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L'application des lois de financement de la sécurité sociale : les fonds sociaux

 

3. Le FIHMO : des crédits peu utilisés, des réalisations limitées

Dans son rapport sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale de septembre 1999, la Cour des comptes avait établi un bilan très critique du fonctionnement de ce fonds.

Deux ans plus tard, le constat dressé par votre rapporteur n'est guère différent. Pourtant, les crédits qui lui sont affectés progressent régulièrement.

a) Des débuts difficiles

· La campagne 1998

Le chapitre budgétaire 66-12 destiné à alimenter le fonds d'investissement pour la modernisation des hôpitaux (FIMHO) a été doté en loi de finances pour 1998 de 500 millions de francs d'autorisations de programmes (AP) et de 153 millions de francs de crédits de paiement (CP).

La circulaire d'application prévoyait notamment que la participation de l'Etat varierait entre 20 et 50 % du montant subventionnable, qu'il devait y avoir compatibilité avec les orientations des SROS et qu'un projet d'établissement devait avoir été approuvé depuis 1994. L'impact sur l'offre hospitalière, l'exemplarité et l'effet d'entraînement sur des opérations en gestation constituaient également des critères d'éligibilité. Au plan financier, le retour sur investissement devait intervenir dès la troisième année suivant l'achèvement des travaux. Enfin, les ARH ne devaient présenter que des dossiers dont l'avant-projet sommaire (APS) était approuvé ou en voie d'adoption.

Comme l'a relevé la Cour des comptes, la procédure suivie n'a pas été satisfaisante car si les dossiers présentés par les ARH ont été transmis au cabinet du ministre à la fin mai, ce n'est que le 9 octobre 1988 que les lettres d'acceptation ont été envoyées. Des ouvertures de chantier ont été retardées et des établissements, lassés d'attendre, ont engagé les travaux, perdant ainsi le bénéfice des subventions. La Cour des comptes a jugé que le retard décisionnel était d'autant plus critiquable que toutes les propositions de la direction des hôpitaux avaient été avalisées.

Au titre de la campagne 1998, 91 opérations ont été présentées et 42 opérations ont été retenues, correspondant à un montant total de travaux de 2,067 milliards de francs. Le montant des subventions accordées pour les opérations retenues s'élevait à 487,2 millions de francs, soit un taux moyen de 23,6 %.

Le tableau ci-joint présente le bilan détaillé des campagnes 1998-2000 (tableau FIMHO à l'italienne en annexe).

Les projets soumis par les ARH au ministère étaient pour près de 40 % d'entre eux non éligibles et concernaient rarement des opérations importantes.

De ce fait, l'exécution budgétaire de 1998 a fait apparaître un taux d'engagement d'AP faible (63,4 %) ; de plus, aucun crédit de paiement n'a été consommé.

· La campagne 1999

Le budget de 1999 comportait, au titre du FIHMO, 250 millions de francs d'autorisations de programme et 150 millions de francs de crédits de paiement, pour tenir compte du retard pris en 1998.

Le bilan de la campagne 1999 s'est avéré inférieur à celui de 1998 : 75 opérations ont été présentées et 33 opérations ont été retenues pour un montant total de travaux de 1,138 milliard de francs. Le montant des subventions accordées s'est élevé à 252,7 millions de francs, soit un taux moyen de subvention de 22,2 %.

Malgré un rappel des critères d'éligibilité effectué par le ministère, une majorité de projets a donc été jugée non recevable.

En conséquence, l'exécution budgétaire de 1999 fait apparaître que seuls 157 millions de francs d'AP ont été engagés, et uniquement au titre des AP votées en 1998. Aucun engagement d'AP n'a été effectué au titre des AP votées en 1999. Les CP consommés n'ont atteint que 70 millions de francs.

· La campagne 2000

Le FIHMO a été doté en 2000 de 200 millions de francs d'autorisations de programme et de 265 millions de francs en crédits de paiement.

Le protocole du 14 mars 2000 prévoyant d'amplifier le soutien de l'Etat aux opérations d'investissement hospitalier, les crédits du FIMHO ont été abondés par le collectif budgétaire du 13 juillet 2000 de 600 millions de francs supplémentaires d'autorisations de programme, la dotation du fonds pour 2000 étant ainsi portée à 800 millions de francs d'autorisations de programme, et de 100 millions de francs de crédits de paiement supplémentaires.

Les critères d'éligibilité au FIMHO ont été parallèlement élargis : le fonds pourra être utilisé non seulement pour des opérations de rapprochement entre établissements, mais également pour des opérations de modernisation propre à un établissement, dans lesquelles l'investissement est lié à des restructurations internes.

Au titre de la campagne 2000, 264 opérations ont été présentées et 157 opérations ont été retenues pour un montant total de travaux de 5,056 milliards de francs. Le montant des subventions accordées s'est élevé à 832,4 millions de francs, soit un taux de subvention de 16,5 %.

L'exécution budgétaire de 2000 fait apparaître que seuls 244,9 millions de francs d'AP ont été engagés, pour l'essentiel au titre des AP votées en 1999 avec un petit reliquat des AP votées en 1998. Aucun engagement d'AP n'a été effectué au titre des AP votées en 2000. Les CP consommés ont augmenté pour atteindre 138,7 millions de francs.

· Perspectives pour la campagne 2001

En 2001, le FIMHO, rebaptisé fonds d'aide à l'adaptation des établissements hospitaliers, se voit doté de 500 millions de francs d'autorisations de programme (+ 150 %) et de 100 millions de francs de crédits de paiement (- 62 %).

Cette évolution contradictoire se justifie par les grandes difficultés rencontrées par le FIMHO pour utiliser les crédits mis à sa disposition.

Au titre de la campagne 2001, 214 projets ont été transmis à la direction de l'hospitalisation et de l'organisation des soins qui représentent 7,5 milliards de francs et 2,2 milliards de francs de demandes de subventions. Les crédits de paiement consommés à la fin mai 2001 s'élevaient à 72,8 millions de francs.