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9 février 2000 : Enchères publiques ( rapport - deuxième lecture )

 

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CHAPITRE VI
L'INDEMNISATION

Article 35
Principe et fondement de l'indemnisation

Cet article affirme le principe du droit à indemnisation des commissaires-priseurs ; il pose le problème du fondement juridique de cette indemnisation.

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Sans revenir dans le détail sur l'argumentation développée par votre rapporteur lors de l'examen du projet de loi en première lecture, il importe de rappeler que le Sénat a alors considéré que les commissaires-priseurs devaient être indemnisés sur le fondement de l'expropriation.

En effet, la jurisprudence de la Cour de cassation a toujours reconnu la valeur patrimoniale du droit de présentation de leur successeur qui a été conféré aux commissaires-priseurs par l'article 91 de la loi du 28 avril 1816 sur les finances. Il s'agit bien là d'un véritable droit de propriété susceptible de faire l'objet d'une vente dans le cadre de la cession de l'office par l'exercice du droit de présentation.

Pour les commissaires-priseurs, la perte du droit de présentation de leur successeur en matière de ventes volontaires qui résultera de la suppression du monopole dans ce domaine constitue donc une atteinte au droit de propriété reconnu aux officiers ministériels sur la valeur patrimoniale de ce droit de présentation.

Bien entendu, l'Etat est fondé à réorganiser les conditions d'exercice de la profession de commissaire-priseur pour des raisons d'intérêt général, mais il doit indemniser de manière juste ceux dont il affecte le droit de propriété, conformément au principe de valeur constitutionnelle résultant de l'article 17 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, aux termes duquel : " La propriété étant un droit inviolable et sacré, nul ne peut en être privé si ce n'est lorsque la nécessité publique légalement constatée l'exige évidemment, et sous la condition d'une juste et préalable indemnité ".

Suivant la proposition conjointe de vos commissions des Lois et des Finances, le Sénat a donc tenu à préciser, dans une nouvelle rédaction de l'article 35, que les commissaires-priseurs seraient indemnisés en raison de la perte du droit de présentation de leur successeur en matière de ventes volontaires de meubles aux enchères publiques, et de la suppression du monopole qui leur était précédemment conféré dans ce domaine.

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L'argumentation développée par votre rapporteur et retenue par le Sénat a toutefois été réfutée par le Gouvernement, puis par la commission des Lois de l'Assemblée nationale.

Mme Elisabeth Guigou, garde des Sceaux, a en effet affirmé devant le Sénat que le droit de présentation n'était pas un droit de propriété, dans la mesure où le commissaire-priseur n'en a pas la libre disposition, sa cession et son aliénation étant subordonnées à l'agrément du garde des Sceaux.

Mme Elisabeth Guigou, garde des Sceaux, a néanmoins estimé que " l'on ne peut parler, en l'espèce, d'expropriation d'un droit de propriété garanti par l'article 17 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen ", considérant en revanche que " le fondement juridique de l'indemnisation se trouve dans l'atteinte au principe d'égalité devant les charges publiques, lequel découle de l'article 13 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen et a été constamment réaffirmé par le Conseil constitutionnel ".

Mme Nicole Feidt, rapporteur de la commission des Lois de l'Assemblée nationale, a repris à son compte ce raisonnement.

Aussi l'Assemblée nationale a-t-elle rétabli, à son initiative, la rédaction initiale de l'article 35 du projet de loi, aux termes de laquelle " les commissaires-priseurs sont indemnisés en raison du préjudice subi du fait de la dépréciation de la valeur pécuniaire de leur droit de présentation résultant de la suppression du monopole conféré jusqu'à l'entrée en vigueur de la présente loi à ces officiers ministériels dans le domaine des ventes volontaires de meubles aux enchères publiques ".

*

Votre rapporteur maintient pour sa part l'argumentation qu'il a développée en première lecture et réaffirme que les commissaires-priseurs doivent être indemnisés sur le fondement de l'expropriation, conformément aux principes constitutionnels résultant de l'article 17 de la Déclaration des droits de l'homme de 1789.

Il tient en outre à préciser que l'argumentation de Mme le garde des Sceaux lui paraît inopérante. En effet, comment affirmer que le droit de propriété est inexistant si sa cession doit être soumise à un agrément ? L'agrément est une modalité, voire une condition, mais ne supprime en aucune manière le droit de propriété. D'ailleurs, dans d'autres domaines que les droits de présentation, la cession de propriété est soumise à des agréments ou à des conditions indépendants du propriétaire vendeur (par exemple, vente d'un lot d'un lotissement, d'un bien d'un mineur, de certains grands groupes industriels, d'un monument historique classé, de certains sites archéologiques, de certains immeubles ruraux...). Le droit de propriété doit-il être nié dans tous ces cas et dans bien d'autres ? Ce serait une innovation...

Aussi votre commission vous propose-t-elle d'adopter un amendement tendant à rétablir à l'article 35 le texte adopté par le Sénat en première lecture.

Article 36
Estimation de la valeur de l'office
liée à l'activité de ventes volontaires

Cet article a pour objet de définir les modalités de calcul qui seront utilisées pour déterminer la valeur de l'office (limitée à l'activité de ventes volontaires) en vue de l'indemnisation des commissaires-priseurs.

Sous réserve du problème de la période de référence à retenir, le Sénat, puis l'Assemblée nationale, ont accepté les règles proposées par le projet de loi pour le calcul de la valeur des offices, qui s'inspirent des recommandations formulées par un groupe de travail dit des " trois sages " constitué à la demande de Mme Elisabeth Guigou, garde des Sceaux et composé de MM. François Cailleteau, inspecteur général des finances, Jean Favard, conseiller à la Cour de cassation et Charles Renard, président de chambre à la Cour des comptes.

Aussi ne rappellera-t-on ici que pour mémoire, la formule de calcul définie à l'article 36 :

Valeur de l'office (limitée à l'activité de ventes volontaires) =

(recette nette9(*) moyenne x 1)

+ (solde moyen d'exploitation10(*) x 3)

x 0,5 (pour la province) ou 0,6  (pour Paris)

+ valeur nette des immobilisations corporelles autres que les immeubles

x (chiffre d'affaires moyen correspondant aux ventes volontaires)

chiffre d'affaires global moyen

Le seul point qui reste en débat concerne la période de référence retenue pour déterminer les différents paramètres du calcul.

Le projet de loi initial faisait référence aux années 1992 à 1996.

En première lecture, sur la proposition de votre commission des Lois, le Sénat a préféré prendre comme référence les cinq derniers exercices connus à la date de la promulgation de la présente loi, afin de prendre en compte la période la plus récente.

Pour sa part, l'Assemblée nationale a souhaité retenir comme période de référence la période allant " de l'exercice 1992 au dernier exercice dont les résultats seraient connus de l'administration fiscale ", suivant la proposition de sa commission des Lois qui a ainsi repris à son compte un amendement présenté par le Gouvernement au cours du débat au Sénat. Cet élargissement de la période de référence permettrait d'" assurer une indemnisation juste des commissaires-priseurs ", selon Mme Nicole Feidt, rapporteur, qui n'a donné aucune autre explication.

Or, ainsi que l'avait souligné votre rapporteur au cours du débat en première lecture, que ce soit dans le domaine industriel ou en matière commerciale, l'évaluation d'un fonds de commerce par exemple, n'est jamais faite à partir des huit derniers exercices. Sont habituellement prises en compte, souvent les trois dernières années, et plus généralement les cinq dernières années.

Votre commission vous soumet donc un amendement tendant à rétablir la période de référence retenue par le Sénat en première lecture, c'est-à-dire les cinq derniers exercices dont les résultats seront connus de l'administration fiscale à la date de la promulgation de la présente loi.

Elle vous propose d'adopter l'article 36 ainsi modifié.

Article 37
Fixation du montant de l'indemnité

Cet article a pour objet de déterminer le montant de l'indemnité due au commissaire-priseur en application de l'article 35.

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Dans sa rédaction initiale, l'article 37 fixait le préjudice subi par le commissaire-priseur du fait de la dépréciation de la valeur pécuniaire de son droit de présentation à 50 % de la valeur de son office, limitée à l'activité de ventes volontaires et calculée conformément à l'article 36, en prévoyant toutefois la possibilité pour la commission d'indemnisation de moduler de plus ou moins 15 % l'indemnité correspondante en fonction de la situation particulière de l'office et de son titulaire.

L'exposé des motifs du projet de loi considère en effet que " l'indemnisation représente 50 % du montant ainsi calculé (à l'article 36) dans la mesure où la diminution de la valeur pécuniaire du droit de présentation sera compensée par le fait que les commissaires-priseurs, qui pourront continuer à exercer leur activité dans le secteur des ventes volontaires, auront la faculté, lorsqu'ils se retireront, de céder les parts qu'ils détiendront dans les sociétés de ventes volontaires de meubles aux enchères publiques ".

Or, s'il peut être admis que la possibilité de poursuivre l'activité de ventes volontaires justifie qu'un abattement soit appliqué à la valeur de l'office pour le calcul de l'indemnisation, le commissaire-priseur restant en quelque sorte propriétaire de son " fonds de commerce ", force est de constater qu'aucune justification précise n'est apportée par le Gouvernement à la fixation à 50 % du quantum de cet abattement, qui présente un caractère arbitraire.

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Estimant que cette fixation arbitraire du montant de l'indemnité à la moitié de la valeur de l'office, sous réserve d'une faible modulation, ne saurait assurer une juste indemnisation des commissaires-priseurs conformément aux principes constitutionnels, le Sénat a jugé nécessaire, lors de l'examen du projet de loi en première lecture, de prévoir un dispositif permettant à la commission nationale d'indemnisation d'évaluer au cas par cas le montant de l'indemnité en fonction du préjudice réellement subi par le commissaire-priseur.

Suivant la proposition conjointe de vos commissions des Lois et des Finances, il a donc adopté un amendement précisant que l'évaluation du préjudice indemnisé en application de l'article 35 serait faite sur la base de la valeur de l'office déterminée à l'article 36, en tenant compte des éléments d'actifs incorporels qui restent la propriété du titulaire de l'office et qui pourront faire l'objet d'une cession lorsque celui-ci mettra fin à son activité de ventes volontaires.

Cet amendement proposait donc de déterminer au cas par cas le montant de l'indemnité en soustrayant de la valeur de l'office calculée à l'article 36, la valeur des actifs de nature incorporelle, restant la propriété du commissaire-priseur et donc susceptibles d'être cédés comme le nom ou la clientèle. La valeur de ces actifs, correspondant à la valeur commerciale résiduelle de l'office après la suppression du monopole, ne peut en effet être évaluée de manière forfaitaire, étant donnée la diversité des situations concrètes.

L'amendement prévoyait toutefois, dans un second alinéa, la possibilité pour le titulaire de l'office de demander le bénéfice d'une indemnisation forfaitaire de 50 % de la valeur déterminée à l'article 36. Il est en effet apparu opportun de laisser aux commissaires-priseurs qui le souhaiteraient la possibilité de demander une indemnité forfaitaire qui pourrait être versée dans un délai très rapide.

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Cependant, au cours du débat à l'Assemblée nationale, le rapporteur de la commission des Lois, de même que le Gouvernement, ont réfuté le dispositif adopté par le Sénat qui leur est apparu soulever plusieurs difficultés :

- il ne permettrait pas d'évaluer avec précision le montant de l'indemnisation ;

- son application serait difficile dans la mesure où l'amendement ne prévoyait aucun délai de mise en oeuvre ;

- enfin, il pourrait favoriser les professionnels qui auraient fait preuve d'inertie économique et pourraient justifier de ce fait d'un préjudice plus important.

Ces arguments sont toutefois contestables car il est à souligner d'une part, que les délais prévus à l'article 4111(*) seraient bien entendu applicables et d'autre part, que l'évaluation du préjudice serait faite au moment du dépôt de la demande d'indemnisation.

La commission des Lois de l'Assemblée nationale a d'ailleurs perçu, comme le Sénat, la nécessité d'une meilleure prise en compte de la situation particulière de chaque office puisqu'elle a dans un premier temps adopté un amendement prévoyant une indemnisation calculée certes sur la base de la moitié de la valeur de l'office, mais avec une possibilité de modulation de plus ou moins 50 % de cette valeur (au lieu de plus ou moins 15 % comme dans le projet de loi initial).

En séance publique, l'Assemblée nationale a cependant finalement adopté un amendement du Gouvernement revenant à la rédaction initiale du projet de loi.

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Votre commission considère qu'il est indispensable de permettre à la commission d'indemnisation d'apprécier au cas par cas le préjudice réellement subi par le commissaire priseur afin d'assurer une indemnisation juste.

Elle vous propose donc d'adopter un amendement tendant à rétablir le texte adopté par le Sénat en première lecture pour l'article 37.

Article 43
Commission nationale d'indemnisation

Cet article tend à instituer une commission nationale chargée d'examiner les demandes d'indemnité et de fixer le montant de l'indemnité accordée à chaque office.

Dans sa rédaction initiale, il renvoyait les modalités de sa composition et de son fonctionnement à un décret en Conseil d'Etat, précisant seulement qu'elle serait présidée par un magistrat de la Cour des comptes.

Il prévoyait par ailleurs que la commission établirait un rapport sur le déroulement de l'indemnisation et l'équilibre financier du fonds, et que ses décisions pourraient faire l'objet d'un recours de plein contentieux devant le Conseil d'Etat.

Votre rapporteur ayant rappelé qu'en matière d'expropriation, la compétence de la juridiction judiciaire, gardienne de la propriété privée, était traditionnellement consacrée, le Sénat, suivant les propositions de votre commission des Lois, a prévu lors de la première lecture que la commission serait présidée par un magistrat de l'ordre judiciaire et que le contentieux de ses décisions relèverait de la compétence de la Cour d'appel de Paris.

En outre, il a jugé préférable de faire figurer la composition de la commission dans le texte même de la loi. Il a ainsi précisé qu'elle comprendrait, outre son président, un nombre égal de représentants de commissaires-priseurs et de personnes qualifiées désignées par le garde des Sceaux, votre rapporteur ayant indiqué en séance publique que le décret devrait prévoir, lorsqu'il s'agirait de fixer l'indemnité due à un membre de la commission, le remplacement de ce dernier qui ne saurait bien entendu être juge et partie.

Enfin, le Sénat a prévu que le rapport établi par la commission aurait une périodicité annuelle.

L'Assemblée nationale a maintenu cette dernière précision que Mme Nicole Feidt a jugé " tout à fait bienvenue " dans son rapport, estimant que les rapports annuels permettraient à la fois d'évaluer la mise en oeuvre de la réforme et d'apprécier les critères dégagés par la commission pour procéder à l'indemnisation.

En revanche, considérant que le fondement de l'indemnisation ne résidait pas dans l'expropriation mais dans la rupture de l'égalité devant les charges publiques, l'Assemblée nationale a prévu de confier la présidence de la commission à un membre du Conseil d'Etat et a rétabli la compétence du Conseil d'Etat sur le contentieux de ses décisions. Elle a en outre renvoyé au décret en Conseil d'Etat prévu à l'article 57 le soin de préciser la composition et le fonctionnement de la commission d'indemnisation.

Dans la logique de sa position sur le fondement de l'indemnisation, votre commission vous propose à nouveau de confier la présidence de la commission d'indemnisation à un magistrat de l'ordre judiciaire et d'attribuer à la Cour d'appel de Paris la compétence pour connaître des recours formés contre les décisions de la commission d'indemnisation. Elle vous propose en outre de revenir à la composition retenue par le Sénat, en première lecture, pour la commission d'indemnisation, c'est-à-dire, en nombre égal, des personnes qualifiées désignées par le garde des Sceaux, et des représentants des commissaires-priseurs.

Votre commission vous soumet donc deux amendements rédigés en ce sens et vous propose d'adopter l'article 43 ainsi modifié.

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