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Avis sur le projet de décret approuvant les schémas de services collectifs prévus à l'article 10 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire

 

RAPPORT
PORTANT AVIS SUR LE PROJET DE SCHÉMA
DE SERVICES COLLECTIFS DE L'ÉNERGIE

présenté par

M. Bernard PIRAS, Sénateur

AVANT PROPOS

Aux termes de l'article 22 de la loi n° 99-533 du 25 juin 1999, d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire, le schéma de services collectifs de l'énergie (SSCE) :

- définit les objectifs d'exploitation des ressources locales d'énergies renouvelables et d'utilisation rationnelle de l'énergie concourant à l'indépendance énergétique nationale, à la sécurité d'approvisionnement et à la lutte contre l'effet de serre et évalue les besoins énergétiques prévisibles des régions, leur potentiel de production énergétique, leurs gisements d'économies d'énergie et les besoins en matière de transport d'énergie ;

- détermine les conditions dans lesquelles l'Etat et les collectivités territoriales pourront favoriser des actions de maîtrise de l'énergie ainsi que de production et d'utilisation des énergies renouvelables en tenant compte de leur impact sur l'emploi et de leurs conséquences financières à long terme ;

- comprend une programmation des perspectives d'évolution des réseaux de transport de l'électricité, du gaz et des produits pétroliers.

Comme le prévoit l'article 11 de la loi précitée, le projet de SSCE, qui est disponible sur le site internet de la DATAR, (www.datar.gouv.fr) a été élaboré par les services de l'Etat, puis soumis aux régions et au Conseil national de l'aménagement et de développement du territoire (CNADT), ainsi qu'aux conférences régionales de l'aménagement et du développement du territoire (CRADT). Il sera adopté par décret.

En vertu de l'article 10 de la même loi, le Gouvernement a transmis pour avis à la Délégation pour l'aménagement et le développement durable du territoire constituée par le Sénat le projet de décret destiné à mettre en oeuvre ce projet de schéma de services. La Délégation a désigné, le 23 février 2000, votre rapporteur, afin de lui présenter un avis sur ce document. Tel est l'objet du présent rapport, élaboré à la suite de l'audition des personnalités dont les noms figurent en annexe.

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Le schéma de services collectifs de l'énergie (SSCE) constitue l'une des innovations les plus remarquables de l'article 22 de la loi n° 99-533 du 25 juin 1999, d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire. En effet, si les thèmes évoqués dans les autres schémas (devenir des espaces naturels et ruraux, évolution du système de transport, programmation des structures de santé, notamment) ont fait l'objet de réflexions approfondies au cours de ces dernières années, l'examen des interactions entre politique de l'énergie et aménagement du territoire constitue une innovation riche de sens, sources de potentialités et de développements ultérieurs. En outre, sa préparation intervient peu après le lancement du plan national de lutte contre le changement climatique qui marque une nouvelle étape dans la relance de la politique de maîtrise de la demande d'énergie et de recours aux énergies renouvelables.

Selon les éléments recueillis par votre rapporteur, l'amélioration des politiques locales de l'énergie, qui concernent les déplacements quotidiens de personnes, les énergies locales renouvelables et issues de la récupération, la maîtrise des consommations publiques et le recyclage des déchets ménagers, permettrait une économie annuelle globale de 10 MTEP34(*) environ, sur une consommation totale française de 180 MTEP.

Votre Délégation à l'aménagement et au développement durable du territoire se félicite de l'innovation que constitue la préparation du SSCE, tout en souhaitant que les imprécisions relatives à sa portée juridique soient dissipées.

 Une utile innovation qui s'insère dans les orientations durables de la politique énergétique française

Comme l'ont montré plusieurs auditions auxquelles a procédé votre rapporteur, la politique d'aménagement du territoire n'a pas, jusqu'à l'adoption de la loi n° 99-533 précitée, réservé de place spécifique à la politique énergétique. Cette lacune, qui s'expliquait par l'importance d'autres préoccupations -et notamment la nécessité de réaliser des infrastructures de transport- se trouve désormais palliée. Le SSCE permet, en effet, à la politique française de l'énergie d'atteindre sa maturité. Il complète les orientations nationales, traditionnellement définies par l'Etat, par la prise en compte des marges de manoeuvre dont disposent les collectivités locales, notamment en matière de maîtrise de la demande d'énergie (MDE) et de recours aux énergies renouvelables (ENR).

Eu égard au taux d'indépendance énergétique élevé atteint par la France et à la faiblesse de nos ressources énergétiques naturelles, seule une contribution active de toutes les collectivités publiques permettra d'utiliser les marges de manoeuvres existantes -mais limitées- dont dispose notre pays. L'action renforcée des collectivités locales dans le secteur de l'énergie aura également, sans nul doute, une influence pédagogique, au bénéfice de l'ensemble de la collectivité nationale.

La Délégation du Sénat à l'aménagement du territoire se félicite, en outre, que la relance de la politique de MDE et des actions en faveur des ENR ne s'effectue pas aux dépens des grands choix de la politique énergétique française. Au premier rang de ceux-ci figure la préservation des acquis qui résultent du programme électro-nucléaire. La concomitance d'une politique plus dynamique en matière d'ENR et de la poursuite du programme nucléaire -dans la perspective du lancement des réacteurs à eau pressurisée de nouvelle génération- constitue une forme de diversification et, partant, un atout que traduisent les dispositions du schéma de services collectifs de l'énergie.

Tout en approuvant ces orientations générales et en rendant hommage à l'important travail accompli par les rédacteurs de ce document dense et riche, la Délégation souhaite assortir son assentiment de plusieurs observations quant à la valeur normative de ce schéma, avant de présenter ses observations sur le contenu de ce document.

 La place incertaine du schéma dans la hiérarchie des normes

Comme le souligne l'introduction du document soumis à l'avis de la Délégation, le SSCE tend avant tout à « définir des objectifs », en ce sens, « il n'est pas prescriptif en lui-même à l'égard des collectivités territoriales et ne constitue pas une programmation d'investissements »35(*). Un certain flou entoure donc la place occupée par le SSCE dans la hiérarchie des normes, puisque, dépourvu de caractère prescriptif en lui-même, ce schéma n'est, cependant, pas dénué de toute valeur normative étant « opposable ». C'est ainsi que, selon les termes mêmes des membres du comité stratégique chargé de l'élaboration du schéma qui ont été auditionnés par la Délégation le mercredi 18 avril dernier, compte tenu de sa nature réglementaire, le schéma serait susceptible d'être opposable aux schémas régionaux d'aménagement et de développement du territoire, qui doivent être compatibles avec lui, de même que le schéma directeur de développement de la région Ile-de-France et les schémas d'aménagement régionaux des départements d'outre-mer.

A l'évidence, comme le faisait observer au cours de la même réunion le président Jean-Pierre Raffarin, la question du statut juridique d'un document, théoriquement non normatif, mais qui s'avère cependant opposable à d'autres normes, reste posée.

Compte tenu de l'incertitude qui entoure cette question, votre Délégation juge souhaitable d'insister sur le fait que le schéma ne saurait être interprété, en l'état de la rédaction soumise au Sénat, comme dans sa version définitive, comme destiné à imposer de nouvelles charges aux collectivités locales. Elle veut, en outre, préciser la portée du présent avis.

Sur le premier point, elle constate que certaines des dispositions du schéma pourraient s'avérer coûteuses pour les collectivités locales, à l'instar de celle qui souligne que ces collectivités « pourront dans le cadre des réglementations en vigueur, apporter un soutien financier aux projets d'ENR »36(*). Si cette observation rappelle l'état du droit en vigueur, elle demeure parfaitement recevable. Elle ne le serait pas, en revanche, si elle était interprétée comme une injonction déguisée adressée aux élus locaux. Or, le risque de voir un tel développement survenir n'est pas nul puisque certaines dispositions du projet de SSCE semblent suivre une pente que votre Délégation estime dangereuse. C'est ainsi, par exemple, qu'un paragraphe intitulé « Politique et responsabilité de l'Etat dans le développement des ENR »37(*) prévoit que « les collectivités locales sont invitées à mettre en oeuvre des actions propres à [...] créer localement un environnement privé en faveur des ENR y compris, le cas échéant, en aidant financièrement certains projets ».

Avec quel argent ? est tentée de répondre votre Délégation qui estime que l'Etat ne saurait considérer que sa contribution au développement des ENR consiste -même pour partie- à enjoindre aux collectivités locales de financer le recours à ces énergies. En la matière, le principe constitutionnel d'autonomie des collectivités locales doit s'appliquer avec la plus grande rigueur.

Pour l'ensemble de ces motifs, votre Délégation tient à souligner que son avis favorable aux orientations générales du SSCE n'est ici exprimé que sous réserve de la modification des dispositions susceptibles de contrevenir au principe d'autonomie des collectivités locales, en leur imposant de nouvelles sujétions par le biais d'un acte de portée réglementaire, dont elle n'aura eu connaissance qu'à l'état de projet.

Au demeurant, des interrogations de même nature que celles qui viennent d'être évoquées surgissent lorsqu'on envisage, après la place du schéma de services collectifs dans la hiérarchie des normes, sa portée organique et les conditions de sa mise en oeuvre dans les faits.

 La portée organique du schéma de services collectifs

La Délégation du Sénat pour l'aménagement durable du territoire estime souhaitable, avant de présenter ses conclusions détaillées, de replacer le contenu du SSCE dans le cadre général que constitue la politique énergétique de la France, tant en ce qui concerne la politique nationale que pour ce qui est relatif à ses implications sur les politiques locales.

S'agissant de la compatibilité du schéma de services collectifs avec les orientations générales de la politique énergétique française, votre Délégation considère que les dispositions du schéma doivent, lorsqu'elles seront en vigueur, être interprétées à la lumière des deux volets d'une même politique qui se complètent et se coordonnent.

 Le premier tient à la poursuite d'une politique de renouvellement du parc de production d'électricité d'origine nucléaire qui est, seule, garante de l'autonomie énergétique de la France. Les effets des tensions observées sur le marché pétrolier à l'automne 2000 et au début de l'hiver 2001 ont montré qu'une politique qui ferait fi du nucléaire ne permettrait pas de satisfaire la demande d'énergie française. Comme l'indiquait récemment M. Christian Pierret devant le Sénat « le Gouvernement tout entier est attaché non seulement à maintenir les conditions optimales de fonctionnement du parc nucléaire actuel [...] mais aussi à laisser ouverte la possibilité de recourir à cette technologie pour renouveler le parc de production lorsque la question se posera »38(*). Au demeurant, comme le constatait également M. le Secrétaire d'Etat à l'industrie, cette politique est parfaitement compatible avec le recours aux énergies renouvelables dont la France, grâce à ses équipements hydroélectriques, est le premier producteur européen.

 Le second volet de cette politique, à la lumière des orientations duquel le SSCE devra être interprété, est constitué par le plan national d'amélioration de l'efficacité énergétique, adopté par le Gouvernement le 6 décembre 2000, lequel tend à faire évoluer la demande énergétique en favorisant les investissements les plus performants au plan énergétique et en menant à bien diverses actions, notamment dans les domaines des transports et de l'habitat.

 Enfin, votre Délégation à l'aménagement durable du territoire souhaite que le document finalement publié mette davantage en avant l'idée que le contenu du schéma s'appliquera tout autant à l'Etat qu'aux collectivités locales. Cette observation s'inspire, au demeurant, de l'article 22 de la loi n° 99-533 précité dont le deuxième alinéa prévoit que le SSCE « détermine les conditions dans lesquelles l'Etat et les collectivités territoriales pourront favoriser des actions de maîtrise de l'énergie ainsi que de production et d'utilisation des énergies renouvelables [...] ». La précision apparaît cependant souhaitable car la rédaction soumise au Sénat pourrait parfois donner à penser que l'Etat s'exonère de l'application des normes ou de la mise en oeuvre des recommandations qu'il adresse aux collectivités locales. Certes, les auditions auxquelles a procédé votre rapporteur ont permis de lever toute équivoque à ce sujet, et, lors de son audition devant la Délégation du Sénat, le mardi 18 avril dernier, le comité stratégique chargé de l'élaboration du SSCE a clairement indiqué que toutes les mesures suggérées aux collectivités locales seraient également appliquées par l'Etat qui, au surplus, assumera des engagements supplémentaires.

C'est pourquoi la Délégation recommande que dans une déclaration de principe figurant au début du texte du schéma, il soit clairement précisé que toutes les mesures dont l'Etat préconise la mise en oeuvre par les collectivités locales seront également appliquées par ses propres services, en particulier lors de la mise en oeuvre de sa propre politique patrimoniale (on pense ici notamment à la réalisation d'audits et d'études préalables à la construction de bâtiments publics). Ces initiatives étatiques auront, à n'en pas douter, une incidence pédagogique très bénéfique sur la conduite des politiques publiques locales, notamment parce qu'elles manifesteront la faisabilité des procédures préconisées par les services de l'Etat. Il serait, de surcroît, utile que la conduite de ces procédures fasse l'objet d'une véritable évaluation dont les collectivités locales tireraient le plus grand fruit.

* 34 Millions de tonnes équivalent pétrole.

* 35 Schéma de services collectifs de l'énergie, document soumis à la consultation, DATAR, Automne 2000, pages 12-13.

* 36 Page 57.

* 37 Paragraphe n° 2-5-1, page 55-56.

* 38 Journal Officiel, Sénat, Séance du 29 mars 2001, page 921.