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EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Le Sénat est aujourd'hui saisi d'un projet de loi organisant une consultation de la population de Mayotte. Il s'agit là de la première étape d'une évolution statutaire très attendue par la population et les élus mahorais.

En effet, Mayotte, seule île de l'archipel des Comores à avoir souhaité rester française, est actuellement régie par un statut de collectivité territoriale sui generis à caractère provisoire défini par une loi du 24 décembre 1976. Celle-ci prévoyait une consultation de la population de Mayotte en vue du choix d'un statut définitif, qui a ensuite été reportée par une loi du 22 décembre 1979 et n'a finalement jamais été organisée depuis lors.

En vue de mettre fin à ce statu quo, le Gouvernement propose aujourd'hui, par ce projet de loi, l'organisation d'une consultation de la population de Mayotte sur la base d'un document d'orientation baptisé " accord sur l'avenir de Mayotte " signé par le secrétaire d'Etat à l'outre-mer, le président du conseil général et les représentants de trois des principales formations politiques présentes à Mayotte, à savoir le Mouvement populaire mahorais (MPM), le RPR et le PS, mais non par les deux parlementaires représentant la collectivité territoriale et par le Mouvement départementaliste mahorais (MDM).

Ce document prévoit, pour les dix prochaines années, la mise en place d'un statut de " collectivité départementale " destiné à permettre un rapprochement progressif avec le droit commun, la départementalisation unanimement souhaitée par les élus locaux apparaissant impossible à court terme compte tenu des spécificités de la situation de Mayotte.

Dans la perspective d'une évolution du statut de Mayotte et de l'organisation prochaine d'une consultation de sa population, votre commission des Lois a souhaité y effectuer une mission d'information afin d'apprécier sur place cette situation.

Une délégation présidée par votre rapporteur et composée de MM. Luc Dejoie, Michel Duffour, Jean-Jacques Hyest, Georges Othily et Simon Sutour s'est donc rendue à Mayotte du 10 au 12 janvier 2000 et y a rencontré les parlementaires, le président du conseil général et les représentants des principales formations politiques, le préfet et les chefs de service de l'Etat, les magistrats, ainsi que des représentants des organismes socioprofessionnels 1(*).

Avant de présenter le projet de loi, il importe de rappeler les principales spécificités de la situation de Mayotte, telles qu'a pu les constater la délégation sur place.

I. LES SPÉCIFICITÉS DE LA SITUATION ACTUELLE DE MAYOTTE

Pour bien comprendre la situation de Mayotte, il n'est pas inutile de rappeler brièvement quelques éléments de géographie et d'histoire.


Situation géographique de Mayotte

Située dans l'océan Indien, au nord du canal du Mozambique, Mayotte est la plus méridionale des quatre îles principales formant géographiquement l'archipel des Comores.

Éloignée de 8.000 km de la métropole et de 1.500 km de la Réunion, elle se trouve à 400 km de la côte Est de l'Afrique, 300 km de Madagascar, 190 km de la Grande Comore et 70 km d'Anjouan.

D'une superficie de 374 km2 et peuplée de 131.000 habitants 2(*) (soit une densité de plus de 350 habitants au km2), la collectivité territoriale de Mayotte est constituée de deux îles principales : Grande Terre (363 km2) et Petite Terre (11 km2), ainsi que d'une trentaine d'îlots 3(*).

La quasi-totalité de la population mahoraise (plus de 95%) est musulmane. Elle est très majoritairement non francophone, la langue maternelle étant le shimaore ou le shiboushi (environ 75 % des Mahorais ignorent le français).

Quelques repères historiques

Mayotte est devenue française dès 1841, avant Nice et la Savoie qui n'ont été rattachées à la France qu'en 1860.

En 1841, le sultan Adrian Souly céda Mayotte à la France par un traité qui prévoyait notamment que la France laisserait en l'état les moeurs et coutumes mahoraises.

La France, qui abolit l'esclavage à Mayotte en 1846, n'établit son protectorat sur les autres îles des Comores qu'environ un demi-siècle plus tard (de 1886 à 1892).

En 1912, la colonie française de " Mayotte et dépendances ", qui avait pour chef-lieu Dzaoudzi (sur la Petite Terre), fut rattachée à celle de Madagascar.

En 1946, l'archipel des Comores devint un territoire d'outre-mer dont le chef-lieu fut transféré de Dzaoudzi à Moroni (Grande Comore) en 1958 et qui bénéficia d'un statut d'autonomie interne à partir de 1961.

La loi du 23 novembre 1974 organisa une consultation d'autodétermination des populations des Comores, un amendement adopté à l'initiative du Sénat ayant prévu la consultation " des populations " et non " de la population ", afin de permettre un décompte des suffrages île par île. Cette consultation, réalisée le 22 décembre 1974, aboutit à une quasi-unanimité en faveur de l'indépendance des populations des îles de la Grande Comore, d'Anjouan et de Mohéli, tandis que la population de Mayotte se prononçait à une majorité de 63,82 % en faveur du maintien dans la République française.

A l'issue de cette consultation, la loi du 3 juillet 1975 relative à l'indépendance du territoire des Comores organisa l'accession à l'indépendance par l'adoption d'une Constitution par voie référendaire, en prévoyant le décompte des suffrages île par île.

Cependant, le 6 juillet 1975, le président du Gouvernement des Comores déclara unilatéralement l'indépendance (en désaccord avec les élus de Mayotte).

Prenant acte de cette proclamation d'indépendance, la loi du 31 décembre 1975 relative aux conséquences de l'autodétermination des îles des Comores mit fin à l'appartenance à la République française des îles de Grande Comore, d'Anjouan et de Mohéli et organisa deux consultations à Mayotte, la première pour demander à ses habitants s'ils entendaient rester Français ou devenir Comoriens et la seconde pour les inviter à choisir leur statut au sein de la République :

- la première consultation, le 8 février 1976, aboutit par un vote quasi-unanime (99,4 % des suffrages exprimés) au maintien de Mayotte dans la République ;

- lors de la seconde, le 11 avril 1976, les habitants écartèrent le statut de territoire d'outre-mer par 97,47 % des suffrages exprimés (près de 80 % des votants ayant déposé dans l'urne un bulletin " sauvage ", donc nul, exprimant le souhait de voir Mayotte dotée du statut de département d'outre-mer).

A la suite de ces consultations, un projet de loi prévoyant la départementalisation de Mayotte fut déposé à l'Assemblée nationale, puis retiré avant d'avoir été discuté.

La loi du 24 décembre 1976 relative à l'organisation de Mayotte a finalement créé une collectivité territoriale à statut particulier sur le fondement de l'article 72 de la Constitution.

Cette loi toujours en vigueur définit le statut actuel de Mayotte.

A. UNE COLLECTIVITÉ TERRITORIALE " SUI GENERIS " DOTÉE D'UN STATUT À CARACTÈRE PROVISOIRE

La loi du 24 décembre 19764(*) a doté Mayotte d'un statut original qui avait été conçu comme provisoire. En effet, son article 1er avait prévu qu'une consultation de la population sur l'évolution de ce statut aurait lieu dans un délai " d'au moins trois ans ". Cette disposition a ensuite été modifiée par une loi de 1979 précisant que cette consultation serait organisée " dans un délai de cinq ans ". Cependant, aucune consultation n'est intervenue depuis l'échéance dudit délai en 1984 5(*)et le statu quo issu de la loi du 24 décembre 1976 a donc perduré depuis lors.

1. Le statut issu de la loi du 24 décembre 1976

La loi du 24 décembre 1976 relative à l'organisation de Mayotte y a créé une collectivité territoriale sui generis sur le fondement de l'article 72 de la Constitution6(*).

Le statut particulier de cette collectivité s'inspire de l'organisation départementale antérieure aux lois de décentralisation ; toutefois, comme les territoires d'outre-mer, la collectivité territoriale de Mayotte est régie par le principe dit de spécialité législative, les lois métropolitaines ne s'y appliquant que sur mention expresse, conformément à l'article 10 de la loi du 24 décembre 1976.

La collectivité territoriale de Mayotte est administrée par un représentant du Gouvernement qui a rang de préfet. Désigné en conseil des ministres, celui-ci a " la charge des intérêts nationaux, du contrôle administratif et du respect des lois " (article 4 de la loi du 24 décembre 1976) et " instruit les affaires qui intéressent Mayotte " (article 5).

Mayotte est dotée d'un conseil général élu au suffrage universel direct ; cependant, c'est le représentant du Gouvernement, et non le président du conseil général, qui exécute les décisions de cette assemblée (article 5).

La loi du 24 décembre 1976 précise en outre que " Mayotte bénéficie de l'intervention directe des services, des établissements publics, des entreprises publiques et des fonds d'investissement et de développement de l'Etat " (article 9).

Mayotte est divisée en 19 cantons et 17 communes7(*).

La loi du 10 août 1871 relative aux conseils généraux et le code des communes ont été étendus à Mayotte, moyennant adaptation, par des ordonnances de 1977. Toutefois, les lois de décentralisation n'ayant pas été étendues à Mayotte, ces textes s'y appliquent dans leur version antérieure à la décentralisation : les communes restent donc soumises au régime de la tutelle exercée a priori et le représentant du Gouvernement est toujours l'exécutif du conseil général.

2. Un PTOM associé à l'Union européenne

Au regard de l'Union européenne, Mayotte fait " partie des pays et territoires d'outre-mer " (PTOM) qui font l'objet d'un régime spécial d'association en application de l'article 227-3 du Traité de Rome.

A la différence des départements d'outre-mer français, Mayotte ne fait donc pas partie intégrante de l'Union européenne et n'est pas éligible aux fonds structurels européens.

De même que les territoires d'outre-mer, la collectivité territoriale de Mayotte bénéficie seulement de l'aide du Fonds européen de développement (FED), dont les ressources sont sans commune mesure avec celles des fonds structurels.

En effet la dotation annuelle par personne était pour Mayotte d'environ 21 écus au titre du VIIème FED (1991-1995) alors qu'elle était au même moment pour la Réunion d'environ 178  écus au titre des fonds structurels. Après avoir reçu 47 milllions de francs au titre du VIIè FED, Mayotte recevra environ 65,6 millions de francs au titre du VIIIème FED (1996-2000)8(*) alors qu'au cours de la même période, la Réunion pourra bénéficier de plusieurs milliards de francs au titre des fonds structurels.

Votre rapporteur souhaite que des négociations communautaires soient engagées pour permettre à Mayotte de bénéficier des fonds structurels européens.

Interrogé sur ce point au cours de son audition devant votre commission des Lois, M. Jean-Jack Queyranne, secrétaire d'Etat à l'outre-mer, a rappelé que l'éligibilité aux fonds structurels européens nécessitait une mise en conformité avec le droit communautaire, notamment en matière de droits de douane.

Il a ajouté qu'il avait appelé l'attention de la Commission européenne sur la nécessité de tenir compte du retard de développement économique de Mayotte pour l'attribution des aides qui lui sont accordées dans le cadre de son statut de PTOM associé à l'Union européenne.

3. L'application du principe de spécialité législative : un régime législatif encore très différent de celui de la métropole, malgré un rapprochement progressif avec le droit commun

En application du principe de spécialité législative, les textes de nature législative qui étaient applicables à Mayotte précédemment au statut de 1976, le sont restés sous réserve de modifications ultérieures et les lois nouvelles ne sont applicables à Mayotte que sur mention expresse (à l'exception des lois dites de souveraineté).

Certes, un effort considérable de modernisation du droit applicable à Mayotte a été entrepris depuis 1976, notamment grâce à plusieurs séries d'ordonnances prises sur le fondement de l'article 38 de la Constitution et à des lois " portant diverses dispositions relatives à l'outre-mer ". Un certain nombre de codes ont été étendus à Mayotte, moyennant adaptations plus ou moins étendues, par exemple le code de procédure pénale (1981), le nouveau code pénal (1996), le code du travail (1991), le code des assurances (1992), le code rural (1991), le code des marchés publics (1992)... Par ailleurs, un statut général des fonctionnaires de la collectivité territoriale, des communes et des établissements publics a été mis en place en 1996.

Cependant, malgré l'importance des adaptations ainsi réalisées, on constate encore dans de nombreux domaines une insécurité, voire un vide juridique résultant de l'incertitude sur les textes applicables, ce qui conduit parfois les fonctionnaires en poste sur place à devoir faire preuve d'un certain pragmatisme en l'absence de textes précis, ou du moins adaptés à la réalité d'aujourd'hui.

Par exemple, en matière d'entrée et de séjour des étrangers, l'ordonnance de 1945 n'étant pas applicable, doivent théoriquement être appliqués des textes désuets tels qu'un décret de 1932 " réglementant les conditions d'admission et de séjour des Français et des étrangers à Madagascar et dépendances " et même une loi du 3 décembre 1849 sur la naturalisation et le séjour des étrangers en France, en ce qui concerne les reconduites à la frontière.

Par ailleurs, dans certains domaines, le régime applicable est tout à fait spécifique et complètement dérogatoire à celui de la métropole.

Tel est en particulier le cas du régime fiscal et douanier qui résulte notamment d'une ordonnance n° 81-296 du 1er avril 1981.

Comme dans les territoires d'outre-mer, la fiscalité relève de la compétence de la collectivité territoriale et l'ensemble des impôts, directs ou indirects, ainsi que les droits de douane, sont perçus à son profit, aucun impôt n'étant perçu au profit de l'Etat.

Les impôts indirects, au premier rang desquels figurent les droits de douanes et notamment la taxe de consommation avec un produit de 175 millions de francs en 1998, représentent plus de 75 % d'un produit fiscal total de 401 millions de francs en 1998. Il existe par ailleurs quatre impôts directs (impôt sur le revenu prélevé à la source, impôt sur les sociétés, impôt foncier sur le terrain et patente).

Les communes ne disposent d'aucune recette fiscale propre, la DGF constituant quasiment leur seule ressource. La mise en place d'une fiscalité locale directe ne peut être envisagée sans qu'au préalable ait été établi un cadastre encore inexistant9(*).

En outre, le droit applicable à Mayotte se caractérise par les particularismes du droit civil et de l'organisation judiciaire, fortement marqués par les spécificités culturelles, religieuses et coutumières de ce territoire.

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