Allez au contenu, Allez à la navigation



 

Retour Sommaire Suite

EXAMEN DES ARTICLES

Article 2
(article 7 de la loi n° 92-1477 du 31 décembre 1992 précitée)

Conditions de délivrance du certificat

· Dans le souci de limiter les incidences de la procédure de contrôle des exportations sur le fonctionnement du marché de l'art, le Sénat avait apporté trois modifications à la rédaction de l'article 7 de la loi du 31 décembre 1992.

Les deux premières figuraient à l'article 2 de la proposition de loi :

- en premier lieu, était supprimée la possibilité de classer comme monuments historiques au titre de la loi du 31 décembre 1913 les biens importés depuis moins de cinquante ans ;

- en second lieu, était prévu que la commission chargée d'émettre un avis sur les refus de certificat est composée à parité de représentants de l'Etat et de personnalités qualifiées. Cette mesure visait à atténuer la méfiance des propriétaires à l'égard de l'administration dont les décisions de refus, bien que peu nombreuses, si on les rapporte au nombre de demandes déposées, sont souvent qualifiées d'abusives et d'arbitraires.

La troisième modification de l'article 7 était opérée par le paragraphe II de l'article 3 de la proposition de loi. En effet, par coordination avec les dispositions de cet article qui prévoyaient un régime de délivrance tacite du certificat, le Sénat avait supprimé le dernier alinéa de l'article 7, qui imposait la motivation des décisions de délivrance du certificat et leur communication à la commission.

·  L'Assemblée nationale n'a retenu que deux des améliorations apportées par le Sénat à l'article 7 de la loi du 31 décembre 1992 :

- la suppression de la possibilité de classer les biens importés depuis moins de cinquante ans ;

- et la composition paritaire de la commission chargée d'émettre un avis sur les refus de certificat.

En revanche, l'Assemblée nationale a rétabli en les modifiant les dispositions du dernier alinéa de l'article 7 de la loi de 1992 par coordination avec la suppression de l'article 3 qui prévoyait un régime de délivrance tacite du certificat ainsi que la publication des avis de la commission chargée de donner un avis sur les refus de certificat. Cependant, elle a prévu que l'obligation de motivation prévue par le dernier alinéa de l'article 7 s'appliquerait dorénavant aux décisions de refus du certificat et non aux décisions de délivrance. En outre, elle a précisé que les décisions ministérielles de refus de certificat seraient publiées dans des conditions fixées par un décret en Conseil d'Etat.

Votre rapporteur fait observer que la suppression du principe de motivation des décisions de délivrance du certificat retenu par le Sénat était la conséquence de la création d'un régime de décision tacite.

- la motivation des décisions prises par le ministre de la culture en vertu de la loi de 1992

L'obligation de motiver les décisions de délivrance du certificat avait été prévue par la loi de 1992 dans un souci de protection du patrimoine national. Compte tenu de la pratique qui s'est instaurée depuis, qui veut que l'octroi du certificat soit la règle et le refus, l'exception, de telles considérations n'apparaissent plus justifiées aujourd'hui.

S'agissant des décisions de refus de délivrance de certificat, s'applique, en l'absence de dispositions législatives expresses, la règle posée par la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et à l'amélioration des relations entre l'administration et le public, qui prévoit la motivation des décisions individuelles défavorables, notion qui recouvre les décisions restreignant l'exercice des libertés publiques, au rang desquelles se rangent les décisions de refus d'autoriser l'exportation d'une oeuvre d'art (cf. : CE, 17 juin 1985 - Dauberville).

- la suppression du régime de délivrance tacite du certificat

La suppression par l'Assemblée nationale de l'article 3 prévoyant un régime de délivrance tacite du certificat a été fondée sur des considérations d'ordre pratique liées à la nécessité de présenter un document aux réquisitions des agents des douanes. Votre rapporteur ne partage pas l'appréciation de l'Assemblée nationale sur ce point. Cependant, il relève que la suppression de l'article 3 par l'Assemblée nationale ne s'oppose pas à la mise en place d'un tel régime en l'absence de dispositions législatives expresses.

L'article 20 du projet de loi3(*) relatif aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, actuellement en instance de nouvelle lecture à l'Assemblée nationale, donne un cadre législatif à l'intervention des décrets en Conseil d'Etat prévoyant des régimes de décisions implicites d'acceptation. L'édiction d'un tel décret pour la procédure de délivrance du certificat prévu par la loi de 1992 entre dans le champ de cette disposition dont sont seules exclues les décisions pour lesquelles " les engagements internationaux de la France, l'ordre public, la protection des libertés ou la sauvegarde des autres principes à valeur constitutionnelle s'y opposent ".

Par ailleurs, cet article prévoit que la décision implicite peut à la demande de l'intéressé faire l'objet d'une attestation délivrée par l'autorité administrative. Cette disposition devrait donc être de nature à lever les objections avancées par l'Assemblée nationale fondées sur l'incompatibilité de ce régime de décision implicite d'acceptation avec les termes de l'article 2 du règlement n° 3911/92 du Conseil du 9 décembre 1992 concernant l'exportation de biens culturels4(*) et de l'article 215 ter du code des douanes5(*).

- la publication des décisions de refus du certificat

Votre rapporteur relève que la disposition introduite par l'Assemblée nationale afin de prévoir la publication des décisions de refus de certificat, si elle est inspirée par un légitime souci de transparence, ne répond pas à l'objectif du Sénat de conférer une plus grande autorité à cette instance dont il élargissait, par ailleurs, la composition.

· Position de la commission

Compte tenu de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sous réserve d'un amendement tendant à rétablir le principe de publication des avis de la commission.

Article 3
(article 8 de la loi n° 92-1477 du 31 décembre 1992)

Régime de délivrance tacite du certificat

· L'article 3 adopté par le Sénat modifiait l'article 8 de la loi de 1992 afin de prévoir :

- un régime de délivrance tacite du certificat, destiné à garantir aux propriétaires un traitement rapide des dossiers et à alléger les charges pesant sur l'administration. Cette modification entraînait la suppression du dernier alinéa de l'article 7 qui fixait les modalités de motivation des dossiers de délivrance du certificat de leur communication à la commission ;

- et la publication des avis de la commission chargée de donner un avis sur les refus de certificat.

· Comme l'a indiqué le commentaire de votre rapporteur sur l'article 2, l'Assemblée nationale a supprimé cet article et a rétabli le dernier alinéa de l'article 7 en en modifiant la rédaction pour prévoir la motivation des seules décisions de refus de certificat et prescrire leur publication.

· Position de la commission

Compte tenu des observations présentées par votre rapporteur à l'article 2 et sous réserve de l'amendement adopté à cet article, votre commission ne vous propose pas de rétablir l'article 3.

Article 4
(article 9 de la loi n° 92-1477 du 31 décembre 1992)

Durée de validité des décisions de refus de certificat
et conditions de leur renouvellement

· L'article 4 adopté par le Sénat modifiait le premier alinéa de l'article 9 de la loi du 31 décembre 1992 afin de ramener la durée de validité des décisions de refus de certificat de trois ans à trente mois.

Par ailleurs, par coordination avec le dispositif adopté à l'article 5 de la proposition de loi, il précisait les conditions dans lesquelles les décisions de refus de délivrance du certificat peuvent être renouvelées.

· L'Assemblée nationale a adopté à cet article deux amendements rédactionnels de clarification :

- le premier vise à préciser que l'expiration du délai de validité du refus de certificat n'a pas pour effet d'exclure la possibilité pour l'Etat de classer le bien en application des lois du 31 décembre 1913 et du 3 janvier 1979 sur les archives ou de le revendiquer en application des lois du 27 septembre 1941 portant réglementation des fouilles archéologiques et du 1er décembre 1989 relative aux biens culturels maritimes ;

- le second complète l'article 9 de la loi de 1992 afin d'y faire figurer la disposition du nouvel article 9-1 introduit par le Sénat dans la loi de 1992, qui fait obligation au propriétaire d'un bien pour lequel l'Etat a fait une offre d'achat de le maintenir sur le territoire national jusqu'au terme de la procédure d'acquisition.

· Position de la commission

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 4 bis
(article 793 du code général des impôts)

Exonération partielle des droits de mutation à titre gratuit
des objets mobiliers classés avec le consentement de leur propriétaire

· Cet article additionnel, adopté par le Sénat sur proposition de votre commission des finances, avait pour objet d'exonérer de droits de mutation à titre gratuit les biens mobiliers classés " avec le consentement et à la demande de leur propriétaire " à compter du 1er janvier 2000, à raison de 50% de leur valeur.

Cette exonération destinée à compenser la dépréciation du bien consécutive au classement était soumise à la condition que le bien soit resté la propriété du défunt ou du donateur pendant cinq ans à la date de la transmission à titre gratuit.

· L'Assemblée nationale a supprimé cet article au prétexte notamment qu'une telle disposition risquait de réduire le nombre des offres de dations.

Si les conséquences de l'adoption de ce dispositif sur les offres de dation lui semblent pour le moins incertaines, votre commission relève que cet article, qui répondait à l'objectif louable de permettre de retenir sur le territoire national des oeuvres sans que l'Etat ait besoin de les acquérir, présentait néanmoins l'inconvénient de lier de manière automatique l'octroi d'un avantage fiscal à la décision de classement. A ce titre, il n'était pas vain de craindre un afflux de demandes de classement justifiées par la seule perspective de l'avantage fiscal.

Si tel était le cas, comme dans la situation qui prévaut actuellement, l'Etat risquerait alors de se trouver contraint de devoir renoncer à des mesures de classement en raison de leur coût budgétaire.

Enfin, votre commission avait partagé les doutes exprimés par la commission des finances sur l'efficacité d'un tel dispositif " tant sont puissants les facteurs structurels qui poussent les propriétaires d'oeuvres majeures à les vendre à l'étranger (...) "6(*).

· Position de la commission

Au bénéfice de ces observations, votre commission ne vous propose pas de rétablir cet article.

Article 5
(articles 9-1 à 9-4 de la loi n° 92-1477 du 31 décembre 1992)

Modalités d'acquisition par l'Etat de biens
auxquels le certificat a été refusé

· Le Sénat avait adopté cet article qui insère dans la loi de 1992 quatre nouveaux articles :

L'article 9-1 précise les conditions dans lesquelles l'Etat peut acquérir un bien ayant fait l'objet d'un refus de certificat ou présenter une offre d'achat au nom d'une personne privée qui s'engage à en demander le classement.

L'article 9-2 prévoit que l'autorité administrative est informée de tout transfert de propriété d'un bien culturel présentant le caractère de trésor national.

L'article 9-3 impose à tout propriétaire qui aliène un tel bien de faire connaître à l'acquéreur l'existence du refus de certificat et, le cas échéant, les offres d'achat présentées par l'administration dans le cadre de la procédure prévue à l'article 9-1.

L'article 9-4 prévoit la nullité de toute aliénation d'un trésor national après acceptation d'une offre d'achat présentée par l'Etat en application de l'article 9-1.

· L'Assemblée nationale a apporté un certain nombre de modifications à cet article :

* à l'article 9-1 :

Outre des amendements d'ordre rédactionnel, elle a apporté plusieurs modifications au texte adopté par le Sénat, sur lesquelles votre rapporteur portera des appréciations contrastées.

Se montrant moins audacieuse que le Sénat sur les moyens à mettre en oeuvre pour retenir les trésors nationaux à l'intérieur de nos frontières, elle a supprimé les dispositions adoptées à l'initiative de votre commission des finances qui ouvraient la possibilité à l'Etat de présenter au propriétaire d'un bien ayant fait l'objet d'un refus de certificat une offre d'achat émanant d'une personne privée.

L'Assemblée nationale a fort utilement prévu les modalités de prise en charge des frais d'expertise par l'Etat et le propriétaire : l'Etat et le propriétaire paieront l'expert qu'ils ont désigné, et dans l'hypothèse où, faute d'accord entre les deux experts sur le prix du bien, il conviendra de désigner un troisième expert, les frais d'expertise seront supportés pour moitié par chacune des deux parties. De même, elle a précisé le juge compétent pour désigner les experts en cas de carence de l'Etat ou du propriétaire. Enfin, elle a prévu que, si dans un délai de deux mois à compter de la remise du rapport d'expertise, l'Etat n'a pas présenté au propriétaire une offre d'achat, le certificat ne peut plus être refusé, ce qui écarte alors implicitement les dispositions de l'article 9 de la loi de 19927(*).

De manière moins heureuse, l'Assemblée nationale est revenue sur deux éléments de souplesse du dispositif que le Sénat avait souhaité introduire. Dans l'hypothèse où le propriétaire refuse l'offre d'achat, là où le Sénat avait laissé à l'Etat une marge d'appréciation pour juger de l'opportunité de renouveler le refus du certificat, l'Assemblée a prévu que le renouvellement du refus de certificat serait automatique. De même, l'Assemblée nationale n'a pas retenu la disposition permettant au propriétaire en cas de renouvellement du refus de certificat de redemander une expertise du bien.

Enfin, l'Assemblée nationale a adopté, sur proposition de sa commission des affaires culturelles, familiales et sociales, un amendement supprimant la disposition précisant que le renouvellement du refus de certificat n'ouvre droit à aucune indemnité. Votre rapporteur considère que le souhait du législateur de s'en remettre sur ce point à l'appréciation du juge administratif pourrait avoir pour effet de priver d'efficacité le dispositif proposé.

Le renouvellement du refus de certificat implique une interdiction d'exporter ; le préjudice réside donc essentiellement dans la dépréciation du bien résultant de l'impossibilité de le vendre sur le marché international. A la première analyse, la situation pourrait être assimilée à celle du propriétaire d'un objet classé frappé à ce titre d'une interdiction d'exporter.

Cependant, la procédure instaurée par la proposition de loi crée une situation très différente, qui ne permet pas de considérer le préjudice résultant du refus de certificat comme certain et donc indemnisable. En effet, on ne peut pas considérer qu'il y a préjudice matériel résultant d'une dépréciation dans la mesure où l'Etat offre de payer le bien au prix du marché international.

L'analyse qui fondait le texte adopté par le Sénat est que le renouvellement du refus de certificat ne faisait naître aucun préjudice, ce qui justifiait que le principe de l'indemnisation soit exclu.

Or, dans le silence de la loi, conformément à la jurisprudence du Conseil d'Etat, s'appliquera le principe général selon lequel tout acte de la puissance publique ouvre droit à réparation lorsqu'il en résulte un dommage direct, matériel, grave et spécial.

Plus grave encore, l'adoption par l'Assemblée nationale de l'amendement de la commission pourrait être interprétée comme le signe de la volonté du législateur de prévoir une indemnisation. Si telle était l'interprétation retenue par le juge, il y a fort à craindre que l'Etat se trouve dans une situation comparable à celle qui prévaut en cas de classement au titre de la loi de 1913.

* à l'article 9-2, l'Assemblée nationale a adopté un amendement rédactionnel tendant à revenir au texte de la proposition de loi initiale.

* à l'article 9-3, elle a prévu que le non-respect de l'obligation prévue à cet article était sanctionné par la nullité de la vente. Votre rapporteur, s'il ne méconnaît pas la nécessité de renforcer l'information des tiers, souligne la sévérité peut-être excessive de cette disposition.

· Position de la commission

Outre deux amendements rédactionnels, votre commission a adopté à cet article trois amendements.

Afin de réintroduire les éléments de souplesse que votre commission avait souhaité introduire dans le dispositif de l'article 9-1 :

- un amendement prévoit qu'en cas de refus d'une offre achat, l'Etat a la possibilité et non l'obligation de renouveler le refus du certificat ;

- un amendement ouvre au propriétaire, en cas de renouvellement du refus du certificat, la possibilité de demander une nouvelle expertise du bien. Si l'Etat refuse d'acquérir à ce prix, le refus du certificat ne peut plus alors être renouvelé.

Par ailleurs, dans le souci d'assurer l'efficacité du dispositif, un amendement précise que le renouvellement du refus de certificat n'ouvre droit à aucune indemnité.

Article 6 bis (nouveau)
(articles 19 et 22 du code de l'industrie cinématographique)

Suppression du visa d'exportation pour les films cinématographiques

· Cet article additionnel adopté par l'Assemblée nationale sur proposition du gouvernement modifie la rédaction de l'article 19 du code de l'industrie cinématographique afin de supprimer le visa d'exportation auquel était subordonné jusqu'à présent l'exportation hors de l'Union européenne des films cinématographiques.

En conséquence, il supprime les dispositions du troisième alinéa de l'article 22 qui précise les sanctions pénales de " l'exportation d'un film cinématographique impressionné ou la cession ou concession de droits d'exploitation à l'étranger d'un film sans visa d'exportation ou en violation des conditions stipulées au visa ".

Votre rapporteur ne reviendra pas sur la perplexité, déjà exprimée dans l'introduction de son rapport, que lui inspire ce soudain intérêt du gouvernement à l'égard du code de l'industrie cinématographique, dont les articles 19 et 22 ne sont pourtant pas les seuls à mériter un toilettage.

Enfin, votre rapporteur souligne qu'au delà de cette mesure dont il ne conteste pas le bien-fondé, une réforme d'ensemble des mécanismes de soutien public à l'exportation s'impose. La formalité de visa d'exportation n'est pas à l'évidence la seule explication de la faiblesse du cinéma français sur les marchés étrangers.

· Position de la commission

Votre commission vous propose de supprimer cet article.

Article 6 ter (nouveau)
(article 4 de la loi n° 75-1 du 3 janvier 1975 portant création du
Centre national d'art et de culture Georges-Pompidou)

Suppression du conseil d'orientation
du Centre national d'art et de culture Georges-Pompidou

· Cet article additionnel adopté par l'Assemblée nationale à l'initiative du gouvernement modifie l'article 4 de la loi n° 75-1 du 3 janvier 1975 portant création du Centre national d'art et de culture Georges-Pompidou.

Cette disposition a pour objet de doter le centre Georges-Pompidou d'organes dirigeants comparables à ceux des grandes institutions culturelles nationales.

Le statut très spécifique de l'établissement public prévu par la loi de 1975, destiné à prendre en compte à la fois la diversité et l'originalité des missions du Centre, constituait à lui seul une catégorie d'établissements publics au sens de l'article 34 de la Constitution, ses dispositions empruntant à la fois au régime des établissements publics à caractère administratif et au régime des établissements publics à caractère industriel et commercial.

Cette originalité se marquait également dans les organes dirigeants de l'établissement public.

En effet, l'article 4 de la loi de 1975 confie l'administration de l'établissement public à un président nommé par décret en conseil des ministres et à un conseil de direction.

Ce conseil de direction, auquel il appartient de voter le budget, est composé des directeurs de département de l'établissement public et, éventuellement des représentants des organismes publics et privés qui lui sont associés par voie de convention.

En outre, la loi de 1975 prévoit un conseil d'orientation chargé d'émettre un avis consultatif sur le projet de budget et sur les lignes générales de son action culturelle.

Le dernier alinéa de l'article 4 de la loi de 1975 précise que ce conseil comprenait " notamment des représentants des différents ministères, du Parlement, du Conseil de Paris et du conseil d'administration du district de la région parisienne ".

L'article 6 ter nouveau revient sur cette structure :

- il supprime le conseil de direction dont la vocation était en fait administrative ;

- il crée un conseil d'administration dont la composition reprend en l'actualisant celle du conseil de surveillance, qui est supprimé ;

- et confie au président de l'établissement sa direction.

Siégeront au conseil d'administration :

- des représentants de l'Etat ;

- des parlementaires ;

- le maire de Paris ou son représentant ;

- des personnalités qualifiées ;

- et des représentants élus du personnel.

Le conseil sera présidé par le président de l'établissement nommé par décret en Conseil d'Etat.

· Position de la commission

Votre commission vous propose de supprimer cet article manifestement dépourvu de tout lien avec l'objet de la proposition de loi qui opère une réforme administrative à la va-vite sans que la concertation indispensable ait pu être organisée avec les dirigeants actuels de cette institution.

Article 7

Dispositions transitoires

· L'article 7 adopté par le Sénat prévoit que les dispositions de la proposition de loi sont, dès son entrée en vigueur, applicables aux biens auxquels a été délivré un certificat dont la durée se trouve donc de ce fait prolongée, et aux biens qui, à la date d'entrée en vigueur de la loi, font l'objet d'un refus de certificat, ce qui ouvre donc à l'Etat la possibilité d'entamer une procédure d'acquisition.

Bien que la même règle eut prévalu en l'absence de dispositions législatives expresses, cet article était destiné à écarter toute ambiguïté.

· L'Assemblée nationale a introduit un amendement précisant que la durée de validité des refus de certificat en cours à la date d'entrée en vigueur de la loi demeure cependant fixée à trois ans, conformément aux dispositions actuellement en vigueur de la loi de 1992.

Votre rapporteur comprend le souci de l'Assemblée nationale de permettre à la procédure d'acquisition prévue par la proposition de loi de s'appliquer au plus grand nombre possible d'oeuvres. Cependant, cette disposition pourrait avoir pour conséquence par le jeu combiné des délais qu'une offre d'achat de l'Etat prolonge de manière significative la durée de validité des refus de certificat en cours à la date d'entrée en vigueur de la loi. Si cette situation est quasiment inévitable durant la période transitoire, il serait fâcheux que se généralise une pratique fort préjudiciable au regard des intérêts des propriétaires consistant pour l'administration à présenter des offres d'achat au cours des derniers mois précédant l'expiration du délai de validité du refus de certificat.

· Position de la commission

Votre commission vous propose d'adopter cet article sous réserve d'un amendement rédactionnel.

Retour Sommaire Suite