moitié des habitants nouveaux constatés par le recensement de 1999.
Cette disposition ramènerait le " coût " du recensement de 1.415 millions de francs à 437 millions de francs, et le montant de la progression de la dotation forfaitaire de 1.746 millions de francs à 768 millions de francs.
Le gel pendant trois ans de la dotation forfaitaire des communes qui perdent des habitants
L'impact du lissage sur trois ans de la prise en compte des habitants nouveaux ne permet pas d'empêcher une diminution en 2000 du montant de la dotation d'aménagement (745 3 ( * ) - 768 = - 23 millions de francs). En conséquence, le gouvernement a décidé de modifier également le droit applicable aux communes dont la population diminue.
Actuellement, lorsque la population d'une commune diminue, le montant de la dotation forfaitaire qu'elle perçoit n'est pas affecté et continue d'augmenter chaque année en fonction de l'indice de progression de la dotation forfaitaire.
Dans le présent projet de loi (au II de l'article premier), il est proposé de geler pendant trois ans le montant de la dotation forfaitaire des communes dont la population diminue . Ainsi, en 2000, au lieu d'avoir une dotation forfaitaire qui augmente, les communes dont la population diminue percevront le même montant qu'en 1999. Ce gel en francs courants équivaut à une diminution en francs constants. Elles percevront encore ce montant en 2001 et en 2002. Ce n'est qu'en 2003 que le montant de leur dotation forfaitaire recommencera à augmenter.
Il résulte de cette disposition que, si le dispositif proposé est moins favorable que le droit actuel pour toutes les communes, il est plus défavorable pour les communes qui perdent des habitants que pour celles qui gagnent des habitants. En effet, alors que les communes qui gagnent des habitants " retomberont " dans le droit commun dès 2002, les communes qui perdent des habitants devront attendre 2003.
En tout état de cause, le cumul du lissage sur trois ans de la prise en compte des augmentations de population et du gel sur trois ans des attributions versées aux communes qui perdent des habitants ramène le " coût " du recensement à 302 millions de francs et limite la progression de la dotation forfaitaire à 633 millions de francs. En conséquence, la dotation d'aménagement pourrait alors progresser de 112 millions de francs.
Conséquences des résultats du recensement
sur le montant
des dotations composant la DGF
(en millions de francs)
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Evolution de la dotation forfaitaire en 2000 |
Evolution de la dotation d'aménagement en 2000 |
|
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Sans prise en compte des résultats du recensement |
+ 331 |
+ 414 |
|
En appliquant le droit actuel |
+ 1746 |
- 1001 |
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En lissant sur trois ans les augmentations de population |
+ 768 |
- 23 |
|
En lissant les hausses et gelant les baisses sur trois ans |
+ 633 |
+ 112 |
Le lissage et le gel sur trois ans permettent de faire progresser la dotation d'aménagement de 112 millions de francs. Toutefois, cette progression n'est pas suffisante pour éviter une diminution des sommes disponibles pour la DSU et la DSR. En effet, au sein de la dotation d'aménagement, les crédits consacrés aux structures intercommunales progressent de 330 millions de francs en 2000. Cette progression est liée à l'indexation de la DGF, pour 30 millions de francs, et à la prise en compte des résultats du recensement, pour 300 millions de francs.
2. Majorer le montant de la DGF
Compte tenu de l'impossibilité de maintenir en 2000 le montant des dotations de solidarité par le seul jeu du lissage et du gel de la dotation forfaitaire des communes, le gouvernement a été conduit à inscrire dans le projet de loi de finances pour 2000 un article 4 ( * ) majorant de 200 millions de francs les crédits de la dotation d'aménagement.
Le montant de cette majoration a été " calibré " de manière à ce que, compte tenu des différents abondements dont bénéficient les dotations de solidarité (en provenance de l'ancienne DGF de la région Ile-de-France pour la DSU et la DSR, la majoration de 500 millions de francs de la DSU décidée par la loi de finances pour 1999) et du prélèvement sur ces dotations des sommes réservées à l'outre-mer, le montant de la DSU et de la DSR versées en métropole soit stable en francs courants par rapport à 1999 5 ( * ) .
De cette manière, comme l'a souhaité le Premier ministre, " les conditions dans lesquelles les dotations de solidarité pourront être maintenues " sont réunies.
Par la suite, au cours de l'examen de la première partie du projet de loi de finances pour 2000 par l'Assemblée nationale, le gouvernement a présenté un amendement majorant de 500 millions de francs les crédits de la DSU en 2000. Les députés en ont profité pour adopter un amendement majorant de 150 millions de francs les crédits de la DSR " bourgs-centres " 6 ( * ) . En conséquence, les crédits de la DSU augmenteront de 16 % en 2000, et ceux de la DSR " bourgs-centres " de 26 %. La DSR " péréquation " augmentera pour sa part de 1,3 %.
Les composantes de la DGF des communes en 2000
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Montant en millions de francs |
Evolution 2000/1999 en % |
|
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Dotation forfaitaire |
81.291 |
+ 0,4 |
|
Dotation d'intercommunalité |
5.904 |
+ 5,9 |
|
DSU outre-mer |
154 |
+ 22,0 |
|
DSU métropole |
3.672 |
+ 15,8 |
|
DSR outre-mer |
90 |
+ 7,3 |
|
DSR bourgs-centres |
748 |
+ 26,1 |
|
DSR péréquation |
1.548 |
+ 1,3 |
3. Un dispositif qui privilégie la péréquation
La logique du projet de loi est donc de limiter la progression d'une dotation versée à toutes les communes, la dotation forfaitaire, de manière à permettre aux dotations versées aux seules communes défavorisées de continuer à progresser.
En 1999, 680 ont perçu la DSU et 3.975 étaient éligibles à la DSR " bourgs-centre ". Ce sont ces communes qui sont les plus favorisées par les dispositions du projet de loi. Il est à noter qu'en 1998, 81 communes cumulaient l'éligibilité à la DSU et l'éligibilité à la DSR " bourgs-centres ".
En 1999, 33.653 communes étaient éligibles à la DSR " péréquation " et environ 2.000 communes n'étaient éligibles ni à la DSU, ni à la DSR.
B. LISSER SUR TROIS ANS L'ENSEMBLE DES VARIATIONS DE POPULATION
Le gouvernement souhaitait freiner la progression de la dotation forfaitaire en lissant sur trois ans la prise en compte des habitants supplémentaires et en gelant pour trois ans le montant des attributions des communes qui subissent des pertes de population.
Pour atteindre cet objectif, il aurait pu se contenter de modifier l'article L. 2334-9 du code général des collectivités territoriales relatif aux modalités de prise en compte des variations de population pour le calcul de la dotation forfaitaire.
Il n'a pas choisi de procéder ainsi et, à l'article L. 2334-9, il a simplement précisé les modalités de mise en oeuvre du gel. S'agissant du lissage de la prise en compte des habitants supplémentaires, il a modifié l'article L. 2334-2 du code général des collectivités territoriales, qui fixe le principe général de la prise en compte de la totalité des variations de populations, à la hausse comme à la baisse.
Le I de l'article premier du présent projet de loi prévoit en effet que, en 2000 et en 2001, seule une fraction des variations de population est prise en compte (un tiers en 2000, deux tiers en 2001).
Ce choix du gouvernement s'explique par le fait qu'il souhaitait lisser sur trois ans l'ensemble des variations de population, à la hausse comme à la baisse, pour tous les cas de figure dans lesquels la population intervient pour la répartition des crédits de la DGF , notamment pour la détermination des critères de répartition de la dotation d'aménagement et pour l'éligibilité aux dotations réservées aux collectivités qui remplissent certains critères démographiques.
1. Les conséquences du lissage sur l'éligibilité à certaines dotations
Le lissage de la prise en compte des résultats du recensement atténue la brutalité des conséquences des variations de population, notamment pour les communes n'ayant pas effectué de recensements complémentaires entre les recensements généraux de population, puisque la prise en compte des variations de population sera totale au bout de trois ans et non dès la première année.
Par conséquent, si, en raison des variations de population qu'elles enregistrent, certaines communes ne devraient plus être éligibles dès 2000 à certaines dotations dont elles bénéficient en 1999, grâce au lissage elles pourront continuer à y être éligibles pendant encore un ou deux ans.
Par exemple : une commune dont la population passe de 5.200 à 4.600 habitants, éligible à la DSU en 1999, perd l'éligibilité dès la première année en l'absence de lissage (puisque la population passe largement en deçà du seuil de 5.000 habitants), tandis que, avec un lissage sur trois ans, la population prise en compte est de 5.000 habitants la première année, 4.800 habitants la deuxième année, et 4.600 habitants la dernière année. Le lissage permet à cette commune de bénéficier de la DSU en 2000 alors que, en l'absence de lissage, elle n'y aurait pas eu droit.
2. Les conséquences du lissage sur les critères de répartition de la DGF
Le lissage de la prise en compte des résultats du recensement général de la population sur trois ans atténue également la variation des critères de répartition qui déterminent l'éligibilité à certaines dotations, ainsi que le montant des attributions.
Le revenu et le potentiel fiscal par habitant intègrent l'accroissement de population en trois ans, ce qui lisse l'évolution du classement des communes utilisé pour l'éligibilité à la DSU et à la DSR.
Par exemple, une commune dont la population augmente de 1.000 habitants verrait la totalité de cet accroissement pris en compte dès la première année si le droit actuel était appliqué. Son potentiel fiscal et son revenu par habitant diminueraient fortement.
Le lissage sur trois ans permet de ne prendre en compte l'accroissement de population par tiers, et entraîne une variation moins brutale des différents critères de répartition de la DGF. Pour la commune dont la population augmente de 1000, la diminution du potentiel fiscal sera par conséquent étalée sur trois ans.
* 3 La progression totale de la DGF en 2000 s'élève à 745 millions de francs.
* 4 Article 34 du projet de loi de finances pour 2000.
* 5 Il convient de signaler que lorsque le montant de 200 millions de francs a été arrêté, les derniers résultats connus du recensement aboutissaient à un " coût " du recensement de 354 millions de francs. Cette estimation a été révisée à la baisse au mois de septembre 1999, à 302 millions de francs.
* 6 Ces crédits ont été prélevés sur les ressources du fonds national de péréquation de la taxe professionnelle.