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L'application des lois de financement de la sécurité sociale : les fonds sociaux

 

ANNEXE N° 2
-
BILAN DE LA LOI FAMILLE DU 25 JUILLET 1994
PRÉSENTÉ AU CONSEIL D'ADMINISTRATION DE LA CNAF
LE 16 FÉVRIER 1999

La loi du 25 juillet 1994 a défini un programme quinquennal d'action, portant sur la période 1995-1999, dont l'objectif est d'opérer une relance significative de la politique familiale, grâce à un engagement financier de 19 milliards de francs en année terminale.

Il a paru opportun d'esquisser un bilan de ce programme, quelques mois avant l'échéance fixée pour sa réalisation.

I - RAPPEL DU CONTENU DE LA LOI162(*)

Le dispositif retenu s'articule autour de deux axes principaux : l'accueil des jeunes enfants et l'aide aux familles ayant à charge de jeunes adultes, mais comporte également d'autres mesures de nature à renforcer la cohérence du système des prestations.

Le schéma de financement du plan repose sur le retour de la branche famille à une situation fortement excédentaire, que la clarification des rapports avec l'Etat et les autres branches de la sécurité sociale doit permettre de conforter.

I-1 Les mesures du plan famille

I-1-1 L'accueil des jeunes enfants est favorisé par l'amélioration des prestations existantes, la création d'une nouvelle prestation (l'allocation d'adoption), et la mobilisation de moyens accrus pour le développement des équipements et services.

a) L'amélioration des prestations existantes

- L'extension de l'allocation parentale d'éducation est réalisée par le biais de trois mesures :

 L'ouverture du droit à la prestation dès le deuxième enfant, s'il est né à compter du 1er juillet 1994, à la condition d'avoir exercé une activité professionnelle pendant 2 ans dans les 5 ans précédant la naissance.

 L'attribution de l'APE en cas d'activité à temps partiel. Une APE réduite est alors versée, dont le taux est fonction de la durée d'activité : 94,27 % de la BMAF si l'activité est au plus égale à 50 % de la durée légale du travail (1.960 francs au 1.1.1995), et 71,29 % de la BMAF si l'activité est comprise entre 50 et 80 % de la durée légale du travail (1.482 francs au 1er janvier 1995). L'APE réduite peut être attribuée pour tout enfant né à compter du 1er juillet 1994.

Une APE à taux partiel peut être versée à chacun des membres d'un couple exerçant une activité professionnelle à temps partiel, sous réserve que le montant cumulé des deux allocations ne soit pas supérieur à celui de l'APE à taux plein ; cette mesure entre en vigueur le 1er janvier 1995 et concerne les enfants nés depuis le 1er juillet 1994.

L'APE à taux partiel peut ouvrir droit, sous condition de ressources, à l'assurance vieillesse des parents au foyer (prise en charge des cotisations par la branche famille).

 La prolongation du versement de l'APE jusqu'au sixième anniversaire des enfants en cas de naissances multiples, à partir du 1er juillet 1994.

- La réforme de l'allocation de garde d'enfant à domicile comporte trois volets :

 L'augmentation du montant des cotisations prises en charge par la CAF : le montant maximal de l'AGED est déplafonné et correspond désormais au montant total des cotisations sociales dues pour l'emploi à temps plein d'une garde d'enfant sur la base de la rémunération minimale prévue par la loi. Il passe donc de 6.000 francs à 11.838 francs par trimestre.

 La création d'une AGED à mi-taux pour la garde d'un enfant de trois à six ans ou en cas de bénéfice d'une APE à taux partiel : le montant maximum trimestriel est égal à 5.919 francs.

 L'extension de la prestation aux DOM

Cette réforme s'applique à compter du 1er janvier 1995 pour les périodes d'emploi postérieures à cette date.

- L'amélioration de l'AFEAMA, dont le complément est fortement revalorisé au 1er janvier 1995 :

. 38,48 % de la BMAF pour un enfant de moins de 3 ans (800 francs au lieu de 536 francs) ;

. 19,24 % de la BMAF pour un enfant de 3 à 6 ans (400 francs au lieu de 322 francs).

- La prolongation du cumul de plusieurs APJE en cas de naissances multiples, pour les enfants nés à compter du 1er janvier 1995 : ce cumul, jusque là possible seulement jusqu'au premier anniversaire des enfants, a désormais une durée identique à celle du versement de l'APJE.

b) La création de l'allocation d'adoption

Destinée à permettre aux personnes adoptantes de faire face au coût de l'arrivée de l'enfant à leur foyer, elle est accordée pour tout enfant arrivé dans son foyer d'adoption à compter du 1er janvier 1995, quelles que soient la situation familiale et les ressources de la famille adoptante.

L'allocation est due pour six mois, son montant mensuel par enfant est égal à 30 % de la BMAF (624 francs au 1er janvier 1995), et elle n'est pas cumulable avec l'allocation de soutien familial.

c) Le développement des services d'accueil

- Deux dispositifs sont envisagés :

 Un dispositif de droit commun, reposant sur :

. une revalorisation des prestations de service afin de mieux tenir compte de l'évolution du coût de fonctionnement des modes d'accueil des jeunes enfants ;

. un élargissement des contrats enfance et une augmentation de la participation financière des CAF afin de rendre les contrats enfance plus attractifs pour les communes.

Ce dispositif doit permettre de rééquilibrer le financement des modes d'accueil au bénéfice des communes.

 Un dispositif spécifique pour les quartiers en difficulté concernés par la politique de la ville : en liaison avec le FASTIF, les contrats enfance pourraient être étendus dans deux directions : le soutien périscolaire et la vie quotidienne dans les petites sections des écoles maternelles.

- La loi prévoit par ailleurs l'élaboration de schémas locaux de développement des services d'accueil aux jeunes enfants, établissant l'inventaire des besoins, recensant les équipements et services existants, et décrivant le programme communal d'action en la matière.

I-1-2 L'aide aux familles ayant à charge de jeunes adultes

La crise économique et la prolongation de la durée des études maintiennent de nombreux jeunes à la charge de leurs parents bien au-delà de l'âge limite de versement des prestations familiales.

La loi relative à la famille du 25 juillet 1994 prévoit son relèvement progressif, afin de tenir compte de ce phénomène.

 La première étape prévue est le relèvement de 18 à 20 ans, quelle que soit la situation de l'enfant (sous la seule réserve qu'il ne perçoive pas un revenu supérieur à 55 % du SMIC).

 Les étapes suivantes concernent les enfants pour lesquels la limite d'âge est actuellement fixée à 20 ans (étudiants, apprentis, stagiaires de la formation professionnelle, infirmes). Cette limite sera portée à 22 ans, successivement pour le droit :

. aux prestations de logement

. à l'allocation d'éducation spéciale

. à l'allocation de soutien familial et à l'allocation de parent isolé

. au complément familial

. aux allocations familiales et à leurs majorations pour âge, pour les familles de trois enfants et plus, puis pour les familles de deux enfants.

Le calendrier de mise en oeuvre de cette réforme sera fonction des excédents dégagés par la branche, mais la loi prévoit qu'elle doit être intégralement réalisée au 31 décembre 1999.

I-1-3 Les mesures diverses

- Création d'une nouvelle prestation, l'aide à la scolarité, qui se substitue aux bourses des collèges.

Elle est attribuée pour chaque enfant de 11 à 16 ans, aux familles ayant bénéficié d'une prestation versée par la CAF au titre du mois de juillet précédant la rentrée scolaire.

Son montant est fonction des ressources de la famille, qui doivent être inférieures à un certain plafond, très inférieur à celui de l'allocation de rentrée scolaire : il est égal soit à 16,40 % soit à 52,57 % de la BMAF (respectivement 337 francs et 1.080 francs en 1994).

- Amélioration des aides personnelles au logement : le plan famille acte 3 milliards de francs de dépenses supplémentaires en année terminale pour renforcer la solvabilisation de leurs bénéficiaires. Il n'en précise pas les modalités techniques, mais il s'agirait en fait de mieux aider les familles dont les loyers sont supérieurs aux loyers plafonds et aux ressources très modestes pour qui se loger demande un taux d'effort démesuré.

- Simplification du système des prestations : 200 millions de francs sont provisionnés à cet effet.

I-2 Le schéma de financement du plan famille

Le coût des mesures adoptées est gagé par :

- les économies attendues du fait de la récession démographique : le nombre des naissances annuelles, toujours supérieur à 760.000 dans les années 1985-90, est tombé à 744.000 en 1992 et à 712.000 en 1993. Le Gouvernement fait l'hypothèse du maintien à 710.000 du nombre des naissances sur la période 1995-99, ce qui conduirait à une économie d'environ 3 milliards de francs en 1999 ;

- le décalage entre une évolution plus rapide de la masse salariale que de la BMAF, désormais indexée sur les prix :

 Les recettes de la branche progresseraient à un rythme soutenu, car l'assiette des cotisations connaîtrait un accroissement de 1,5 % en 1995 et de 3 % chaque année suivante.

 L'article 36 de la loi famille prévoit au contraire, pour la période allant du 1er janvier 1995 au 31 décembre 1999, une stricte indexation de la BMAF sur l'indice des prix à la consommation hors tabac, grâce à un double mécanisme : fixation du montant de la base mensuelle en fonction de l'évolution prévisionnelle des prix, puis ajustement éventuel a posteriori afin de tenir compte du décalage éventuel entre évolution prévisionnelle et évolution réelle des prix.

Cette progression différenciée des recettes et des dépenses de la branche doit contribuer pour 16 milliards de francs au financement du plan famille.

I-3 La clarification des rapports de la branche famille, avec l'Etat d'une part, avec les autres branches d'autre part, doit assurer la viabilité de ce mécanisme de financement

- Une double garantie de ressources est instituée au profit de la branche famille :

 la première, instituée par l'article 5 de la loi relative à la sécurité sociale (article L. 131-7 du code de la sécurité sociale), a une valeur permanente et prévoit que toute mesure d'exonération totale ou partielle de cotisations de sécurité sociale donne désormais lieu à compensation intégrale par le budget de l'Etat pendant toute une durée de son application ;

 la seconde, prévue par l'article 34 de la loi famille, ne concerne que la période du 1er janvier 1994 au 31 décembre 1998, et prévoit la compensation par l'Etat de toute mesure nouvelle ayant pour effet de diminuer les ressources de la branche famille.

- La restauration de l'autonomie financière de chaque branche par la loi relative à la sécurité sociale du 25 juillet 1994, doit permettre à la branche famille, contrairement au passé, de disposer de ses excédents éventuels.

II - BILAN

La loi famille de 1994 prévoyait un programme ambitieux d'actions à mettre en oeuvre dont le financement (19 milliards de francs) reposait en grande partie sur deux hypothèses : la baisse de la natalité et l'augmentation de la masse salariale. Ce mécanisme de financement devait être conforté par la restauration de l'autonomie financière de la branche famille.

Début janvier 1999, on constate que les mesures concernant la petite enfance ont été appliquées dès 1995 et ont connu un développement financier important, d'autres mesures sont partiellement exécutées ou abandonnées tandis que le schéma de financement n'a pu être intégralement respecté.

II-1 Une mise en oeuvre très différenciée des mesures

II-1-1 Fort développement des prestations légales

Les prestations concernant l'accueil des jeunes enfants ont été mises en oeuvre à compter du 1er juillet 1994 tandis que le programme d'action sociale a débuté le 1er janvier 1995.

En 1998, le coût total était initialement prévu à 8,5 milliards de francs, il est estimé à près de 14 milliards de francs, soit un écart de 5,2 milliards de francs.

Coût de la loi famille du 26 juillet 1994
Mesures consacrées à la petite enfance

(en millions de francs courants)

Prestations

1994

1995

1996

1997

1998

Initial

Réalisé

Initial

Réalisé

Initial

Réalisé

Initial

Réalisé

Initial

Réalisé

APE rang 2

117

260

1.491

2.102

3.196

5.798

4.786

9.330

5.094

10.500

AFEAMA

154

 

463

603

463

749

469

759

475

767

AGED

86

 

260

290

261

833

264

842

267

849

FNAS

   

650

380

1.302

802

1.978

1.146

2.667

1.606

Total

357

260

1.522

3.375

5.222

8.182

7.497

12.077

8.503

13.722

Source : direction de la sécurité sociale - septembre 1998

a) L'allocation parentale d'éducation

- Un développement rapide...

L'APE est la mesure qui coûte le plus cher, la charge supplémentaire induite par la réforme est prévue à plus de 5 milliards de francs, elle s'élève finalement à plus du double du montant prévu initialement (10,5 milliards). L'effet incitatif de la mesure sur la femme qui décide de se retirer du marché du travail a été trois fois plus fort que prévu : sur les 110.000 bénéficiaires de l'APE en décembre 1995, 60 % ont cessé de travailler ou de chercher un emploi.

- Suivi d'un étiage

On dénombre près de 500.000 bénéficiaires de l'allocation parentale d'éducation au 30 juin 1998, soit 1 % de plus qu'en décembre 1997. Il est vraisemblable que cette prestation a trouvé son « rythme de croisière » et que les évolutions à venir seront peu importantes à législation constante.

b) L'allocation de garde d'enfant à domicile

En 1998, le coût de l'AGED est prévu à 849 millions de francs, soit plus de trois fois supérieur au montant prévu initialement.

Mise en place en 1987, l'AGED a connu un véritable essor difficilement prévisible suite aux modifications législatives la concernant. Avec la loi famille de 1994, le montant de l'AGED a été porté au niveau du total des cotisations sociales à hauteur de 4.279 francs par mois (au 1er janvier 1997), soit l'équivalent du SMIC. En outre, cette prestation peut se cumuler avec la réduction d'impôt pour emploi familial dans une limite maximale de 45.000 francs.

Passant de 2.000 bénéficiaires en 1987 à plus de 81.000 en 1997, le nombre de bénéficiaires de l'AGED a été multiplié par 40. Entre 1994 et 1995, date d'effet de la réforme, les bénéficiaires passent de 25.000 à 47.000 et les dépenses ont triplé.

Depuis 1998, le montant de l'allocation de garde d'enfant à domicile est réduit et dépend désormais du montant des ressources et de l'âge des enfants gardés. La décroissance du nombre de bénéficiaires constatée au 30 juin 1998 et les diminutions de prise en charge vont permettre la réalisation d'économies : le montant versé aux bénéficiaires devrait atteindre 1,4 milliard contre 1,9 milliard en 1997.

c) L'aide à la famille pour l'emploi d'une assistante maternelle agréée

Pour l'AFEAMA, le coût financier supplémentaire induit par la loi famille s'élevait à 475 millions de francs en 1998, revu à la hausse suite aux effets de la réforme, il est estimé à 767 millions de francs, soit 1,6 fois supérieur au montant initial.

Comparativement à l'AGED, l'encouragement à l'emploi d'une assistante maternelle a été renforcé par la loi famille du 25 juillet 1994. Les familles utilisant les services d'une assistante maternelle agréée et percevant l'AFEAMA sont passées de 110.000 en 1991 à près de 421.000 en 1997. Dans le même temps, les dépenses ont été multipliées par douze. Contrairement à l'AGED qui voit son nombre de bénéficiaires diminuer entre décembre 1997 et juin 1998, les bénéficiaires de l'AFEAMA progressent de 4,5 %, passant ainsi à 439.485 et ce malgré la fin de la montée en charge. Les dépenses liées à cette prestation continuent donc d'augmenter : en 1998, le coût estimé à 8,7 milliards de francs soit + 11,9 % par rapport à l'année 1997, il est évalué à 9,7 milliards pour 1999.

d) L'allocation d'adoption

Initialement chiffrée à 12 millions de francs, cette mesure a été sous-évaluée : en 1997, la charge supplémentaire s'élève à 26 millions de francs.

Le profil de la prestation a été profondément modifié en 1996 avec sa mise sous condition de ressources, l'allongement de sa durée de versement et l'augmentation de son montant.

II-1-2 Les réformes non pleinement abouties

a) Moindre progression du FNAS

Initialement prévues à 1,978 milliard de francs en 1997, les mesures d'accueil de la petite enfance en collectivité n'ont coûté que 1,146 milliard de francs.

Les montants prévisionnels devraient atteindre 1,6 milliard de francs en 1998 et 2,1 milliards en 1999. Ce sont les seules mesures appliquées dans le premier volet de la loi famille dont le montant des réalisations est inférieur au montant des prévisions.

b) L'aide aux familles ayant à charge de jeunes adultes

- L'extension des prestations familiales jusqu'à 20 ans s'est faite en deux temps :

 Le prolongement du relèvement de 18 à 19 ans de l'âge limite de versement est intervenu au 1er janvier 1998.

 La généralisation des prestations familiales entre 19 et 20 ans sans autre condition que de percevoir moins de 55 % du SMIC, prévue par la loi famille, a pris effet à compter du 1er janvier 1999.

Au total, les dépenses supplémentaires occasionnées par la généralisation des prestations familiales jusqu'à 20 ans s'élèveraient à 1,7 milliard de francs (chiffrage pour la CPL du 25 février 1997).

- Le relèvement de l'âge limite de versement des prestations familiales et de logement jusqu'à 22 ans était prévu pour la fin de l'année 1999. A l'heure actuelle, des réflexions sont engagées afin d'aider le jeune adulte par d'autres voies que la mesure d'allongement des prestations qui était préconisée dans la loi famille de 1994.

c) Les aides personnelles au logement

La non-actualisation de leurs barèmes pendant deux années consécutives -1995 et 1996- n'a pas permis de progresser vers une meilleure solvabilisation des aides, pourtant programmée par la loi famille. Les deux revalorisations intervenues depuis, et particulièrement celle du 1er juillet 1997, ont cependant mis un terme à la diminution du pouvoir d'achat des prestations de logement. L'alignement progressif des loyers-plafonds de l'AL sur ceux de l'APL, décidé lors de la conférence de la famille de juin 1998, devrait permettre d'atteindre l'objectif annoncé en 1994.

d) L'aide à la scolarité

Cette allocation s'est substituée dès la rentrée scolaire 1994/1995 aux bourses des collèges servies par l'éducation nationale.

Versée à plus d'un million d'enfants, elle a été supprimée par la loi relative à la lutte contre les exclusions du 29 juillet 1997, qui a rétabli le système d'aide antérieur à compter de la rentrée 1998.

e) La simplification

Le budget de 200 millions de francs alloué à la simplification des prestations n'a pas été utilisé.

II-2 Le schéma de financement n'a pu être intégralement respecté

- L'évolution démographique n'a pas été conforme à celle attendue et a donc pesé davantage que prévu sur les dépenses de la branche. Le nombre annuel des naissances a depuis 1995 toujours été supérieur aux 710.000 prévues : 730.000 en 1995, 735.000 en 1996, 725.000 en 1997 et 740.000 en 1998, soit un retour au niveau de 1992.

- La règle d'indexation de la BMAF sur les prix n'a pas été respectée en 1996, du fait du gel du barème décidé dans le cadre du plan Juppé, qui a entraîné une perte du pouvoir d'achat des familles de l'ordre de 2 % (l'application de la CRDS aux prestations familiales entraînant une baisse supplémentaire de 0,5 %).

- Les hypothèses relatives à l'évolution de la masse salariale semblent par contre s'être globalement vérifiées : la masse financière représentée par les cotisations affectées au financement de la branche famille devrait progresser de 18,8 % entre 1994 et 1999, alors que la masse salariale devait dans le même temps s'accroître de 14,2 % (schéma prévisionnel de la loi de 1994).

II-3 L'autonomie financière de la branche rencontre certaines limites

- La non-compensation d'un certain nombre de dispositifs d'exonération de cotisations, créés antérieurement à la loi du 25 juillet 1994, affecte l'équilibre financier de la CNAF pour environ 2,5 milliards de francs.

- La garantie de ressources prévue par la loi famille demeure à mettre en oeuvre :

La commission des comptes de la sécurité sociale a chiffré à 900 millions de francs le montant de la réduction des ressources de la branche pour les années 1995 à 1997, due pour l'essentiel à la baisse des taux de cotisations agricoles. Un désaccord subsiste sur ce point entre la CNAF et l'administration, celle-ci estimant qu'en contrepartie de ces réductions doivent être prises en compte les mesures d'élargissement des ressources de la CNAF intervenues au cours de la même période. Une analyse juridique a été demandée sur ce sujet par le secrétaire général de la CCSS.

- Les années 1995 à 1998 ont été marquées par de profonds déficits nécessitant de fortes mesures d'économies sur les prestations et une extension des ressources de la CNAF : CSG, prélèvement sur les revenus du patrimoine, budgétisation de l'API.

En 1998, les cotisations représentent 60 % des ressources de la branche contre 85 % dix ans auparavant.

* 162 Mesures concernant la branche famille. La loi comporte par ailleurs plusieurs mesures dans le domaine du droit du travail, qui ne sont pas étudiées dans le cadre de la présente note.