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III. L'INTERVENTION DU LEGISLATEUR

Les mesures envisagées en faveur des communes forestières relèvent pour la plupart de la compétence du pouvoir exécutif, qui procède par redéploiement de crédits, attribution de subventions et édiction de dispositions réglementaires ou infra-réglementaires.

Néanmoins, le Parlement constitue une force de proposition et un relais des attentes des citoyens.

Sans surestimer l'influence du Sénat, on peut constater que plusieurs mesures suggérées par le président et le rapporteur général de votre commission des finances, dans un communiqué de presse daté du 11 janvier 2000, ont par la suite été reprises par le gouvernement. Il s'agit notamment de l'accélération des remboursements du FCTVA et de la réduction à 5,5 % du taux de TVA sur les travaux forestiers. Nous y reviendrons.

De même, sans le dépôt de la proposition de loi de nos collègues Huriet, Delevoye et Fourcade, qui a pour objet de permettre aux communes forestières de placer ailleurs qu'au Trésor le produit de la vente des chablis, le gouvernement n'aurait peut-être pas été aussi prompt à mettre au point des produits financiers destinés à répondre aux besoins des collectivités locales.

A. ELARGIR LES POSSIBILITÉS DE PLACEMENT DES FONDS PROVENANT DE LA VENTE DES CHABLIS

Annonçant devant le Sénat le 3 février 2000 la possibilité pour les communes forestières de placer le produit de la vente des chablis en bons du Trésor, le ministre de l'intérieur ajoutait : " Je sais que, sur ce dernier point, plusieurs membres de la Haute Assemblée avaient déposé une proposition de loi et j'espère que la mesure prise permettra de répondre aux besoins dont ils se faisaient l'écho ".

Pourtant, dans l'exposé des motifs de leur proposition de loi, MM. Huriet, Delevoye, Fourcade et les autres signataires de la proposition de loi n° 172 regrettaient que la loi impose aux communes forestières de laisser les fonds provenant de la vente des chablis " au Trésor, ce qui ne leur apportera aucun intérêt, ou de placer en bons et obligations d'Etat qui rapporteront un intérêt peu important ".

L'objectif est donc bel et bien de permettre aux collectivités locales forestières sinistrées de réaliser des placements financiers en dehors du réseau du Trésor. Ce qui ne signifie pas qu'elles saisiront cette opportunité pour se livrer à des placements spéculatifs sur des marchés à risque.

Dans le droit actuel, le ministre des finances est en mesure d'admettre une telle dérogation aux règles en vigueur. Devant les réticences de celui-ci, votre rapporteur est conduit à suivre les auteurs des deux propositions de loi et à proposer une modification de l'article 15 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 relative aux lois de finances.

1. Le principe et les dérogations à l'obligation de dépôt au Trésor des disponibilités des collectivités locales

Un principe au coeur des relations financières entre l'Etat et les collectivités locales

L'ordonnance organique du 2 janvier 1959 relative aux lois de finances constitue le socle de notre droit budgétaire. Elle n'a jamais été modifiée. Outre qu'elle affirme la primauté du pouvoir exécutif en matière de finances publiques en limitant de manière drastique la marge de manoeuvre du Parlement, elle reprend, en son article 15, le principe posé par le décret impérial du 27 février 1811 imposant le dépôt au Trésor des " fonds libres " des collectivités locales : " Sauf dérogation admise par le ministre des finances, les collectivités territoriales de la République et les établissements publics sont tenus de déposer au Trésor toutes leurs disponibilités ". Ces dépôts ne sont pas rémunérés.

L'obligation de dépôt au Trésor des disponibilités s'inscrit dans le cadre global des relations financières entre l'Etat et les collectivités locales. Les dépôts des collectivités locales procurent à l'Etat une trésorerie qui lui permet d'économiser les frais financiers qui résulteraient d'un refinancement sur les marchés. En contrepartie, l'Etat s'engage à verser aux collectivités locales, par le biais d'un compte spécial du Trésor dit " compte d'avance ", le produit de leur fiscalité directe par douzième et leur garantit la perception du produit voté. La charge pour l'Etat résultant de la gestion des impôts locaux est atténuée par la perception sur le produit de ces impôts de frais d'assiette et de recouvrement et de frais de pour dégrèvement et non valeur.

En 1990, notre collègue Paul Loridant a analysé ces relations dans un remarquable rapport d'information4(*). Il en ressortait que, au total, le bilan du coût de gestion des impôts locaux et des gains résultant du dépôt non

rémunéré au Trésor des fonds libres des collectivités locales se traduisait par une charge nettes pour l'Etat d'environ 1 milliard de francs.

Il ressortait également que, grâce aux techniques de gestion de trésorerie, les grandes collectivités bénéficiaient des avantages du versement des " douzièmes provisoires " tout en ne déposant au Trésor qu'un montant réduit de leurs fonds. En revanche, les petites communes, dont le volume d'investissement est réduit, étaient contraintes de laisser " dormir " leurs excédents sur leur compte non rémunéré au Trésor public.

Aujourd'hui, l'inégalité entre collectivités perdure et, en outre, il n'est plus certain que la gestion de la fiscalité locale se traduise encore par une charge nette pour l'Etat, compte tenu de l'excédent dégagé par le compte d'avance depuis 1996, dont le montant est estimé à 1,7 milliard de francs en 2000.

Toutefois, l'objet de la présente proposition de loi n'est pas d'ouvrir le débat sur les relations financières entre l'Etat et les collectivités locales mais de créer une nouvelle dérogation à l'obligation de dépôt au Trésor des disponibilités des collectivités territoriales de la République.

Les dérogations " admises " par le ministre des finances

L'article 15 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 prévoit que le ministre des finances peut admettre des dérogations à l'obligation de dépôt au Trésor des disponibilités. Cela signifie que, dans certains cas, les collectivités locales sont autorisées à utiliser leurs disponibilités pour réaliser des placements qui leur rapportent un intérêt, plutôt que de les déposer " gratuitement " au Trésor.

Ces dérogations ont été prévues par une circulaire des ministres de l'intérieur et des finances en date du 5 mars 1926, dite " circulaire Doumer-Chautemps ". Elles ont été rappelées dans l'instruction de la direction de la comptabilité publique n° 63-16 - MO relative au placement des fonds libres des collectivités locales.

Les dérogations admises sont de deux types :

- les placements de trésorerie : " les fonds recueillis par voie d'emprunt, en vue de l'exécution de travaux, peuvent faire l'objet d'un placement lorsque leur emploi vient à être différé pour des raisons indépendantes de la volonté des collectivités locales qui empruntent ". Ces placements concernent la trésorerie des collectivités, ne figurent pas dans leur budget, et n'ont donc pas à être soumis à l'approbation de l'assemblée délibérante. Ils doivent cependant être approuvés par le trésorier-payeur général (TPG). Ces placements peuvent être réalisés en bons et obligations du Trésor.

- les placements budgétaires : " les assemblées délibérantes ne sont pas tenues de demander des autorisations spéciales pour placer les excédents de recettes non absorbées par les dépenses de l'exercice en cours, dans la mesure où les fonds proviennent de libéralités (dons et legs), de l'aliénation d'un élément de patrimoine ou correspondant à un excédent définitif non susceptible d'être utilisé autrement, c'est-à-dire d'être employé à réduire les charges des administrés, soit directement par l'allégement des impositions, soit indirectement par amortissement de la dette. " Puisque ces placements figurent au budget de la collectivité, l'intervention de l'assemblée délibérante est requise. En revanche, ces placements ne sont pas soumis à une autorisation du TPG.

Les fonds provenant de la vente de bois chablis par les communes forestières sinistrées par la tempête entrent dans la catégorie des fonds susceptibles de faire l'objet de placements budgétaires, puisque la destruction des forêts constitue une aliénation d'un élément de patrimoine.

Selon une instruction de la direction de la comptabilité publique de mai 1976, " ces placements ne peuvent être effectués qu'en rente ou valeurs autorisées. Sur ce dernier point, on notera que la liste des valeurs autorisées englobe, désormais, non seulement les titres des emprunts d'Etat et les diverses catégories de bons du Trésor mais également les titres des emprunts garantis par l'Etat ".

Les collectivités locales peuvent également être autorisées à " employer les fonds provenant de libéralités en toutes valeurs mobilières inscrites à la cote officielle d'une bourse française ". Cette possibilité est soumise à des conditions particulièrement restrictives. Les placements doivent être autorisés par le TPG et concernent uniquement les fonds provenant de libéralités (les fonds provenant d'une aliénation de patrimoine en sont donc exclus) bénéficiant à des collectivités dans lesquelles de telles libéralités présentent en caractère " habituel ". De plus, " cette autorisation sera subordonnée à la condition, d'une part, que la personne publique n'emploie pas plus de 10 % des sommes disponibles pour ses placements, en titre d'une même collectivité, d'autre part, qu'elle n'acquière pas plus de 10 % des titres, évalués à leur valeur nominale, émis par une collectivité, ni plus de 10 % du nombre des titres sans valeur nominale émis par une même collectivité, et qu'elle ne dispose de plus d'un dixième des droits de vote dans une société ".

2. Une obligation qui doit être assouplie mais encadrée

La nécessaire modification de l'ordonnance organique de 1959

L'objectif des auteurs des deux propositions de loi, auquel souscrit votre rapporteur, est de permettre aux collectivités forestières sinistrées de placer le produit de la vente des chablis de manière à faire fructifier cette ressource pour atténuer les conséquences financières de la destruction des forêts.

Les placements dans le réseau du Trésor, s'ils présentent l'avantage d'une sécurité totale, n'offrent pas des taux d'intérêt très rémunérateurs. Le 21 février 2000, le taux à un mois s'élevait à 3,28 % et le taux à 5 ans s'établissait à 5,22 %. Les établissements financiers privés peuvent servir des rémunérations supérieures pour des placements très faiblement risqués.

Les communes forestières pourraient bénéficier de tels produits si le ministre des finances " admettait " que les communes victimes d'une aliénation forcée d'un élément de patrimoine puissent se voir appliquer un régime comparable à celui des communes qui reçoivent habituellement des libéralités, et qui sont autorisées à placer les fonds provenant de ces libéralités en " valeurs mobilières inscrites à la cote de toute bourse française ".

Malheureusement, et même si le champ d'application de la mesure proposé est très limité5(*), le ministre des finances ne semble pas envisager une telle évolution qui, il est vrai, aurait pour conséquence de réduire la trésorerie de l'Etat et donc d'accroître ses frais financiers.

Ainsi, en réponse à une question adressées au ministère de l'économie, des finances et de l'industrie (" Quelle est la nature exacte des produits que le gouvernement envisage de proposer aux collectivités locales forestières victimes de la tempête pour placer le produit de la vente des chablis ? Quel est (approximativement) le taux auquel ces produits sont rémunérés ? "), votre rapporteur a obtenu la réponse suivante : " Les communes pourront souscrire des bons du Trésor à taux fixe (BTF) pour un montant minimum de 1.000 euros, soit 6.550 francs (au lieu de 1 MF jusqu'ici). "

Au total, il apparaît donc que, juridiquement, une modification de l'ordonnance organique ne serait pas nécessaire pour atteindre l'objectif fixé par les auteurs des propositions de loi. Toutefois, en raison de l'absence de volonté politique du gouvernement, votre rapporteur a été conduit à reprendre dans ses conclusions la modification proposée de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 tendant à rendre facultatif le dépôt au Trésor des disponibilités des collectivités lorsque ces fonds proviennent d'une aliénation forcée de patrimoine (Article 1er).

Le refus du gouvernement est regrettable à plusieurs titres :

- il contraint le Parlement à engager une réforme de l'ordonnance organique " par la petite porte ", alors même que des réflexions globales à ce sujet sont en cours au sein des commissions des finances des deux Assemblées ;

- il témoigne du fait que, vingt ans après que le vote des taux des impôts locaux par les collectivités locales et douze ans après la liberté d'emprunt, et alors même que les performances des collectivités locales en matière de gestion financière n'ont rien à envier à celles de l'Etat6(*), celui-ci ne considère toujours pas les élus locaux comme des gestionnaires responsables.

L'assouplissement de l'obligation de dépôt au Trésor des disponibilités doit être encadré

Dans l'esprit de votre rapporteur, la mise en place d'une liberté de placement pour les fonds des collectivités locales provenant d'une aliénation forcée d'un élément de patrimoine ne doit pas signifier que les collectivités locales concernées pourront s'affranchir de toute règle prudentielle.

En conséquence, il appartiendra au ministre des finances de définir, par voie réglementaire, la liste des produits que les collectivités locales seront autorisées à souscrire. En somme, la dérogation introduite par la proposition de loi doit être interprétée comme une nouvelle étape dans le processus, en cours depuis 1926, d'allongement de la liste des dérogations admises par le ministre des finances à l'obligation de dépôt des fond libres des collectivités locales prévue à l'article 15 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959.

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