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Avis sur le projet de décret approuvant les schémas de services collectifs prévus à l'article 10 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire

 

XIII. UN MANQUE DE DISTINCTION ENTRE OBJECTIFS DE MOYEN TERME ET DE LONG TERME

Les schémas directeurs proposés sont un exercice de planification à long terme et non de programmation.

Il n'en reste pas moins que, outre certaines priorités d'actions, l'Etat sait en général ce qu'il est possible d'engager au cours de la prochaine décennie. Les contraintes européennes, juridiques, administratives, techniques et financières sont des paramètres majeurs à cet égard.

Aussi, tout en restant dans le cadre d'une prospective à vingt ans (horizon 2020), le document gagnerait en pertinence s'il indiquait les perspectives d'évolution, en termes d'actions publiques (évolution des cadres réglementaires et fiscaux ; infrastructures nouvelles ; ...), à l'horizon intermédiaire de 2010.

Cette situation projetée à mi-parcours est d'ailleurs parfois évoquée. Prenons l'exemple du doublement du fret ferroviaire à l'horizon 2010. Cet objectif, défini en terme de résultat à atteindre, gagnerait en crédibilité si justement les moyens à mettre en oeuvre d'ici là (qualités de service, prix des transports, réduction des coûts, aménagements d'infrastructures,....) étaient précisés.

Par ailleurs, ce point d'étape intéresserait particulièrement tous les usagers et tous les acteurs concernés par l'évolution de ces systèmes de transport :

· Quelles améliorations et quels niveaux de performance peut-on attendre à un horizon de dix ans, pour chaque mode et pour chaque grand ensemble régional ?

· Comment va-t-on progressivement vers les objectifs affichés à vingt ans ?

· Comment la répartition des efforts, notamment financiers, s'articule entre les périodes 2000-2010 et 2010-2020 ?

Enfin, la déclinaison de ces objectifs et des résultats attendus à l'horizon 2010 faciliterait l'organisation de l'évaluation et du suivi de ces schémas de service.

XIV. QUELLE ACCESSIBILITE POUR LES TERRITOIRES MAL DESSERVIS ?

Cette question est abordée spécifiquement (comme les deux suivantes sur les dessertes des grandes zones portuaires et des plates-formes aéroportuaires) car elle préoccupe particulièrement la Délégation du Sénat à l'Aménagement et au Développement durable du Territoire.

La carte ci-après rappelle que des territoires très vastes (20 % du territoire métropolitain et 8 % de la population) restent encore très éloignés de toute autoroute. Leur mauvaise desserte routière est en général renforcée par de mauvaises dessertes ferroviaires et aériennes.

A cet égard, la France est en retard par rapport à des pays comme le Bénélux, l'Allemagne ou l'Autriche. Elle pourrait le devenir par rapport à des pays comme l'Espagne ou le Portugal dont les efforts actuels pour le développement des grandes infrastructures de base sont considérables.

La loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire (LOADT) du 4 février 1995 affirmait la volonté de relier l'ensemble du territoire aux grands axes nationaux et transeuropéens.

L'objectif fixé par le SDRN qui date de 1992, voulait qu'en 2015, aucune partie du territoire français ne soit éloignée de plus de 50 kilomètres ou de 45 minutes d'automobile, soit d'une autoroute, soit d'une route express à deux fois deux voies.

Ces objectifs ont été remis en cause ces dernières années et l'actuel projet de schémas de services collectifs de transport n'affiche plus cette volonté de ne pas laisser des territoires à l'écart. Au contraire, la section 136-c (« La desserte des pays isolés ou à faible densité » pages 44 et 45) laisse entendre que les investissements dans ce domaine pourront rester très limités :

- « Cette situation peut résulter de la vocation de certains territoires, dont l'écart des réseaux rapides peut même être un atout : zone de calme, réserve écologique, nature touristique particulière s'accommodant d'un relatif isolement ».

- « Afin de réduire les déficits d'accessibilité de certains territoires aux grands réseaux de transports, le schéma de services de transport de voyageurs a pour objectifs de prévoir les infrastructures ou services complémentaires qui apparaissent économiquement justifiés à terme pour améliorer leurs chances de développement local. »

Le terme « économiquement justifiés » , interprété dans un sens étroit, peut à lui seul réduire à très peu de choses les investissements futurs dans ces territoires.

Aux questions de Monsieur le Sénateur Oudin à ce propos, les réponses du Ministère de l'Equipement peuvent confirmer les inquiétudes des habitants et des acteurs économiques de ces territoires :

· Question : Dans les secteurs géographiques où la desserte est insuffisante, comment ont été évalués et comparés les aménagements nécessaires pour atteindre un niveau de service satisfaisant ou suffisant ?

Réponse : Le projet de schémas de services fixe un objectif général d'amélioration de la desserte des secteurs géographiques « à l'écart », et identifie les principaux secteurs concernés.

Il ne précise pas, sauf exceptions, la nature et les conditions de réalisation des aménagements qui seront nécessaires pour satisfaire cet objectif. Il ne définit pas actuellement d'indicateurs de niveau de services permettant de suivre sa mise en oeuvre.

· Question : A l'échéance du schéma, peut-on être assuré que tous les pôles du territoire bénéficieront d'un service de desserte d'un niveau équivalent ou quasi-équivalent tant pour les voyageurs que pour les marchandises ?

Réponse : Le projet de schémas de services est un document de planification qui propose des objectifs à l'ensemble des acteurs du transport (Etat, Collectivités Territoriales, opérateurs...) et fixe un cadre plus lisible à l'action de l'Etat à horizon de 20 ans.

Il engage l'Etat sur la cohérence de son action à venir, mais pas sur un résultat à atteindre ni sur une programmation d'investissements. De ce fait, il ne donne pas d'assurances sur le niveau de desserte des territoires qui sera effectivement réalisé à un horizon de 20 ans.

Si nul ne conteste que des espaces sensibles puissent rester à l'écart de tout réseau rapide, peut-on imaginer pour autant qu'en 2020 d'importants bassins de vie continueront à subir le lourd handicap d'une desserte très insuffisante qui les priverait de toute réelle possibilité de développement et d'accès aisé aux services supérieurs (hôpitaux, universités,...) ?

La vision politique de ces schémas de services voudrait qu'un objectif réaliste de desserte de ces territoires soit clairement affiché comme le fut celui du projet politique fédéral américain mentionné à la fin de la section 1.8 de ce rapport. Quelle formulation pourrait-il prendre ?. Il pourrait tourner, par exemple, autour de l'idée que toute agglomération d'une certaine taille (par exemple supérieure à 50 000 habitants) soit en 2020 raccordée à au moins un réseau rapide européen routier ou ferroviaire et/ou que toute agglomération d'une certaine taille (par exemple 30 000 habitants) soit en 2020 à moins d'une demi-heure d'un réseau rapide européen. D'autres formulations sont certainement possibles. Mais il n'est sans doute pas acceptable que la solution de ces problèmes soit esquivée, d'autant que l'option du polycentrisme maillé (cf. carte ci-après) accentuera les besoins d'une bonne qualité de service entre les pôles urbains qui devront fonctionner ensemble en jouant au mieux de leurs complémentarités.

Schéma national du scénario « polycentrisme maillé » prôné par la DATAR