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II. L'EXERCICE PAR UN CONTRIBUABLE DES ACTIONS APPARTENANT À UNE COLLECTIVITÉ TERRITORIALE

L'article L. 2132-5 du code général des collectivités territoriales permet à tout contribuable inscrit au rôle de la commune d'exercer, tant en demande qu'en défense, à ses frais et risques, avec l'autorisation du tribunal administratif, les actions qu'il croit appartenir à la commune, et que celle-ci, préalablement appelée à en délibérer, a refusé ou négligé d'exercer.

A cet effet, le contribuable adresse au tribunal administratif un mémoire détaillé qui est soumis au conseil municipal, spécialement convoqué à cet effet, donc en séance extraordinaire (article L. 2132-6 du code général des collectivités territoriales).

Le droit de substitution du contribuable d'une commune, fixé initialement par la loi municipale du 5 avril 1884, a été précisé par la jurisprudence.

L'action en substitution s'applique à toute action en justice ouverte à la commune, qu'il s'agisse d'une action civile, pénale ou devant un tribunal administratif.

La demande d'autorisation adressée au tribunal administratif doit être précédée d'une requête auprès de la commune et d'un refus d'agir de celle-ci, explicite ou implicite.

L'action doit avoir des chances sérieuses de succès et offrir un intérêt pour la commune.

La procédure d'autorisation de plaider fait l'objet des articles R. 2132-1 à 2132-4 du code général des collectivités territoriales6(*).

Le mémoire adressé par le contribuable est immédiatement transmis au maire afin qu'il le soumette au conseil municipal, spécialement convoqué à cet effet, qui peut encore décider d'agir.

Le tribunal administratif dispose d'un délai de deux mois pour prendre sa décision, le refus d'autorisation devant être motivé.

A l'issue du délai de deux mois, si le tribunal administratif n'a pas statué, ou, en cas de refus, le contribuable peut se pourvoir devant le Conseil d'Etat.

La jurisprudence admet aussi le pourvoi de la commune devant le Conseil d'Etat pour demander l'annulation ou la réformation de la décision du tribunal administratif.

Le tribunal administratif ou le Conseil d'Etat peuvent subordonner l'autorisation d'agir à la consignation préalable des frais d'instance, dont ils fixent le montant.

Cette procédure établie depuis plus d'un siècle pour les communes n'a pas donné lieu, jusqu'à présent, à un nombre important d'autorisations, en dépit d'une progression du nombre des demandes depuis 1992.

Le droit de substitution du contribuable a été étendu, selon le même schéma, aux actions appartenant aux établissements publics de coopération intercommunale, par l'article 73 de la loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale, adoptée dans les mêmes termes par les deux assemblées (article L. 5211-58 du code général des collectivités territoriales).

Comme les conseils municipaux, les organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale doivent être spécialement convoqués à cet effet pour examiner le mémoire du contribuable.

En revanche, le droit de substitution du contribuable n'était pas prévu, pour les départements et les régions, jusqu'à la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations.

Le principe de l'extension de ce droit aux départements et aux régions a été accepté par les deux assemblées au cours de la discussion de cette loi.

L'Assemblée nationale et le Sénat se sont aussi accordés sur la procédure de mise en oeuvre concernant les départements. Le mémoire est examiné par le conseil général sans qu'il soit obligatoire de le convoquer spécialement à cet effet en session extraordinaire.

En revanche, pour les régions, le conseil régional doit être spécialement convoqué, selon la loi du 12 avril 2000 précitée résultant du texte adopté par l'Assemblée nationale en lecture définitive. Le Sénat avait, pour sa part, retenu, avec l'accord du Gouvernement, un examen en session ordinaire, pour les régions comme pour les départements.

En effet, au cours de la discussion du texte en nouvelle lecture, le 21 mars 2000, M. Jean-Paul Amoudry, rapporteur de la commission des Lois, a estimé qu'il n'était pas souhaitable qu'un citoyen puisse convoquer une réunion extraordinaire du conseil général ou du conseil régional.

Il a précisé que, dans cette hypothèse, " il disposerait ainsi de pouvoirs beaucoup plus importants que ceux que détient un conseiller général ou un conseiller régional et de pouvoirs équivalents à ceux du tiers des membres d'une assemblée territoriale " et il a proposé que les conseils soient réunis dans les conditions de droit commun.

Le texte de la loi du 12 avril 2000 précitée n'impose donc pas une convocation spéciale du conseil général pour examiner le mémoire mais rend obligatoire la tenue d'une session extraordinaire du conseil régional, ce qui n'apparaît pas cohérent.

Seuls les conseils généraux pourraient examiner les mémoires des contribuables en session ordinaire, tandis que les conseils régionaux, mais aussi les conseils municipaux et les organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale devraient être spécialement convoqués à cet effet.


Aussi l'Assemblée nationale a-t-elle adopté, lors de l'examen de la présente proposition de loi, à l'initiative de Mme Claudine Ledoux, rapporteur de la loi du 12 avril 2000, un article additionnel pour harmoniser les procédures, auquel le Gouvernement a déclaré " n'être pas défavorable ".

Le texte soumis au Sénat prévoit en effet une procédure uniforme pour toutes les assemblées locales, qui devraient examiner le mémoire du contribuable lors de leur plus proche réunion, donc sans rendre obligatoire une convocation spéciale (article 4).

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