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II. LE PROJET DE LOI D'ORIENTATION

Avant de présenter les dispositions du présent projet de loi d'orientation, il n'est pas inutile de rappeler les principales propositions formulées dans les différents rapports préparatoires qui ont servi de base à son élaboration.

Dans le cadre de la préparation de ce projet de loi, le Gouvernement a en effet chargé plusieurs personnalités de lui remettre des rapports sur différentes questions intéressant les départements d'outre-mer.

Trois rapports de portée générale ont ainsi été élaborés, dont deux relatifs aux questions économiques et sociales et le troisième concernant les questions institutionnelles, ce dernier faisant suite à une mission confiée par le Gouvernement à deux parlementaires des départements d'outre-mer, MM. Claude Lise et Michel Tamaya.

·  Le premier de ces rapports12(*) a été remis en février 1999 au secrétaire d'Etat à l'outre-mer par Mme Eliane Mossé, économiste, qui avait été chargée de réfléchir aux perspectives de développement économique dans les départements d'outre-mer. Après avoir analysé la situation économique de ces départements et tracé un bilan des politiques menées en faveur de l'emploi et du développement, Mme Eliane Mossé s'est notamment interrogée sur les possibilités de réforme du régime de surrémunérations dans la fonction publique de l'Etat, du dispositif de défiscalisation des investissements et de l'organisation du système bancaire, ainsi que sur les moyens de parvenir à une utilisation plus efficace des fonds structurels communautaires. Dans sa conclusion, elle a insisté sur la nécessité de développer la déconcentration des décisions au niveau local, ce qui va dans le sens du souhait d'une plus grande autonomie des départements d'outre-mer et contribuerait à alléger et à simplifier les procédures.

·  Un deuxième rapport remis au secrétaire d'Etat à l'outre-mer dans le cadre de la préparation du projet de loi d'orientation a été élaboré par M. Bertrand Fragonard, conseiller-maître à la Cour des Comptes et ancien délégué interministériel au RMI, qui avait été chargé de réfléchir aux mesures susceptibles de permettre une amélioration de la situation de l'emploi dans les départements d'outre-mer.

Daté de juillet 1999, son rapport13(*) a notamment préconisé de soutenir financièrement les projets professionnels des jeunes par la création d'un " contrat d'initiative jeune ", d'améliorer les dispositifs de formation professionnelle, de favoriser la création d'emplois en réduisant les charges sociales des entreprises de moins de dix salariés et des travailleurs indépendants, d'améliorer la compétitivité du secteur exposé en renforçant les exonérations de charges sociales, de créer un statut de salarié occasionnel, de mettre en place des mesures d'aide à la création d'entreprises, d'améliorer les conditions de financement des entreprises et de créer un dispositif de congé-solidarité pour favoriser les départs en préretraite et débloquer l'embauche des jeunes.

Il a en outre proposé l'amélioration du dispositif d'insertion du RMI et la création d'une allocation de revenu d'activité (ARA) pour les bénéficiaires du RMI prenant le statut de travailleur occasionnel ou de créateur d'entreprise.

Par ailleurs, M. Bertrand Fragonard a étudié les possibilités de réforme du régime des compléments de rémunération dans les secteurs public et parapublic, ainsi que de la fiscalité applicable dans les départements d'outre-mer et en particulier du dispositif d'aide fiscale à l'investissement.

·  Le troisième rapport établi dans la perspective de la préparation du projet de loi d'orientation émane de MM. Claude Lise, sénateur de la Martinique, et Michel Tamaya, député de la Réunion, à qui le Premier ministre avait demandé de réfléchir à un approfondissement de la décentralisation dans les départements d'outre-mer, en limitant toutefois le champ de cette réflexion au double cadre juridique résultant de l'article 73 de la Constitution et de l'article 299-2 du Traité d'Amsterdam, ce qui constitue une difficulté de l'exercice.

Après avoir dressé un bilan de l'état actuel de la décentralisation dans les départements d'outre-mer et avoir étudié les possibilités d'évolution autorisées par ce double cadre juridique, le rapport des deux parlementaires, remis au Premier ministre en juin 199914(*), a proposé un accroissement des responsabilités locales par le transfert de nouvelles compétences aux collectivités territoriales (départements et régions) dans les domaines de la coopération régionale, de l'éducation et de la culture, de l'aménagement du territoire, des routes, de l'exploitation des ressources naturelles, biologiques et non biologiques, de la mer et de son sous-sol, du logement, de l'eau et de l'assainissement...

Les deux parlementaires ont en outre préconisé une clarification des compétences entre la région et le département pour une meilleure lisibilité des politiques publiques, en recentrant les compétences de la région sur la planification et les aides économiques et en renforçant celles du département dans les domaines sociaux, éducatif et culturel, ainsi qu'une modernisation des services déconcentrés de l'Etat.

Ils ont par ailleurs formulé diverses propositions tendant à une amélioration du système fiscal, une adaptation des règles de gestion des agents des collectivités publiques outre-mer, un assouplissement des règles applicables aux marchés publics et une meilleure utilisation des fonds communautaires.

Enfin, estimant ne pouvoir envisager dans l'immédiat, en l'absence de modification de l'article 73 de la Constitution, des changements institutionnels tels que la mise en place d'une assemblée unique, MM. Claude Lise et Michel Tamaya ont néanmoins souhaité ouvrir la perspective d'une évolution institutionnelle en proposant la mise en place d'une nouvelle institution : le Congrès, réunion non permanente des deux assemblées délibérantes, qui aurait eu pour compétence :

- d'une part, de coordonner l'action des deux assemblées pour gérer les compétences partagées dans les domaines des transports, du logement et de l'aménagement du territoire ;

- et d'autre part, d'initier un processus conduisant à une éventuelle évolution statutaire en adressant au Gouvernement des propositions en ce sens.

· Par ailleurs, le Gouvernement a également fait préparer deux rapports de portée géographique plus limitée qui concernent respectivement les " îles du Nord " rattachées à la Guadeloupe (Saint-Barthélémy et Saint-Martin) et la collectivité territoriale à statut particulier de Saint-Pierre-et-Miquelon.

- Le premier de ces rapports a été remis au secrétaire d'Etat à l'outre-mer en décembre 1999 par M. François Seners, maître des requêtes au Conseil d'Etat15(*).

Après avoir établi un constat des singularités des îles du nord de la Guadeloupe au sein de l'outre-mer français, celui-ci a considéré qu'une transformation du statut de Saint-Martin ne pouvait être envisagée à brève échéance compte tenu de la dépendance financière de cette commune à l'égard des fonds nationaux et européens mais qu'il serait souhaitable de lui confier, par voie de conventions passées avec le département et la région, des délégations de pouvoirs significatives dans certains domaines (port, aéroport, formation, action sanitaire, promotion touristique) ; en revanche, s'agissant de Saint-Barthélémy, il a envisagé la transformation de cette île en une collectivité territoriale à statut particulier ou un territoire d'outre-mer, tout en préconisant dans l'immédiat la création de nouvelles ressources au profit de la commune.

- D'autre part, en ce qui concerne Saint-Pierre-et-Miquelon, un rapport au secrétaire d'Etat à l'outre-mer a été établi par le préfet, M. Rémi Thuau, à la suite d'une concertation locale menée à propos d'éventuelles adaptations statutaires16(*). Ce rapport a étudié diverses perspectives d'évolution concernant notamment le mode de désignation des conseillers généraux et des conseillers municipaux, la désignation du bureau du conseil général, la répartition des compétences en matière d'urbanisme et les règles de répartition des ressources fiscales, sans pour autant formuler de propositions définitives.

*

Le projet de loi d'orientation s'inspire des diverses propositions formulées dans le cadre de ces rapports préparatoires.

Outre un article préambule affirmant notamment la priorité donnée au développement des activités économiques, de l'aménagement du territoire et de l'emploi dans les départements d'outre-mer, il comprend des mesures en faveur du développement économique, de l'emploi et de la lutte contre l'exclusion (titres Ier, II et III), des dispositions tendant à une meilleure reconnaissance de l'identité culturelle (titre IV), un volet consacré au transfert de nouvelles compétences aux collectivités territoriales, notamment en matière de coopération régionale, et à l'approfondissement de la décentralisation (titres V et VI), un titre relatif à l'évolution institutionnelle prévoyant la mise en place d'un Congrès dans les régions d'outre-mer monodépartementales (titre VII), ainsi que des dispositions spécifiques à la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon (titre VIII).

A. LES MESURES EN FAVEUR DU DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUE, DE L'EMPLOI ET DE LA LUTTE CONTRE L'EXCLUSION

·  S'inspirant notamment du rapport de M. Bertrand Fragonard, le titre Ier, intitulé Du développement économique et de l'emploi ", institue tout d'abord des dispositifs d'allégement de charges sociales en faveur des entreprises des départements d'outre-mer (articles 2, 3 et 4).

Ainsi, le projet de loi permettra un abaissement du coût du travail par une exonération à 100 % des cotisations sociales patronales de sécurité sociale, dans la limite de 1,3 SMIC, qui bénéficiera à l'ensemble des entreprises de moins de 11 salariés (un dispositif progressif adopté par l'Assemblée nationale permettant toutefois d'atténuer les effets de seuil), aux entreprises les plus exposées à la concurrence et aux travailleurs indépendants, ainsi qu'au secteur du bâtiment et des travaux publics à hauteur de 50 %, le coût total de ce dispositif étant évalué à 3,5 milliards de francs, à comparer avec un coût de 800 millions de francs pour le dispositif d'exonération de charges sociales précédemment mis en place par la " loi Perben "17(*) qui a dans l'ensemble donné satisfaction

Le titre Ier prévoit par ailleurs la possibilité pour les entreprises des départements d'outre-mer de bénéficier d'un plan d'apurement de leurs dettes sociales et fiscales (articles 5 et 6) et la création d'une prime à la création d'emplois en faveur de celles qui se consacrent à une activité exportatrice (article 7).

Il comporte en outre deux mesures spécifiques destinées à favoriser l'emploi des jeunes : l'intervention en entreprise de tuteurs agréés par l'Etat chargés d'encadrer les jeunes en contrat de qualification ou en apprentissage (article 8) et la mise en place d'un " projet initiative-jeune " permettant notamment d'aider les jeunes créateurs d'entreprises (article 9).

L'Assemblée nationale a complété ce titre Ier en y insérant 8 articles additionnels de portées diverses prévoyant respectivement :

- l'établissement d'un rapport annuel sur le coût des transports outre-mer (article 7 bis) ;

- l'obligation de faire figurer une date limite de consommation sur les produits alimentaires provenant du surplus communautaire commercialisé dans les départements d'outre-mer (article 7 ter) ;

- l'extension de la compétence de la Chambre de commerce et d'industrie de Saint-Pierre-et-Miquelon au secteur agricole (article 7 quater) ;

- la transmission au Parlement d'un rapport annuel sur le rapprochement des taux bancaires pratiqués dans les départements d'outre-mer avec ceux pratiqués en métropole (article 7 quinquies) ;

- l'extension du régime d'indemnisation des catastrophes naturelles aux effets du vent des cyclones les plus importants (article 9 bis) ;

- une modification de la " loi Royer " destinée à limiter la concentration dans le secteur de la grande distribution dans les départements d'outre-mer (article 9 ter) ;

- un dispositif baptisé " congé solidarité " destiné à permettre le départ en préretraite des salariés à partir de 55 ans et, en contrepartie, l'embauche de jeunes, grâce à un financement assuré à 60 % par l'Etat et à 40 % par les collectivités locales et les entreprises (article 9 quater) ;

- la publication d'un rapport du Gouvernement sur l'évolution du dispositif d'incitation à l'investissement dans les départements d'outre-mer (c'est-à-dire du régime de défiscalisation issu de la " loi Pons " du 11 juillet 1986) (article 9 quinquies).

·  Le titre II, intitulé De l'égalité sociale et de la lutte contre l'exclusion ", prévoit tout d'abord la création d'un " titre de travail simplifié " (TTS) qui constitue une adaptation aux départements d'outre-mer du système du chèque emploi-service (article 10).

Il comprend également plusieurs dispositions relatives au RMI :

- l'article 11 pose le principe d'un alignement progressif du RMI versé dans les départements d'outre-mer sur le niveau du RMI de métropole, dans un délai ramené à 3 ans par l'Assemblée nationale (alors que le projet de loi initial prévoyait un délai de 5 ans), avec suppression concomitante de la créance de proratisation ;

- l'article 12 prévoit un renforcement du dispositif d'insertion et de contrôle ;

- et l'article 13 tend à la création d'une allocation de retour à l'activité (ARA) pouvant être cumulée avec une activité rémunérée et destinée à favoriser la réinsertion professionnelle.

L'alignement progressif (en 7 ans) de l'allocation de parent isolé sur le niveau métropolitain est également prévu (article 14).

L'Assemblée nationale a en outre inséré au sein du titre II un article additionnel tendant à la suppression de la prime d'éloignement bénéficiant aux fonctionnaires nommés outre-mer (article 12 bis).

·  Quant au titre III, intitulé " Du droit au logement ", il comprend deux articles :

- le premier (article 15) prévoit une unification des barèmes des allocations logement dans les départements d'outre-mer ;

- le second (article 16) prévoit la création dans les départements d'outre-mer d'un fonds régional d'aménagement foncier et urbain (FRAFU).

La plupart des dispositions de ce volet économique et social du projet de loi d'orientation relèvent soit de la compétence de votre commission des Affaires sociales, soit, pour certains articles additionnels introduits par l'Assemblée nationale, de celle de votre commission des Affaires économiques.

Aussi votre commission des Lois s'en remettra-t-elle à l'appréciation de ces deux commissions saisies pour avis sur les dispositions des titres Ier, II et III, à l'exception toutefois de quelques articles, comme en particulier l'article 12 bis qui concerne la fonction publique.

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