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Projet de loi modifiant le code des collectivités territoriales et relatif à la prise en compte du recensement général de la population de 1999 pour la répartition des dotations de l'Etat aux collectivités locales

 

III. LES MODIFICATIONS PROPOSÉES PAR LA COMMISSION DES FINANCES

L'architecture du présent projet de loi, qui partage l'effort entre, d'une part, les collectivités locales (dont la dotation forfaitaire augmentera moins que dans le droit actuel) et, d'autre part, le budget de l'Etat, est satisfaisante.

Toutefois, votre commission des finances a estimé qu'il convenait de modifier la pondération entre l'effort demandé aux collectivités locales et l'effort demandé à l'Etat.

Le dispositif qu'elle vous propose a été élaboré en étroite concertation avec la commission des lois et son rapporteur pour avis, notre collègue Paul Girod.

A. PERMETTRE UNE MEILLEURE PROGRESSION DE LA DOTATION FORFAITAIRE

1. Ramener à deux ans la durée du lissage de la prise en compte des variations de population

Lors de sa séance extraordinaire du 21 juillet 1999, le comité des finances locales a considéré que le texte proposant les modalités de la prise en compte des résultats du recensement général de 1999 devrait respecter un principe, celui du lien entre les attributions perçues au titre de la dotation forfaitaire et l'évolution de la population.

En effet, la dotation forfaitaire a pour objet de financer les dépenses de fonctionnement des communes. Or, puisque des habitants supplémentaires impliquent des charges supplémentaires, il convient que les recettes des communes progressent avec leur charges.

En outre, depuis le recensement de 1990, certaines communes, notamment dans les régions en difficulté économique, ont fait des investissements importants pour attirer des habitants nouveaux, ou pour éviter qu'ils ne s'en aillent. Il importe donc qu'elles en soient récompensées.

Plus généralement, il est apparu que les habitants supplémentaires constatés par le recensement de 1999 résidaient parfois dans leur commune depuis de nombreuses années et que, par conséquent, les communes concernées fonctionnaient depuis avec des recettes sous-dimensionnées. En conséquence, il semble peu équitable que ces communes ne perçoivent en 2000 des attributions de dotation forfaitaire ne prenant en compte que 16 % des habitants supplémentaires constatés.

Dès lors, il est apparu qu'un lissage sur deux ans au lieu de trois de la prise en compte des variations de population pour la calcul de la dotation forfaitaire permettait mieux de respecter la préoccupation des élus locaux, résumée par le président du comité des finances locales lors de sa séance du 8 juillet 1999 : " il convient d'éviter les étalements trop longs afin que la DGF ne repose pas sur une répartition éloignée de la réalité, sur le modèle des principaux fictifs en matière de fiscalité locale ".

Votre commission des finances partage cette analyse et a adopté deux amendements, présentés par votre rapporteur, tendant à réduire de deux à trois ans la durée du lissage des variations de populations prises en compte pour la répartition de la DGF.

Ainsi, en 2000, la dotation forfaitaire des communes dont la population augmente prendrait en compte 25 % des habitants supplémentaires, contre 16 % dans le dispositif proposé par le gouvernement, et 50 % de habitants supplémentaires dès 2001. Dans le dispositif du gouvernement, seuls 33 % des habitants supplémentaires seraient pris en compte en 2001, le taux de droit commun, 50 %, n'étant atteint qu'en 2002.

S'agissant des communes dont la population diminue, leur dotation forfaitaire ne serait gelée qu'en 2000 et 2001, au lieu de 2000, 2001 et 2002 dans le texte issu de l'Assemblée nationale.

2. Majorer l'abondement de la dotation d'aménagement prévu par le projet de loi de finances pour 2000

La réduction de deux à trois ans du délai de lissage des variations de population prises en compte pour le calcul de la dotation forfaitaire conduirait à une diminution du montant, en 2000, de la DSU et de la DSR si elle était réalisée à enveloppe constante.

En effet, le passage de trois à deux ans conduit la dotation forfaitaire à progresser de 878 millions de francs en 2000 ou lieu de 633 millions de francs. Par conséquent, après déduction du montant de la dotation d'intercommunalité, le solde disponible pour la DSU et la DSR passe de -218 millions de francs à - 463 millions de francs, soit une augmentation de 245 millions de francs.

Impacts respectifs sur la DSU et la DSR d'un étalement de la prise en compte des résultats du recensement en deux ou trois ans

(en millions de francs)

 

Etalement en trois ans

Etalement en deux ans

1. Evolution en 2000 de la :

   

DGF totale, dont :

+ 745

+ 745

Dotation forfaitaire

+ 633

+ 878

Dotation d'aménagement, dont :

+ 112

- 133

DGF des groupements

+ 330

+ 330

Solde de la dotation d'aménagement (DSU/DSR)

- 218

- 463

2. Abondement nécessaire pour préserver la progression des dotations de solidarité

+ 200

+ 450

Avec un lissage et un gel sur trois ans, les simulations réalisées par le ministère de l'intérieur concluaient à la nécessité de majorer de 200 millions de francs le montant de la dotation d'aménagement pour stabiliser en francs courants le montant de la DSU et de la DSR par rapport à 1999.

Par conséquent, dans l'hypothèse d'un lissage et d'un gel sur deux ans, il convenait de majorer de 245 millions de francs le montant de l'abondement de la dotation d'aménagement pour parvenir au même résultat.

Lors de la discussion de la première partie du projet de loi de finances pour 2000, le Sénat a adopté, à l'article 34, un amendement présenté par la commission des finances tendant à porter de 200 millions de francs à 450 millions de francs le montant de cet abondement. De cette manière, et comme le Sénat n'a pas remis en cause les majorations de la DSU et de la DSR adoptées par l'Assemblée nationale, les taux de progression de 16 % et de 26 % en 2000 de la DSU et de la DSR " bourgs-centre " ne sont pas affectés.

3. " Dégeler " la dotation forfaitaire des communes dont la population a peu diminué

Le dispositif proposé par votre commission des finances ne se limite pas à raccourcir de trois à deux ans la durée de prise en compte des variations de population.

En effet, il est apparu peu équitable de traiter de la même manière les communes qui perdent une faible proportion de leur population et celles qui en perdent une proportion importante.

Par conséquent, votre commission des finances a adopté un amendement tendant à mettre en place le dispositif suivant :

- en 2000 et en 2001, la DGF des communes qui perdent des habitants est calculée en tenant compte des baisses de population. Si le montant ainsi obtenu est supérieur à la dotation forfaitaire perçue en 1999, la commune perçoit ce montant ;

- si, en revanche, le montant obtenu en prenant en compte les baisses de population est inférieur à la dotation forfaitaire perçue en 1999, la commune continue à percevoir le montant de 1999.

En d'autres termes :

- pour les communes qui perdent une proportion importante d'habitants, le dispositif de gel proposé par le gouvernement s'applique, mais pendant seulement deux ans ;

- en revanche, pour les communes qui perdent une faible proportion de leur population, la dotation forfaitaire ne sera pas gelée mais augmentera de l'écart entre la dotation forfaire perçue en 1999 et le montant issu de la prise en compte des baisses de population.

Le coût de cet mesure devrait être limité en 2000, aux alentours de 50 millions de francs. Il pourrait être supérieur en 2001 et s'établir à environ 250 millions de francs.

B. AMÉLIORER LA GARANTIE DES COMMUNES QUI PERDENT L'ÉLIGIBILITÉ AUX DOTATIONS DE SOLIDARITÉ

Le lissage sur deux ans au lieu de trois permet de revaloriser le montant de la dotation forfaitaire perçue par l'ensemble des communes et de respecter le lien nécessaire entre les variations de population et le montant des dotations versées par l'Etat.

En revanche, les conséquences du raccourcissement du délai sur l'éligibilité à certaines dotations et sur les critères de répartition de la DGF peuvent se révéler défavorables à certaines communes.

1. Le lissage en deux ans au lieu de trois peut avoir des effets négatifs sur les critères d'éligibilité et de répartition des dotations de solidarité

Le lissage de la prise en compte des résultats du recensement général de la population sur deux ans accélère la variation des critères de répartition utilisés pour la détermination de l'éligibilité et du montant des attributions des dotations de solidarité.

Avec un lissage sur trois années de la prise en compte des résultats du recensement, une commune qui perd 1.000 habitants verrait sa variation de population prise en compte à hauteur de 333 la première année, 667 la seconde année, et 1.000 la troisième année, au terme du processus. Avec un lissage sur deux années, la commune verra sa variation de population prise en compte à hauteur de 500 la première année et 1.000 dès la deuxième année. En conséquence, la dégradation des critères de répartition et la diminution des attributions de solidarité sera plus rapide si la commune perd de la population.

Il convient de relativiser l'importance de cet effet négatif. En effet, même dans l'éventualité d'une prise en compte totale des variations de population dès 2000, très peu de communes cesseraient d'être éligibles à la DSU ou à la DSR en raison de la diminution de leur population. En effet, le résultats du recensement font apparaître que, pour la DSU, 12 communes éligibles en 1999 ne le seraient plus en 2000. Votre rapporteur ne dispose pas des données relatives à la DSR.

2. La proposition de votre commission : une garantie sur deux ans pour les communes qui perdent l'éligibilité à la DSU et à la DSR

Dans leur rédaction actuelle, les articles L.2334-18-3 et L.2334-21 du code général des collectivités territoriales prévoient que, lorsqu'une commune cesse d'être éligible à la DSU ou à la fraction " bourgs-centres " de la DSR, elle perçoit, l'année suivante, une garantie qui s'élève à 50 % du montant perçu l'année précédente.

Puisque le raccourcissement à deux ans au lieu de trois du lissage des prises en compte des variations de population peut conduire certaines communes (pour la DSU, 12 communes seraient concernées) à cesser d'être éligibles à l'une de ces deux dotations un an plus tôt que dans le dispositif proposé par le gouvernement, votre rapporteur a souhaité neutraliser cette conséquence négative du choix du lissage en deux ans.

A cet effet, votre commission des finances a adopté deux amendements tendant à prévoir que lorsque, en 2000 ou en 2001, une commune cesse d'être éligible à la DSU ou à la DSR " bourg-centre ", elle perçoit une garantie pendant deux ans au lieu de un an dans le droit actuel.

Le montant de cette garantie serait, la première année, de 60 % de l'attribution perçue l'année précédente, et de 30 % la deuxième année.