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Avis sur le projet de décret approuvant les schémas de services collectifs prévus à l'article 10 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire

 

CONCLUSION

Pour votre rapporteur, les transports se placent au coeur des problématiques de l'aménagement du territoire.

Ils constituent, en second lieu, un secteur où -tant en ce qui concerne les voyageurs que les marchandises-, les stratégies et les comportements se manifestent avec une très forte « rationalité économique » : opérateurs et usagers font leurs choix après une évaluation très fine (quasi mathématique pour les premiers) des coûts et avantages des options qu'ils retiennent.

Il convient donc que les équipements qui seront mis à la disposition des utilisateurs dans cinq, dix ou vingt ans répondent à des besoins identifiés avec une véritable précision scientifique.

D'où l'importance majeure des prévisions et en particulier de celles qui concernent, globalement mais aussi mode par mode, la demande de transport aux échéances considérées.

Dans ce contexte, votre rapporteur s'est interrogé sur ce qui devrait être la démarche nécessaire de tout schéma général ou sectoriel dans le domaine des transports.

Il lui est apparu que le rôle des pouvoirs publics était, à cet égard, fondamental pour orienter, inciter mais aussi pour constituer le principal financeur des infrastructures.

Une bonne approche doit se décliner en cinq points essentiels :

1. Formuler des prévisions les plus objectives possibles sur l'environnement économique qui prévaudra à l'échéance que l'on se fixe. En l'occurrence, les prévisions doivent essentiellement concerner la demande de transport globalement et mode par mode en distinguant voyageurs et fret ;

Définir des objectifs ambitieux mais raisonnables compte tenu des prévisions précédemment évoquées et de la prise en compte des stratégies probables des opérateurs. Dans le présent document, il y a des objectifs un peu théoriques et d'ailleurs peu explicités (mettre en place une « logique de la demande en remplacement d'une « logique de l'offre », repositionner la politique des transports en termes de « services ») et d'autres objectifs plus concrets qui touchent aux reports modaux (transfert sur les transports collectifs pour les voyageurs ; récupération massive de parts de marché par le ferroviaire pour le fret) afin de maîtriser voire de réduire à l'horizon du schéma, la part modale de la route, en tout cas pour les marchandises ;

3. Préciser les modalités de réalisation des objectifs retenus s'agissant notamment du phasage et des échéances.

4. Prévoir les moyens humains, financiers, juridiques permettant d'atteindre les objectifs que l'on s'est fixés ;

5. Assurer un suivi rigoureux du dispositif ainsi mis en place.

Il n'est pas contestable que l'idée de « schéma de services » était, au départ, prometteuse, riche de développements futurs même si la notion de « meilleure satisfaction de la demande » n'était évidemment pas absente des schémas directeurs sectoriels mis en oeuvre dans le passé.

Mais il aurait fallu « creuser » un concept dont le présent document n'a pas même songé à esquisser les contours. Cette nouvelle approche en termes de services aurait présenté des avantages pour :

- évaluer et mesurer la satisfaction de la demande ;

- mieux coordonner les deux branches de l'alternative :

* amélioration des infrastructures existantes ;

* création d'infrastructures nouvelles.

- comparer entre eux les services rendus par les différents modes.

L'absence de toute exploration des potentialités de la nouvelle approche, s'agissant en tout cas des transports, laisse une impression d'« occasion manquée ».

En fait, un juge sévère pourrait reprocher à ce « schéma de services » d'avoir oublié :

- la notion de « schéma » (l'élément graphique et cartographique est soit absent, soit extrêmement insuffisant) ;

- la notion de « services » pour laquelle on aurait pu espérer, au minimum, un début de définition.

Le fait que soient aussi quasiment passés sous silence la dimension européenne, le rôle capital de l'évolution des nouvelles technologies dans le secteur ainsi que toute esquisse de programmation financière constituent des circonstances aggravantes qui ne doivent pas occulter les perspectives futures de l'idée de départ.

L' « expertise » indépendante demandée par votre Délégation a été utile :

- elle a confirmé les approximations, les insuffisances, voire les contradictions, relevées par les régions (absence de dimension européenne, absence de dimension territoriale et transfrontalière, vision excessivement centraliste, flou des objectifs, absence de moyens de financement, etc...) ;

- elle a aussi montré qu'un certain nombre d'étapes essentielles sont manifestement « manquantes » dans l'élaboration du document ;

- elle a révélé que la réalisation des objectifs du document est subordonnée à des conditions qui ont été paradoxalement traitées avec beaucoup de désinvolture (l'harmonisation européenne, la stratégie des chargeurs, la « métamorphose » de l'opérateur ferroviaire en situation de monopole... ).

Dans un premier temps, il s'est agi, pour les auteurs du schéma, d'articuler la nouvelle politique des transports autour de quelques impératifs légitimes de rééquilibrage modal et de contraintes environnementales (protocole de Kyoto sur la lutte contre les effets de serre) débouchant sur la promotion des transports collectifs (au détriment du transport individuel) en milieu urbain ou péri-urbain pour les voyageurs et sur celle du ferroviaire (au détriment du transport routier) pour le transport interurbain de fret.

Les choix découlant de ces objectifs ont été « testés » dans le cadre de scénarios (les scénarios A, B, C et D) faisant entrer des paramètres économiques et affichant un plus ou moins grand « volontarisme » (au niveau de la politique de l'Etat de report modal) afin d'en apprécier les possibilités de réalisation.

Dans un second temps, il s'est agi « de plaquer » sur le schéma l'objectif « politique » du doublement du trafic « fret ferroviaire » en dix ans et son triplement en vingt ans.

Cette ambition, rappelons-le, a constitué et constitue toujours un élément déterminant de la stratégie française dans la négociation avec les autorités de Bruxelles sur l'ouverture à la concurrence des réseaux ferroviaires.

La prise en compte de cette nouvelle contrainte a suscité un nouveau scénario.

Hélas, ce scénario comporte lui-même un « enchaînement » (bien analysé par le Consultant de la Délégation) qui génère notamment une accélération de la croissance des flux routiers « voyageurs » (alors qu'une politique plus volontariste de report modal était, ici, peut-être possible) à l'horizon du schéma. Cette conséquence du scénario MV n'a été nullement prise en compte par le document qui propose, par exemple, de diviser par deux la dotation annuelle consacrée à l'investissement routier sur la période 2000-2020 par rapport à la période 1980-2000. D'où un hiatus, une contradiction majeure qui a été relevée par de nombreuses régions et qui nécessitera clairement un réexamen de schéma.

 Rappelons, enfin, que la croissance de la demande de transport pour les marchandises suit, généralement, par rapport à la croissance du PIB une évolution accélérée lorsque la croissance globale est supérieure à 2 et une évolution contractée lorsque cette croissance est inférieure à 2, obéissant en cela aux variations qui affectent la production industrielle.

Sans vouloir faire preuve d'un optimisme exagéré, votre rapporteur rappellera que la croissance du PIB enregistrée au cours des 30 dernières années 1970-2000 (période qui vit au moins 3 chocs pétroliers et quelques années de récession comme en 1993) s'est malgré tout établi à 2,4 %, taux légèrement supérieur à la croissance annuelle moyenne retenue sur la période 2000-2020.

Sans imaginer le retour aux « trente glorieuses », ni envisager, à l'inverse, une situation de « croissance 0 » telle que l'avait prédite le « Club de Rome » au début des années 1970, il n'est pas illégitime de penser que la croissance annuelle moyenne du PIB sur la période 2000-2020 sera sans doute supérieure à 2,3 % et que le besoin de transport se trouvera alors confronté à un problématique déficit d'offre généré par le sous-investissement dans le domaine routier, les conséquences en étant une détérioration profonde de la qualité du service.