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Projet de loi organique relatif à l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats outre-mer

 

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1er
(art. 6-2 de la loi n° 52-1175 du 21 octobre 1952
relative à la composition et à la formation de
l'assemblée territoriale de Polynésie française)
Dispositions relatives à l'assemblée territoriale
de Polynésie française

Votre rapporteur a exposé que cet article, adopté en termes identiques par les deux assemblées en deuxième lecture, a été " rappelé pour coordination " par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture.

Le texte adopté dans les mêmes termes par l'Assemblée nationale et le Sénat en deuxième lecture prévoyait, pour l'élection de l'Assemblée de la Polynésie française, une composition paritaire des listes, sans contraintes supplémentaires sur l'ordre de présentation des candidats.

Revenant sur l'accord entre les deux assemblées, les députés ont repris, en nouvelle lecture, leur rédaction de première lecture selon laquelle les listes devraient être composées alternativement d'un candidat de chaque sexe5(*).

Au cours des débats, M. Bernard Roman, président et rapporteur de la commission des Lois, a déclaré que " si nous laissions les choses en l'état, la Polynésie française connaîtrait un régime électoral et une application du principe de parité dérogatoires à ce qui constituera désormais le droit commun en métropole et en outre-mer, sans qu'aucune raison objective ne le justifie ".

S'appuyant sur les propos de M. le président Jacques Larché lors de la réunion de la commission mixte paritaire, il a ajouté qu'une " telle situation risquerait, à n'en pas douter, de susciter les critiques du Conseil constitutionnel ".

M. le président Bernard Roman a donc proposé à l'Assemblée nationale de " revenir sur cet article 1er, voté dans les mêmes termes par les deux assemblées, pour assurer une coordination entre les dispositions applicables en Polynésie française et celles appliquées à Wallis et Futuna et en Nouvelle-Calédonie ".

En somme, il s'agissait, pour les députés, de coordonner une disposition déjà adoptée dans les mêmes termes par l'Assemblée nationale et par le Sénat avec deux articles toujours en navette, et donc encore modifiables.

N'aurait-il pas été plus rigoureux de coordonner les deux articles restant en discussion avec l'article dont la rédaction était définitive?

Votre rapporteur relève que si M. le président Jacques Larché s'est en effet inquiété de la conformité à la Constitution de l'incohérence entre le régime de la Polynésie française résultant de l'article 1er dans sa rédaction adoptée par les deux assemblées et le régime retenu par l'Assemblée nationale pour les deux autres collectivités d'outre-mer, si celle-ci maintenait ses positions, il a, en revanche, tiré de cette difficulté éventuelle des conclusions opposées.

Constatant que l'article 1er n'était plus en navette, M. le président Jacques Larché a préconisé, pour les deux articles restant en discussion, un alignement sur la solution retenue pour la Polynésie française (parité globale sans contraintes supplémentaires).

Votre rapporteur a précédemment indiqué que ce prétendu " rappel de l'article 1er pour coordination " constituait un véritable détournement de procédure.

L'Assemblée nationale a en effet confondu le rappel pour coordination d'un article adopté dans les mêmes termes par les deux assemblées, ne permettant pas en principe la remise en cause de dispositions précédemment adoptées définitivement mais permettant seulement des coordinations formelles, avec la seconde délibération d'un texte, permise à certaines conditions après l'examen des articles d'un texte et avant son vote d'ensemble, au cours de laquelle une assemblée peut encore modifier les solutions de fond qu'elle a retenues au cours de la même lecture.

La seconde délibération aurait donc pu, le cas échéant, être demandée, à l'Assemblée nationale, au stade de sa deuxième lecture. Or, elle ne l'a pas fait.

La possibilité d'amender un texte après échec de la commission mixte paritaire a été précisée à plusieurs reprises par le Conseil constitutionnel.

Dans des décisions récentes6(*), il a estimé que " des adjonctions ne sauraient, en principe, être apportées au texte soumis à la délibération des assemblées après la réunion de la commission mixte paritaire ; qu'en effet, s'il en était ainsi, des mesures nouvelles, résultant de telles adjonctions, pourraient être adoptées sans avoir fait l'objet d'un examen lors des lectures antérieures à la réunion de la commission mixte partiaire et, en cas de désaccord entre les assemblées, sans être soumises à la procédure de conciliation confiée par l'article 45 de la Constitution à cette commission ".

Le cas précis d'amendements adoptés par l'Assemblée nationale sur un article voté précédemment en termes identiques par les deux assemblées, en nouvelle lecture, après échec de la commission paritaire, a été traité par le Conseil constitutionnel dans une décision plus ancienne7(*).

Le Conseil constitutionnel a considéré, dans une telle hypothèse, que " des amendements peuvent même avoir pour effet d'affecter des dispositions qui ont déjà été votées dans des termes identiques par les deux assemblées ; que, toutefois, les adjonctions ou modifications apportées au texte en cours de discussion ne sauraient, sans méconnaître les articles 39, alinéa 1, et 44, alinéa 1, de la Constitution, ni être sans lien avec ce dernier, ni dépasser par leur objet et leur portée les limites inhérentes à l'exercice du droit d'amendement qui relève d'une procédure spécifique ".

De prime abord, ce considérant semble accorder une assez large possibilité de modifier, après l'échec de la commission mixte paritaire, un texte adopté auparavant dans les mêmes termes par les deux assemblées.

Dans le cas d'espèce, un amendement apporté à l'état H, approuvé par un article du projet de loi de finances, ajoutait au tableau des dépenses pouvant donner lieu à reports de crédits un chapitre supplémentaire intitulé " contribution de l'Etat à la SNCF ".

Le Conseil constitutionnel, constatant que la disposition n'était pas sans lien avec le texte en discussion, a considéré que " tant par (son) objet, qui est étroitement spécifié, que par (sa) portée (celle-ci n'avait) pas dépassé les limites inhérentes à l'exercice du droit d'amendement ".

Or, dans le présent projet de loi organique, l'Assemblée nationale ne s'est pas bornée à " modifier à la marge " le texte adopté en termes identiques.

Bien au contraire, elle a purement et simplement remis en cause la solution précédemment retenue par les deux assemblées, en reprenant une formule expressément rejetée par le Sénat dès sa première lecture (présence en alternance de candidats de chaque liste, au lieu d'une obligation de composition paritaire des listes sans autre contrainte).

On peut donc s'interroger sur l'applicabilité de la jurisprudence précitée du 29 décembre 1989 à la présente procédure législative.

Il est aussi permis de s'inquiéter de la conformité à l'article 45 de la Constitution d'une éventuelle confirmation par les députés en lecture définitive d'une modification substantielle apportée par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture à un article adopté en termes identiques par les deux assemblées avant la réunion de la commission mixte paritaire et qui, de ce fait, n'aurait pas été soumise à cette procédure constitutionnelle de conciliation.

La régularité de la procédure législative suivie et, si l'Assemblée nationale maintenait éventuellement sa position en lecture définitive, la question de la conformité du texte à la Constitution se trouveraient donc posées.

En tout état de cause, s'agissant d'un texte de nature organique, faute d'accord entre les assemblées, son adoption par l'Assemblée nationale en dernière lecture ne pourrait intervenir qu'à la majorité absolue de ses membres, conformément à l'article 46, troisième alinéa, de la Constitution.

Votre commission des Lois, pour ces raisons et tenant compte des difficultés prévisibles d'application d'une obligation d'alternance de candidats de chaque sexe dans les collectivités d'outre-mer, vous propose, par amendement de reprendre le texte adopté dans les mêmes termes par les deux assemblées, prévoyant une composition paritaire des listes sans contraintes supplémentaires en ne reprenant que la véritable coordination adoptée par l'Assemblée nationale concernant la numérotation de l'article inséré dans la loi de 1952.

Elle vous propose d'adopter l'article 1er du projet de loi organique ainsi modifié.

Article 2
(art. 13-4 de la loi n° 61-814 du 29 juillet 1961)
Dispositions relatives à l'assemblée territoriale de Wallis et Futuna

L'Assemblée nationale a, en nouvelle lecture comme lors des lectures précédentes, ajouté au texte initial du Gouvernement une obligation d'alternance de candidats de chaque sexe sur les listes présentées à l'élection des membres de l'assemblée territoriale de Wallis et Futuna.

Pour les raisons développées précédemment, votre commission des Lois vous propose, par amendement, comme en deuxième lecture, d'en revenir au texte initial prévoyant une composition paritaire des listes, sans contraintes supplémentaires sur l'ordre de présentation des candidats.

Elle vous propose d'adopter l'article 2 du projet de loi organique ainsi modifié.

Article 3
(art. 192 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999
Dispositions relatives au congrès et aux assemblées
de province de Nouvelle-Calédonie

L'article 3 a le même objet que le précédent, mais porte sur l'élection des membres du congrès et des assemblées de province de Nouvelle-Calédonie.

L'Assemblée nationale ayant apporté à cet article une adjonction de même nature qu'à l'article 2, votre commission des Lois vous propose, par coordination, un amendement prévoyant une composition paritaire des listes, sans contraintes supplémentaires sur l'ordre de présentation des candidats.

Elle vous propose d'adopter l'article 3 du projet de loi organique ainsi modifié.

* 5 Ils ont également inséré cette disposition à l'article 6-2 (au lieu de l'article 6-1) de la loi n° 52-1175 du 21 octobre 1952 relative à la composition et à la formation de l'Assemblée territoriale de Polynésie française, l'article 6-1 de cette loi ayant été créé par l'article 9 de la loi organique n° 2000-294 du 5 avril 2000 relative aux incompatibilités entre mandats électoraux.

* 6 n° 98-402 DC et n° 98-403 DC du 25 juin 1998.

* 7 n° 89-268 DC du 29 décembre 1989.