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L'application des lois de financement de la sécurité sociale : les fonds sociaux

 

QUATRIÈME PARTIE
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LE FONDS D'INVESTISSEMENT POUR LES CRÈCHES :
LES LIMITES ET LES RISQUES D'UNE OPÉRATION PONCTUELLE

Dans le cadre du contrôle des fonds sociaux, thème commun retenu par les trois rapporteurs de votre commission des Affaires sociales pour leur mission de suivi de l'application des lois de financement de la sécurité sociale, votre rapporteur s'est attaché à apprécier la mise en place et les premiers résultats d'un nouveau fonds créé par la loi de financement pour 2001 : le fonds d'investissement pour le développement des structures d'accueil de la petite enfance (FIPE).

La présente mission d'information sur l'application des dispositions de la loi de financement de la sécurité sociale relatives à la famille ne constitue pas un précédent.

L'année dernière, M. Jacques Machet avait conduit des investigations approfondies sur les difficultés de fonctionnement des caisses d'allocations familiales.

Poursuivant le dialogue qui s'était alors instauré entre la commission des Affaires sociales et la Caisse nationale d'allocations familiales, votre rapporteur a adressé, le 2 mai dernier, un questionnaire à Mme Nicole Prud'homme, présidente de la CNAF, dont les réponses lui sont parvenues le 16 mai dernier144(*).

Eclairé par ces premiers éléments d'analyse, votre rapporteur a effectué un déplacement sur place, le 28 mai 2001, à la Caisse d'allocations familiales du Haut-Rhin afin de constater la mise en oeuvre de ce fonds « sur le terrain ».

Enfin, en complément de ce déplacement et des réponses apportées à son questionnaire, votre rapporteur s'est entretenu le 5 juin dernier avec Mme Prud'homme au siège de la CNAF.

Le présent rapport analyse le contexte dans lequel s'inscrit la démarche choisie par le Gouvernement et fait apparaître les limites de l'exercice consistant à mobiliser ponctuellement les excédents de la branche famille pour mettre en oeuvre une politique qui, pour être pleinement efficace, devrait s'inscrire dans un cadre clair et pérenne.

I. UNE TENTATIVE POUR RÉPONDRE AUX BESOINS DES FAMILLES

La loi de financement de la sécurité sociale pour 2001 a autorisé un prélèvement de 1,5 milliard de francs sur les excédents 1999 de la branche famille afin de financer un fonds d'investissement pour le développement des structures d'accueil de la petite enfance (FIPE).

Votre rapporteur, après avoir analysé les besoins actuels en matière d'accueil de la petite enfance, dressera un bilan des avancées mais aussi des insuffisances de la solution retenue par le Gouvernement.

A. LES ATTENTES DES FAMILLES EN MATIÈRE DE GARDE D'ENFANT : DES SERVICES DIVERSIFIÉS ET DE QUALITÉ

1. Des besoins importants

a) L'impact d'une natalité plus dynamique

Au début des années 1990, la courbe démographique de la France marquait une inflexion structurelle. Le nombre des naissances annuelles, toujours supérieur à 760.000 dans les années 1985-1990, était tombé à moins de 745.000 en 1992 et à environ 710.000 en 1993.

Lors du vote de la loi du 25 juillet 1994145(*) relative à la famille, le Gouvernement avait alors considéré probable l'hypothèse d'un maintien du niveau annuel des naissances à 710.000 sur la période 1995-1999.

Or depuis cette date, la démographie française a connu un vif regain puisque le nombre annuel des naissances a été constamment supérieur aux 710.000 prévus, avoisinant les 730.000 pour les années 1995, 1996 et 1997, puis 740.000 en 1998.

Cette évolution favorable s'accélère même puisque le nombre des naissances a atteint 780.000 en 2000. Ainsi que le souligne la courbe ci-dessous, le nombre annuel des naissances a ainsi crû de 10 % en cinq ans.

Nombre de naissances en France (1995-2000)

(en milliers)

Source : INSEE

Votre rapporteur ne peut bien évidemment que se réjouir du regain de la natalité que connaît la France. Un tel regain améliore la situation démographique en termes de renouvellement des générations. Il témoigne également que le souhait d'un enfant a pu être réalisé par davantage de familles, ce qui est un signe éminemment positif.

Mais force est de constater que ces familles se trouvent davantage confrontées que par le passé à des difficultés pour assurer la garde de leurs jeunes enfants, en termes d'organisation et de coût de prise en charge.

L'augmentation progressive et continue de la natalité a majoré le flux d'entrants dans la classe d'âge 0-3 ans par rapport au flux passant dans la classe d'âge supérieure, c'est-à-dire scolarisée. Ainsi, en 2001, 730.000 enfants nés en 1997 sortent de la classe d'âge nécessitant un mode d'accueil alors que les 780.000 enfants nés en 2000 y entrent. Ce solde net de 40.000 naissances supplémentaires appelle des besoins accrus face auxquels les pouvoirs publics se trouvent aujourd'hui dépourvus.

* 144 Voir annexe n° 1.

* 145 Loi n° 94-629 du 25 juillet 1994 relative à la famille.