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PREMIÈRE PARTIE -

VUE D'ENSEMBLE SUR UN TEXTE DENSE,
A LA COHÉRENCE PARFOIS INCERTAINE...

I. L'URBANISME

La première partie du projet de loi (articles 1 à 24) est consacrée d'une part, à une réforme du régime des documents d'urbanisme et, d'autre part, à une modification du financement de l'urbanisme.

La première section du Titre I (articles 1 à 20 sexies) réforme le régime des documents d'urbanisme.

Elle tend, en particulier à :

- introduire un nouvel article " déclaratoire " au début du code de l'urbanisme et détaille les règles générales d'utilisation de l'espace ;

- substituer les " schémas de cohérence territoriale " (SCT) aux schémas directeurs et les " plans locaux d'urbanisme " (PLU) aux " plans d'occupation des sols " (POS) ;

- enrichir le régime juridique des cartes communales ;

- modifier le régime des opérations d'aménagement et des taxes d'urbanisme.

Si, en apparence, ce texte bouleverse l'économie générale du code de l'urbanisme, il ne lui apporte, en réalité, que des modifications ponctuelles. En effet, le Gouvernement a choisi de réécrire ou, pour mieux dire, de " redécouper " les articles L.122-1 et suivants (régime du SCT) et L.123-1 et suivants (régime du PLU) en y apportant des modifications dont les principales sont les suivantes :

Refonte des articles " de principe " du code de l'urbanisme

L'article 1er du projet de loi modifie le contenu de l'article L.121-1 du code de l'urbanisme qui détaille désormais les principes généraux applicables à tous les documents d'urbanisme (respect de la notion d'" aménagement durable ", " économie du territoire " notamment).

Il est si peu normatif qu'en apparence, il semble inoffensif. Il traduit cependant la vision " duale " du territoire, caractéristique de la loi " Voynet ", qui oppose les espaces " urbains " aux espaces " naturels " sans reconnaître la spécificité de l'espace " rural ". En outre, il ne change rien au principe " d'économie du territoire " qui fonde, bien souvent, l'interprétation souvent extensive que les services déconcentrés de l'Etat font du principe de " constructibilité limitée ".

Création des SCT et des PLU

Les schémas de cohérence territoriale (SCT) tendent à gérer les problèmes d'urbanisme au niveau d'un territoire en y associant les questions de logement, de transport, de commerce. Ils devront, en effet, être compatibles avec les plans locaux de l'habitat (PLH), les plans de déplacement urbain (PDU) et les schémas d'équipement commercial. Le texte initial du Gouvernement entendait que les SCT soient généralisés à tout le territoire. Pour ce faire, il prévoyait qu'il ne serait plus possible d'ouvrir des zones " NA " (d'urbanisation future) dans les communes qui ne relèveraient pas d'un SCT (même si elles ont un PLU). L'Assemblée nationale a jugé irréaliste cette proposition, qui limite le champ d'application à cette règle aux communes qui sont inclues dans un périmètre de quinze kilomètres autour des agglomérations françaises.

La " structure porteuse " du SCT sera désormais durable, afin de ne pas la difficulté suscitée par la disparition des syndicats qui ont créé les schémas directeurs et du fait de laquelle au moins les deux tiers des 219 schémas directeurs actuels sont obsolètes.

Le plan local d'urbanisme (PLU) se substitue, dans le texte initial, au POS. Cependant, alors que le POS pouvait être " partiel ", le PLU s'appliquera nécessairement à tout le territoire d'une commune. La procédure d'application du POS par anticipation est, quant à elle, supprimée.

Le régime des " cartes communales " est aussi modifié. Le texte prévoit en effet, qu'une commune dotée d'une carte communale pourra délivrer les permis de construire en son nom propre, comme celles dotées d'un POS. On notera cependant que, comme par le passé, la carte communale sera, selon le texte, élaborée d'un commun accord par la commune et la DDE, cette dernière pouvant, de ce fait, " verrouiller " ce document.

La modification du régime des opérations d'aménagement est plus symbolique que réelle. La transformation du régime des taxes d'urbanisme est, quant à elle, beaucoup plus technique. Il convient cependant d'observer que la diminution du produit de certaines taxes locales (articles 23 et 24) ne fait l'objet d'aucune compensation.

Le projet de loi contient, en outre, quelques dispositions éparses et néanmoins intéressantes, telles que la suppression de la déclaration de travaux (qui était un " nid à contentieux ") sur laquelle l'Assemblée nationale est intervenue, estimant qu'une telle modification prévient les citoyens des garanties qu'offre ce document.

En matière d'urbanisme, votre rapporteur a travaillé en étroite concertation avec le rapporteur pour avis de la commission des lois afin de renforcer l'insertion du dispositif dans le cadre constitué par la loi de juin 1999 relative à la coopération intercommunale.

Il vous présentera plusieurs amendements tendant à rapprocher les structures chargées de l'élaboration des schémas de cohérence territoriale de celles des organismes de coopération intercommunale existants.

En matière d'urbanisme, la Commission des Affaires économiques vous propose de préciser des notions floues qui résultent de l'article L.121-1 du code de l'urbanisme, susceptibles de servir de fondement à nombre d'annulations contentieuses. Elle a également souligné que :

la mixité sociale concerne aussi bien l'habitat urbain que l'habitat rural ;

les espaces du territoire ne se résument pas à deux catégories simplistes, les espaces urbains et les espaces naturels, mais comprennent un continuum qui va des espaces naturels, urbains, périurbains aux espaces ruraux ;

- les directives territoriales d'aménagement élaborées par l'Etat doivent également respecter ces principes généraux.

La Commission des Affaires économiques a affirmé un droit à une constructibilité minimale, dès lors que l'application superposée des textes tels que les lois " littoral " et " montagne " rendent, en apparence, toute construction impossible. Il lui est apparu utile qu'en matière de risques, l'Etat fournisse aux communes toutes les études dont il dispose afin que ces collectivités n'aient plus qu'à réaliser des études ponctuelles.

D'un point de vue général, votre commission a cherché à renforcer les modalités de concertation, qu'il s'agisse de la concertation avec le public lors de l'élaboration d'un projet urbain, ou lors de la mise en oeuvre des dispositions de la loi d'orientation pour la ville.

Dans le même esprit, elle a renforcé les pouvoirs de la commission de conciliation en lui donnant le droit d'opérer en matière de délivrance de permis de construire au nom de l'Etat. De la sorte, l'administration ne pourra plus opposer des refus péremptoires aux demandes des habitants.

En ce qui concerne les schémas de cohérence territoriale, la Commission des Affaires économiques a :

- prévu qu'un projet communal sera élaboré sur la base d'un diagnostic, avant que le successeur du plan d'occupation des sols (POS) ne soit préparé, car la dimension du projet doit primer sur la procédure ;

- supprimé la disposition interdisant d'ouvrir des terrains à l'urbanisation en l'absence de SCT et la délimitation du périmètre de 15 kilomètres autour des agglomérations couvertes par un SCT qui apparaît arbitraire et, partant, inapplicable.

Il vous est proposé de conserver l'appellation de " POS ".

Votre commission juge, en outre, nécessaire que les cartes communales soient élaborées par la commune seule et non pas dans le cadre d'un accord entre la commune et le préfet.

La suppression du concept de " concession d'aménagement " a entraîné de vives critiques. C'est pourquoi, il nous est apparu préférable de remplacer cette appellation par celle de " convention publique d'aménagement ", tout en prévoyant un dispositif assurant le parfait contrôle de la collectivité locale sur l'aménageur.

En ce qui concerne la montagne, votre commission a tout d'abord conservé l'ensemble des acquis du texte de l'Assemblée nationale. Elle vous propose, en outre, de prévoir :

- une extension du régime des chalets d'alpage aux autres bâtiments ruraux et aux granges de montagne ;

- la possibilité de permettre le changement d'affectation des bâtiments en zone de montagne ;

- de prévoir la création de constructions à usage industriel et artisanal intégrées à l'environnement ;

- la création de zones NB permettant le développement d'un habitat individuel lorsque les zones de montagne sont historiquement mitées.

En ce qui concerne la loi " littoral ", plusieurs amendements vous seront proposés afin de protéger l'environnement et de permettre une gestion dynamique des sites. La loi est, en effet, si restrictive qu'elle n'autorise même pas l'installation de sanitaires sur le littoral.

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