EXPOSÉ GÉNÉRAL
I. ÉTENDRE LE RENFORCEMENT DE LA SÉCURITÉ SANITAIRE À L'ENVIRONNEMENT
A. UN PROJET QUI S'INSCRIT DANS LA DÉMARCHE DE LA LOI DU 1ER JUILLET 1998
L'Agence française de sécurité sanitaire environnementale (AFSSE), que la proposition de loi soumise à votre examen propose de créer, se situe dans le droit fil de la réflexion lancée par votre commission qui a conduit à l'adoption de la loi n° 98-535 du 1 er juillet 1998 relative au renforcement de la veille sanitaire et du contrôle de la sécurité sanitaire des produits destinés à l'homme .
1. La prise en compte de la sécurité sanitaire de l'environnement
Lors de
l'élaboration de la proposition de loi sénatoriale
1(
*
)
sur la sécurité
sanitaire, une priorité avait été accordée à
la refonte des structures administratives sanitaires et des règles de
droit, dans un domaine relativement aisé à définir et aux
conséquences les plus immédiates pour la santé, à
savoir celui des
produits destinés à l'homme
en
distinguant les produits de santé d'une part et les aliments d'autre
part.
En 1998, l'Assemblée nationale avait introduit dans la loi
susvisée, à l'initiative de MM. André Aschieri et
Jean-François Mattei, un article 13 prévoyant que le Gouvernement
remettrait au Parlement un rapport "
sur l'opportunité et la
faisabilité de la création d'une Agence de sécurité
sanitaire de l'environnement
".
Lors de la discussion du texte, votre commission avait approuvé cette
disposition qui manifestait "
à la fois la conscience des liens
importants entre santé et environnement, celle du fait qu'il
n'était pas possible de tout faire à la fois et qui
témoignait aussi de l'absence de travaux préparatoires suffisants
pour créer
une agence de sécurité sanitaire de
l'environnement
"
2(
*
)
.
Le 18 mai 1998, le Premier ministre a confié à M. Aschieri et
à Mme Grzegrzulka, députés, une mission d'analyse et
de réflexion
3(
*
)
relative
à "
la prévention, l'évaluation et la gestion des
risques sanitaires liés à des perturbations de
l'environnement
". Cette mission devait notamment
réfléchir à la création d'une "
agence de
sécurité environnementale
". Il est intéressant
de constater que le Premier ministre n'avait pas repris exactement le terme du
législateur qui visait précisément une agence de
sécurité sanitaire de l'environnement.
Ce rapport a été rendu public le 16 novembre 1998. Les deux
députés recommandaient tout d'abord au Premier ministre des
mesures générales d'amélioration de la coordination au
sein de la sphère gouvernementale, par la mise en place d'un plan
national pluriannuel " santé environnement ", la formalisation
accrue de la coopération interministérielle et la création
d'un Haut comité scientifique en santé environnementale pour
mieux coordonner le travail des comités scientifiques existants.
Dans le prolongement de la loi du 1
er
juillet 1998, les deux
députés proposaient le renforcement de la veille et la
création d'une agence de sécurité sanitaire
environnementale.
Les 16
propositions du rapport de M. André Aschieri
et de Mme Odette
Grzegrzulka
1. Afficher une stratégie dans un plan national
pluriannuel en santé-environnement
2. Elargir le Comité national de sécurité sanitaire
et l'Agence française de sécurité sanitaire des aliments
(AFSSA) au ministre chargé de l'environnement
3. Formaliser une coordination interministérielle formalisée
par la mise en place d'un Comité de liaison interministériel de
sécurité sanitaire environnementale
4. Créer un Haut comité scientifique en santé
environnementale auprès des ministres chargés de l'environnement
et de la santé
5. Rationaliser les moyens de l'Etat
6. Améliorer la veille, par le développement de l'Institut
de veille sanitaire (IVS) et la création de l'Institut de veille
environnementale
7. Renforcer la recherche et l'expertise en toxicologie,
écotoxicologie, épidémiologie, en évaluation des
expositions et en microbiologie
8. Renforcer le lien entre recherche et expertise par une meilleure
reconnaissance des métiers de l'expertise
9. Développer et coordonner l'évaluation des risques par la
création d'une agence de sécurité sanitaire
environnementale
10. Renforcer l'indépendance des médecins du travail
11. Mieux gérer les priorités locales par
l'établissement, par les préfets, des plans régionaux et
départementaux d'hygiène et de sécurité sanitaire
environnementale
12. Améliorer le débat public et l'information par la
publication de divers rapports annuels
13. Revaloriser le rôle du Parlement en prévoyant un rapport
annuel du Gouvernement sur l'exécution du plan national pluriannuel en
santé-environnement et en doublant le nombre de parlementaires au sein
de l'Office parlementaire des choix scientifiques et technologiques
14. Appliquer de manière plus rigoureuse la réglementation
existante en matière d'environnement
15. Former les principaux acteurs de la santé environnementale
16. Renforcer la formation à l'école
S'inspirant des conclusions du rapport susvisé, trois propositions de
loi
4(
*
)
ont été
chronologiquement déposées à l'Assemblée nationale
qui ont été réunies pour un examen commun par la
commission des Affaires culturelles, familiales et sociales le 5 avril dernier.
Le texte adopté par la commission a été examiné en
séance publique dans le cadre de l'ordre du jour réservé
aux groupes, le 25 avril 2000, à la demande des députés du
groupe radical, citoyen et vert (RCV).
2. Le " troisième volet " de l'évaluation des risques sanitaires
Il est
proposé dans la présente proposition de loi, adoptée
à l'unanimité par l'Assemblée nationale le 25 avril
dernier, de créer une nouvelle agence, qui viendrait compléter le
dispositif mis en place à l'initiative du Sénat qui comprend
aujourd'hui un institut et deux agences coordonnés par un
Comité national de la sécurité sanitaire
.
Il convient de rappeler l'économie du dispositif actuel.
L'
Institut de veille sanitaire
(IVS) est chargé de
détecter tout événement susceptible d'affecter la
santé de la population, d'alerter les pouvoirs publics en cas de menace
pour la santé publique et de formuler des recommandations (
article L.
1413-2 et suivants du code de la santé publique
).
M. Jacques Drucker, directeur général de l'IVS, a
confirmé, lors de son audition, que ses thèmes d'action
incluaient actuellement les maladies infectieuses, la surveillance des effets
de l'environnement sur la santé, la surveillance des risques d'origine
professionnelle, les maladies chroniques et les traumatismes.
La coordination et la valorisation des activités de surveillance
appliquées à tous ces champs de la santé publique
impliquent pour l'IVS de développer ou de veiller à la
cohérence des systèmes d'information
épidémiologique intégrant des fonctions d'alerte.
L'
Agence française de sécurité sanitaire des produits
de santé
(AFSSAPS) est chargée de l'évaluation des
bénéfices et des risques liés à l'utilisation de
l'ensemble des produits de santé ou à finalité sanitaire
ainsi que des produits cosmétiques (
articles L. 5311-1 et suivants du
code de la santé publique
).
En outre, l'AFSSAPS participe à l'application des lois et
règlements relatifs à l'évaluation, aux essais, à
la fabrication, à la préparation, à l'importation,
à l'exportation, à la distribution en gros, au conditionnement,
à la conservation, à l'exploitation, à la mise sur le
marché, à la publicité, à la mise en service ou
à l'utilisation des produits précités. Elle rend
également publique une synthèse des dossiers d'autorisation de
tout nouveau médicament.
Enfin,
l'Agence française de sécurité sanitaire des
aliments
(AFSSA) est chargée d'évaluer les risques sanitaires
et nutritionnels que peuvent présenter les aliments destinés
à l'homme ou aux animaux (
article L. 1323-1 du code de la
santé publique
).
L'Agence couvre l'ensemble de la filière alimentaire depuis la
production de matières premières jusqu'à la distribution
au consommateur final. Elle évalue les risques sanitaires et
nutritionnels que peuvent présenter les aliments destinés
à l'homme ou aux animaux, y compris ceux pouvant provenir des eaux
destinées à la consommation humaine, des procédés
et conditions de production, transformation, conservation, transport, stockage
et distribution des denrées alimentaires, ainsi que des maladies ou
infections animales, de l'utilisation des denrées destinées
à l'alimentation animale, des produits phytosanitaires, des
médicaments vétérinaires, notamment les
préparations extemporanées et les aliments médicamenteux,
des produits antiparasitaires à usage agricole et assimilés, des
matières fertilisantes et supports de culture, ainsi que des
conditionnements et matériaux destinés à se trouver en
contact avec les produits susmentionnés.
Ainsi, la nouvelle agence, qui serait chargée de "
contribuer
à assurer la sécurité sanitaire dans le domaine de
l'environnement
", viendrait
compléter le dispositif
destiné à fournir des éléments d'évaluation
aux responsables politiques pour éclairer leurs décisions.
Elle serait en relation avec l'IVS dont la mission d'alerte serait ainsi mieux
affirmée dans le domaine de l'environnement (
article 4
). Elle
serait placée sous l'autorité du
Comité national de
sécurité sanitaire
(CNSS) présidé par le
ministre de la santé (
article premier
).
B. LE VASTE CHAMP DE LA RELATION ENTRE SANTÉ ET ENVIRONNEMENT
Ce qui peut étonner au premier abord lors de la lecture du texte transmis par l'Assemblée Nationale, c'est que la notion d'environnement ne fasse pas l'objet d'une définition.
1. L'environnement : une notion globale
Il n'est
pas inutile de rappeler que la notion d'hygiène des milieux a
été à l'origine de la santé publique :
Hippocrate (
460-377 av. JC
) dans son traité majeur
Des airs,
des eaux et des lieux
propose une étude systématique des
relations entre la maladie et l'environnement.
Il reste que le concept d'environnement, c'est-à-dire " ce qui
entoure l'homme ", ne cesse de s'élargir, à mesure que les
connaissances progressent, et de se compliquer dans la mesure où l'homme
lui-même est un puissant facteur de perturbation de son environnement
naturel.
En effet, la première perception de l'environnement porte sur les
milieux naturels : l'environnement naturel englobe à la fois l'air,
l'eau et les sols.
Les facteurs de danger peuvent être indépendants de
l'activité humaine (présence de radon d'origine géologique
par exemple) mais sont le plus souvent provoqués par l'activité
industrielle et agricole : pollution atmosphérique par les rejets
des fumées et des gaz ; pollution de l'eau par les effluents
toxiques ; pollution des sols par l'utilisation de produits chimiques.
Dans l'écosystème, les risques interagissent : une pollution
atmosphérique peut perturber les systèmes aquatiques du fait des
phénomènes météorologiques ; la pollution des
sols peut entraîner une pollution des eaux des nappes phréatiques.
La pollution des milieux a une incidence sur la faune et la flore et donc sur
l'alimentation humaine : les substances toxiques peuvent se concentrer
tout au long de la chaîne alimentaire. Sécurité sanitaire
alimentaire et sécurité sanitaire environnementale sont donc
parfois très " intriquées " justifiant d'autant plus
l'existence d'une instance de coordination comme le CNSS.
La notion d'environnement naturel ne doit pas faire oublier les effets sur la
santé dans les habitats créés ou modifiés
artificiellement par l'homme : il est possible alors de distinguer
l'environnement professionnel, l'environnement domestique ou encore
l'environnement dans les moyens de transports publics ou privés.
Comme l'a souligné M. Bernard Festy, président de l'Association
pour la prévention de la pollution atmosphérique (APPA) lors de
son audition, la nouvelle agence devra avoir
une vision globale de
l'environnement
et analyser les risques générés aussi
bien par les substances que par les processus ou les infrastructures.
2. Les facteurs de risque sont multiples
Le
professeur Denis Zmirou distingue la notion de risque et celle de danger en
matière de sécurité sanitaire.
Le risque
, c'est-à-dire la probabilité de contracter une
maladie ou de décéder, se différencierait du
danger
qui représente en quelque sorte la nocivité intrinsèque
d'un produit ou d'une substance.
Comme le souligne le professeur Denis Zmirou : "
Un danger n'est
vraiment dangereux (dans le sens commun du mot) que si des gens y sont
exposés. Une barre de radium perdue au milieu d'un lieu
désertique peut être fort fâcheuse pour le fennec, elle
n'occasionne pas pour autant un risque pour l'homme, sauf pour le chasseur de
fennec
"
5(
*
)
.
Il précise aussi que le risque existe dès lors qu'apparaît
un contact par inhalation, ingestion ou par voie cutanée, avec le
produit dangereux qui entraîne une exposition. Cette exposition pourra se
caractériser par une dose externe ou une dose interne.
Pour évaluer les effets de l'environnement sur la santé d'une
population, il faut savoir
mesurer les risques et les comparer
pour
exprimer quantitativement les conséquences d'une exposition sur la
santé de l'homme.
S'agissant de la nature des risques sanitaires qui peuvent affecter l'homme,
trois grandes catégories méritent d'être
distinguées :
•
Les risques biologiques
dus aux virus, aux microbes et aux
bactéries est le plus ancien ; il a donné naissance à
la notion d'hygiène publique.
Les contaminants infectieux transmis par l'eau et les aliments ont une
propagation immédiate, ce qui a conduit très tôt à
l'adoption de dispositifs sanitaires de protection.
Il reste que les agents bactériens pathogènes sont toujours
à l'oeuvre en particulier dans les locaux qui sont de véritables
" pièges à pollution " : on peut repérer un
syndrome des bâtiments malsains (SBM) provoqué par les
micro-organismes (virus, champignons microscopiques et bactéries) et
aggravé en cas de mauvais entretien ou de défaut de conception
d'un système de conditionnement d'air.
Il faut également citer les germes pathogènes dans l'eau de
baignade.
•
Les risques chimiques
sont parfois brutaux si l'on se
réfère aux grandes pollutions dues au mercure (Minamata au Japon
de 1952 à 1973) ou à la dioxine (Seveso en 1976) ; parfois
insidieux lorsque l'on songe à la pollution due aux nitrates ou à
l'amiante ;
Les substances chimiques sont porteuses de forts risques pour la santé
humaine.
L'utilisation de
l'amiante
, pour ses propriétés thermiques
et mécaniques, a entraîné une augmentation majeure de
fibroses pulmonaires, de cancers et de mésothéliomes (cancer de
la plèvre).
Le
plomb
, transmis par les poussières et l'eau, qui diffuse
rapidement par la circulation sanguine pour atteindre les organismes vitaux, a
des effets hématologiques, rénaux, cardio-vasculaires,
cancérogènes et peut perturber les processus de
mémorisation et d'apprentissage de l'enfant.
Les
éthers de glycol
très utilisés dans les
produits industriels et domestiques (carburants aéronautiques, produits
photographiques, peintures, encre, colles, vernis, teintures...) peuvent, en
cas d'exposition en milieu professionnel, entraîner des troubles de la
reproduction ou entraîner diverses malformations
congénitales ; les dioxines (
polychlorodibenzodioxines PCDD
)
et autres composés organiques halogénés sont produits par
tout phénomène de combustion de matériaux organiques ou
comportant du chlore, du carbone et de l'oxygène -en particulier par
l'incinération des déchets ménagers. D'une grande
stabilité, physique et chimique, ils se concentrent le long de la
chaîne alimentaire et font l'objet d'études sur leur incidence sur
l'homme.
Le
benzène
peut entraîner des anémies, des troubles
neurologiques chez les travailleurs professionnels fortement exposés.
•
Les risques physiques
: ceux-ci peuvent recouvrir des
risques
accidentels
comme les explosions de silos (explosion du
silo de Blaye en 1998) ou
les accidents telluriques
(effondrements
miniers) mais aussi les conséquences des
rayonnements
, qu'il
s'agisse des rayonnements radioactifs ou des ondes radioélectriques et
électromagnétiques.
Il convient par ailleurs de distinguer :
- le rayonnement ionisant ou radiation, qui se traduit par une
émission de particules parce que l'énergie très
élevée qu'il possède est capable de provoquer la rupture
des liaisons à l'intérieur des molécules et des
atomes : l'exposition au rayonnement ionisant qui peut être
d'origine naturelle (radon), accidentelle ou médicale (radiodiagnostic)
soulève le délicat problème de la dose minimale dangereuse.
- le rayonnement non ionisant qui correspond à des ondes
électromagnétiques provenant de sources naturelles ou
artificielles.
Dans ce dernier cas, l'exposition se fait alors par le biais des
émetteurs de radio ou de télévision, des appareils
électroménagers (four à micro-ondes), des écrans
d'ordinateur, des téléviseurs, des systèmes de
sécurité dans les aéroports et les magasins, des
transformateurs, des radars, des pylônes et réseaux de ligne
à haute, moyenne et basse tensions et, plus récemment, des
récepteurs de téléphonie mobile.
Enfin, doivent être mentionnés
le
rayonnement
ultraviolet
d'origine solaire ou artificielle et
le bruit
qui
entraîne des troubles auditifs mais également des troubles d'ordre
psychosomatique.
Cette ébauche de classification des différents risques ne doit
pas faire oublier que, dans la réalité, les effets des
différents types de risque peuvent se conjuguer : comme l'a
souligné, lors de son audition, M. Jean-François Lacronique,
directeur de l'
Office
de protection contre les rayonnements
ionisants
(OPRI), un risque nucléaire émanant d'une centrale
comporterait d'abord un risque chimique compte tenu de la nocivité des
liquides employés dans les centrales pour assurer le refroidissement ou
impliqués dans les réactions nucléaires.
Il reste que pour percevoir ce que recouvre la notion d'environnement pour
l'Assemblée nationale, il faut se référer au rapport et
aux exposés des motifs des propositions de loi plutôt qu'au texte
lui-même qui est assez laconique.
Encore ces exposés des motifs, ainsi que le rapport de M. André
Aschieri, rapporteur du texte à l'Assemblée nationale,
omettent-ils de mentionner que la nouvelle agence n'a pas vocation à
recouvrir le risque nucléaire. Dans leur rapport, M. Aschieri et Mme
Grzegrzulka indiquaient qu'ils avaient exclu du champ de celui-ci les questions
relatives à la sécurité nucléaire car
"
pour ces dernières, il existe un dispositif institutionnel
d'évaluation et de gestion des risques, qui a fait l'objet encore
récemment d'études approfondies
".
Il a été confirmé à votre rapporteur que la
nouvelle agence n'avait pas pour objet de traiter les questions relatives au
risque radioactif, ces dernières devant être abordées dans
le cadre de l'organisme unique dont M. Jean-Yves Le Déaut a
proposé la création dans son récent rapport
6(
*
)
.
Il est surprenant de constater que les députés ont exclu le
risque physique radioactif des attributions de la future agence
, alors que
dans ce domaine, on sait combien la vigilance et la sensibilité de
l'opinion publique sont grandes.
L'absence de définition claire de l'environnement, expliquée par
le souci de ne pas restreindre
a priori
et involontairement le
rôle de la future agence, fait planer une ambiguïté sur le
sort des questions relatives aux effets du rayonnement nucléaire sur la
santé. L'objectif ne serait-il pas, demain, à la faveur d'une
nouvelle loi, de déposséder définitivement l'agence d'une
compétence qui ne lui est pas expressément dévolue par le
texte actuel ?
De ce point de vue, l'agence risque de ne pas tenir ses promesses :
présentée comme dotée d'une clause de compétence
générale, elle risque fort de voir lui échapper
très rapidement des questions dont l'impact sur l'opinion publique est
crucial.