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INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Adopté par l'Assemblée nationale le 21 mars dernier, le projet de loi qui vous est soumis est relatif à la solidarité et au renouvellement urbains.

Avant d'aborder l'économie de ce projet de loi, la présentation de ses nombreux articles et des amendements qu'elle vous propose, votre commission a tenu à formuler -brièvement, mais fortement- deux remarques préliminaires.

La première porte sur les conditions d'examen de ce texte et sur le délai imparti à notre commission, ainsi qu'aux deux commissions saisies pour avis, pour statuer.

Le jour même du dépôt du projet de loi devant l'Assemblée nationale -soit le 2 février- le Gouvernement a décidé de recourir à la déclaration d'urgence. Encore une fois, donc -et encore une fois sur un texte majeur !- le Parlement est privé de la possibilité d'un véritable dialogue sur les dispositions proposées, et les citoyens privés des améliorations que permet toujours le fonctionnement normal de la navette entre les deux assemblées. Mais cette règle tend à devenir l'exception....

Une telle situation est d'autant plus inacceptable, dans le cas précis du projet en cause, que certaines de ses dispositions ne sont appelées à entrer en vigueur qu'en 2002 et que d'autres -attendues parfois depuis des années, la dernière modification substantielle du code de l'urbanisme datant de 1994 !- concernent des pans entiers de codes, appelés à rester durablement en vigueur.

En réalité, le Gouvernement semble recourir à l'urgence faute du courage et de la volonté politique nécessaires à une véritable concertation avec les élus, nationaux comme locaux.

Quant aux délais impartis au Sénat pour étudier ce texte, ils sont extraordinairement brefs. Le projet de loi a été adopté par l'Assemblée nationale le 21 mars dernier. Le début de sa discussion en séance publique a été fixé au 26 avril, soit juste après la fin de la période de suspension des travaux de la Haute assemblée.

C'est donc le 5 avril, soit deux semaines après l'adoption du projet de loi par les députés, que votre commission, désireuse de laisser aux membres de la Haute Assemblée le temps de prendre réellement connaissance de son rapport, a été appelée à examiner ce texte essentiel. C'est dérisoire, eu égard à la longueur (136 pages) de ce dispositif, à la variété et à la technicité de son contenu.

Que reste-t-il, en vérité, des engagements pris, en 1997, par la nouvelle majorité ? Que reste-t-il des instructions données explicitement à tous les ministres -et en particulier au ministre chargé des relations avec le Parlement- par le chef du Gouvernement lors de son arrivée aux affaires, dans une circulaire du 6 juin 1997 publiée au Journal Officiel ?

" La durée de vie des textes est en constant raccourcissement parce que, préparés et débattus avec une hâte excessive, les imperfections qu'ils contiennent imposent des rectifications.

S'agissant des lois, vous vous efforcerez donc de laisser au Parlement le temps de débattre.

Sauf urgence avérée, vous devrez prévoir des délais d'examen par le Parlement sensiblement plus importants que ceux qui ont été observés au cours des années passées. J'ai donné en ce sens des instructions particulières au ministre des relations avec le Parlement "1(*).


La seconde observation de votre commission portera sur la démarche -à son sens critiquable- qui a présidé à l'élaboration de ce texte. Sous couvert d'un projet emblématique, qui trouverait son unité dans la seule volonté politique qui le sous-tend, le Gouvernement a, en quelque sorte, présenté au Parlement plusieurs projets de loi en un seul. Le dispositif soumis au Parlement regroupe, en effet, des dispositions qui intéressent -et parfois bouleversent sur des pans entiers- des codes très divers : ceux de l'urbanisme, de la construction et l'habitation, de la santé publique, le code général des collectivités territoriales et le code général des impôts.

Il modifie également d'autres textes majeurs, notamment :

- la loi n° 91-662 du 13 juillet 1991 d'orientation pour la ville ;

- la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville ;

- la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative à la protection et au développement de la montagne ;

- la loi n° 86-2 du 3 janvier 1986 relative à la protection et à la mise en valeur du littoral ;

- la loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 d'orientation des transports intérieurs ;

- l'ordonnance n° 59-151 du 7 janvier 1959 relative à l'organisation des transports de voyageurs dans la région parisienne.

Cette accumulation de modifications dans des domaines très variés est préjudiciable à la lecture du texte, d'autant que les députés y ont apporté des modifications nombreuses et des ajouts importants.

En outre, le Gouvernement n'hésite pas à saisir l'occasion offerte par la discussion de ce texte pour modifier d'autres dispositions importantes qui auraient, à elles seules, justifié le dépôt d'un projet de loi spécifique, ou à tout le moins, leur inscription dans le projet de loi initial. C'est ainsi que les articles 34 bis et 34 ter amendent substantiellement le régime des zones franches urbaines qui résulte de la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville.

Un tel procédé a, au demeurant, déjà été utilisé par le Gouvernement qui a, par exemple, tout récemment, transposé a minima une directive postale à l'occasion de la discussion de la loi n° 99-533 du 25 juin 1999 relative à l'aménagement et au développement durable du territoire.

On ne légifère pas à marche forcée. Votre rapporteur craint que le temps, selon l'adage, n'épargne guère ce que les auteurs de ce projet de loi ont voulu faire sans lui...

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