B. UN BILAN D'APPLICATION POUR PARTIE DÉCEVANT, NOTAMMENT DANS SES ASPECTS SOCIAUX ET CONSUMÉRISTES
Conformément au principe d'adaptabilité, qui implique un enrichissement périodique de son contenu, et à l'initiative du Sénat, la loi de réglementation avait prévu, « au moins une fois tous les quatre ans » une clause de « rendez-vous » permettant de faire le bilan du service universel des télécommunications et d'envisager son extension. Le but était d'adapter ce service aux besoins de la population et à l'évolution des technologies.
Précisément, la loi prévoyait un rapport du Gouvernement au Parlement et précisait que ce rapport « propose, le cas échéant, pour tenir compte de l'évolution des technologies et des services de télécommunications et des besoins de la société, l'inclusion de nouveaux services dans le champ du service universel ».
De plus, pressentant que des « zones d'ombre » persisteraient sur les zones les moins denses du territoire, la loi avait prévu que le premier rapport sur le service public des télécommunications « comporte un bilan de la couverture du territoire par les réseaux de radiotéléphonie mobile ».
Ce rapport, que le Gouvernement aurait dû remettre en juillet 2000 au plus tard, a finalement été scindé en deux et déposé en deux temps :
- l'analyse de la couverture territoriale en téléphonie mobile a été publiée en juillet 2001, sous forme d'un rapport intitulé « Pour l'accès de tous à la téléphonie mobile » 85 ( * ) ;
- l'analyse du service universel est contenue dans un rapport distinct, déposé le 8 janvier 2002 au Parlement 86 ( * ) .
Les travaux de l'ART et ce rapport, dont il est à noter qu'un avant-projet était disponible sur le site Internet d'un grand quotidien économique plusieurs mois avant sa transmission au Parlement, permettent de procéder à une première évaluation de la mise en oeuvre du dispositif de juillet 1996.
1. Le financement du service universel
Outre la France, trois pays de l'Union européenne ont procédé à une évaluation du coût net des obligations de service universel qu'ils imposent à leur opérateur historique : l'Italie (80 millions d'euros en 1999 ; 58,9 en 2000), l'Espagne (180 millions d'euros en 1999) et la Grande-Bretagne. Dans ce pays, en 1999, le coût des obligations imposées à BT est évalué à la différence entre ses charges de service universel (19 millions d'euros) et les avantages immatériels que sa qualité de prestataire de service universel lui apporte (13 millions d'euros), soit 6 millions d'euros 87 ( * ) . Seules la France et l'Italie se sont toutefois engagées dans la mise en place d'un fonds de service universel.
a) Les montants collectés
Le tableau ci-dessous récapitule l'évolution du coût du service universel :
COÛT NET DU SERVICE UNIVERSEL EN FRANCE
(en millions d'euros)
|
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
||
|
Composantes du coût du service universel |
Définitif |
Définitif |
Définitif |
Prévisionnel |
Prévisionnel |
|
|
Déséquilibre de la structure des tarifs de France Télécom |
M€ |
278,07 |
309,17 |
51,68 |
0 |
0 |
|
Péréquation géographique (zones non rentables + abonnés non rentables des zones rentables) |
M€ |
417,10 |
329,14 |
175,93 |
220,44 |
229,28 |
|
dont zones non rentables |
197,42 |
114,95 |
196,35 |
192,39 |
||
|
dont abonnés non rentables des zones rentables |
131 ,72 |
60,98 |
24,09 |
36,89 |
||
|
Desserte du territoire en cabines |
M€ |
28,51 |
23,32 |
25,15 |
28,20 |
|
|
Tarifs sociaux |
M€ |
69,52 |
0 |
0 |
184,62 |
158,24 |
|
Annuaires et service de renseignements |
M€ |
0 |
0 |
0 |
0 |
|
|
Total |
M€ |
764,69 |
666,82 |
250,93 |
430,21 |
415,72 |
En grisé : financement par une charge additionnelle aux charges d'interconnexion
Source : ART
La décroissance du coût net du service universel de 1997 à 2001 s'explique :
- d'une part, par la suppression de la composante relative au déséquilibre de la structure courante des tarifs en 2000 (cf. supra) ;
- et, d'autre part, par un affinement du coût net des autres composantes, notamment celles liées aux obligations de péréquation géographique.
En 1997 et 1998, le poids de la contribution des opérateurs autres que France Télécom a été limité : moins de 3 % du coût total du service universel 88 ( * ) , France Télécom acquittant, du fait de sa taille sur le marché, la quasi totalité du financement. Pour les années 2000 et 2001, cette contribution s'alourdit significativement, environ 91 et 121 millions d'euros, soit de l'ordre de 20 % et 30 % du coût net total du service universel .
b) La censure contentieuse de certaines des collectes valide le principe d'une contribution de tous
Contestant les modalités du financement collectif du service universel, le 12 mai 1998, l'Association Française des Opérateurs Privés en Télécommunications (l'AFOPT) et l'Association des Opérateurs de Services de Télécommunications (l'AOST) ont déposé une plainte pour non respect des articles 86 et 90 du Traité de Rome et des directives 90/388/CEE, 96/19/CE et 97/33/CE, à la suite de l'adoption de la réglementation française relative au service universel, auprès de la Commission européenne.
Les plaignants demandaient à la Commission :
- d'ouvrir une procédure au titre de l'article 90 (1) et (3) du Traité à l'encontre de l'Etat français, pour avoir adopté et appliqué des mesures dont l'objet et l'effet sont de renforcer la position dominante de France Télécom sur les marchés des infrastructures de télécommunications, des services téléphoniques, d'annuaires et de renseignements téléphoniques et de cabines téléphoniques en France,
- d'ouvrir une procédure en manquement au titre de l'article 169 du Traité à l'encontre de l'Etat français, du chef de la mauvaise transposition des directives 90/388/CEE et 97/33CE,
- de constater la violation par France Télécom de l'article 86 du Traité, en ce que France Télécom a abusé de sa position dominante sur les marchés des infrastructures de télécommunications, des services téléphoniques, d'annuaires et de renseignements téléphoniques et de cabines en France.
Le 27 avril 2000, la Commission européenne a décidé de traduire la France devant la Cour européenne de justice, estimant que les modalités de calcul et de financement du coût du service universel des télécommunications n'assuraient pas le respect des directives européennes.
Les griefs de la Commission étaient au nombre de six :
- la mise en oeuvre d'un financement partagé en 1997 , alors que la concurrence n'était pas encore ouverte sur le marché de la téléphonie fixe ;
- la mise en place d'un mécanisme transitoire de financement de la composante relative au déséquilibre de la structure courante des tarifs de France Télécom.
- la notion de rééquilibrage tarifaire , absente du droit communautaire ;
- la question de la surévaluation du coût net en 1998 et 1999, en raison d'une part de l'absence de prise en compte des avantages immatériels tirés de la position d'opérateur de service universel et d'autre part d'une méthodologie fondée sur les coûts comptables « historiques » et non « prévisionnels » ;
- le recours à des évaluations forfaitaires, fondées sur des comparaisons internationales, en 1997 et 1998
- la violation de l'obligation de publication des contributions des opérateurs au financement des obligations de service universel. Pour 1997 et 1998, seules les contributions au titre du fonds de service universel ont fait l'objet d'une publication, alors que les opérateurs ont également contribué au titre de la rémunération additionnelle aux charges d'interconnexion.
Le 6 décembre 2001, la Cour européenne de justice a donné tort à la France sur les six griefs formulés par la Commission et l'a condamnée à faire rembourser les trop-perçus aux opérateurs alternatifs, à savoir l'intégralité des versements de 1997 et une partie de ceux des années suivantes. En revanche, la Cour n'a pas suivi les conclusions de l'avocat général qui, sur le premier grief, allait plus loin que la Commission, et voulait exempter les opérateurs mobiles de toute contribution.
De fait, si ces opérateurs ont été exemptés de participer à la rémunération additionnelle correspondant au déséquilibre de la structure courante des tarifs téléphoniques pendant la période de transition (avant le 1 er janvier 2000), ils sont assujettis au financement des autres composantes du service universel à la française. L'avocat général contestait que l'arrivée des opérateurs de téléphonie mobile sur le marché des télécommunications ait eu des répercussions sur le coût net du service universel de téléphonie fixe. Il n'a pas été entendu sur ce point.
Surtout, à aucun moment de la procédure, ni la Commission ni la Cour n'ont remis en cause le principe du mécanisme de financement du service universel instauré en France . Si ce mécanisme devra être revu à la marge à la suite de la décision de la Cour, le principe de son existence sort conforté et légitimé par l'arrêt du 6 décembre, qui a prouvé sa conformité aux grands principes du droit européen et, en particulier, aux dispositions du traité relatives à la concurrence.
2. L'accès à la téléphonie fixe
a) Raccordement et tarifs
Aujourd'hui, près de 98 % des Français disposent d'une ligne téléphonique fixe et on compte, en France, 34 millions d'abonnements à ce service.
Depuis 1986, le délai de raccordement tend à baisser. Il est passé de 6,5 jours à moins de 6 jours. On est loin du temps du 22 à Asnières !
L'application de la loi de réglementation fait que le prix des abonnements est -en dépit des craintes du risque « d'écrémage » des niches plus rentables du marché par les concurrents nouveaux entrants- demeuré identique sur l'ensemble du territoire métropolitain, ainsi que dans une grande partie des DOM.
Cette péréquation nationale n'exclut pas que France Télécom propose une diversification tarifaire de ses abonnements, selon qu'elle s'adresse à des particuliers ou à des entreprises.
En 2000, à en croire le rapport gouvernemental précité sur le service public des télécommunications, les tarifs d'abonnement de France Télécom se situaient à un niveau moyen en Europe . L'abonnement résidentiel de France Télécom était, par exemple, plus faible que les tarifs d'abonnement de BT, Deutsche Telekom et Telia.
Par ailleurs, l'exigence légale d'assurer le caractère abordable des prix, conduit à maintenir un contrôle de l'Etat sur les tarifs du service universel de l'opérateur public. Les modalités de ce contrôle tarifaire sont notamment fixées par le cahier des charges de France Télécom, sous forme d'objectifs tarifaires pluriannuels.
Globalement, sur la période évaluée, France Télécom a réalisé les objectifs qui lui étaient fixés : -9 % par an sur 1997-1988 ; -4 % en 1999 et 2000. Il faut le souligner, les baisses des prix permises par la concurrence 89 ( * ) ont d'abord profité au service universel .
Elles ont largement compensé la hausse du prix des abonnements résultant du rééquilibrage tarifaire qui visait à orienter ce prix vers les coûts.
Au total, pour le seul service universel, les tarifs ont baissé de plus de 3 % par an sur la période 1997-2000 90 ( * ) .
b) Cabines publiques
La composante « publiphonie » du service universel a été précisée dans le cahier des charges de France Télécom. Celui-ci stipule que chaque commune doit disposer d'au moins un publiphone. France Télécom doit également implanter un publiphone par tranche de 1.500 habitants au-dessus du premier millier, cette obligation étant seulement limitée aux communes dont le nombre d'habitants est compris entre 1.000 et 10.000.
L'obligation fixée porte au total sur un parc de 45.000 cabines. En pratique, France Télécom, qui dépassait cet objectif en 1996, continue aujourd'hui à le dépasser, malgré la baisse de l'utilisation de certaines cabines liée à l'expansion de la téléphonie mobile.
Le cadre réglementaire permet de garantir la desserte des plus petites communes et apparaît, en conséquence, satisfaisant.
3. Les autres obligations de service universel
En revanche, on ne peut que déplorer la manière dont ont été mises en oeuvre les orientations de la loi de 1996 relatives aux tarifs téléphoniques sociaux et à l'annuaire universel. Qu'on en juge : les premiers n'ont vu le jour que trois ans après l'entrée en vigueur de la loi ; le second -tout comme le service universel de renseignements- n'a toujours pas été établi.
a) Tarifs téléphoniques sociaux
Cela a été rappelé précédemment, la loi « Fillon » de 1996 prévoit que le service universel est fourni dans des conditions tarifaire « prenant en compte les difficultés spécifiques rencontrées dans l'accès au service téléphonique par certaines catégories de personnes en raison notamment de leur niveau de revenu ».
Il a fallu attendre le décret du 8 mars 1999 -qui modifie les articles R. 20-34 et R. 20-40 du code des postes et télécommunications- pour que cette disposition d'importance connaisse le début d'une esquisse de mise en oeuvre. Près de deux ans d'attente !
Bien plus, le décret instituait deux dispositifs : la prise en charge des dettes téléphoniques et la réduction sociale téléphonique. Or, les bénéficiaires de la seconde mesure n'ont effectivement pu y prétendre que le 1 er juillet 2000. Trois ans après la publication de la loi !
Aujourd'hui, ces deux mesures sociales sont financées par l'ensemble des opérateurs de télécommunications, principalement par l'intermédiaire du fonds de service universel.
La prise en charge des dettes téléphoniques des personnes en difficulté est gérée par le Préfet de département avec l'appui d'une commission départementale qui statue sur les dossier éligibles. Ne sont prises en compte dans la dette téléphonique que les communications nationales ; en sont exclues les communications vers les mobiles et les numéros spéciaux à revenus partagés.
Pour que les personnes en difficulté puissent se voir accorder la prise en charge d'une partie de leurs dettes téléphoniques, il faut qu'elles en fassent la demande. En 2000, 72 % des quelque 14.000 demandes présentées ont été acceptées.
La réduction sociale téléphonique est réservée aux bénéficiaires de certains minima sociaux (revenu minimum d'insertion, allocation de solidarité spécifique, allocation aux adultes handicapés) ainsi qu'à certains invalides de guerre. Ces personnes peuvent obtenir auprès d'un opérateur de téléphonie fixe dont ils sont clients une réduction de leur facture téléphonique.
La réduction sociale téléphonique est accordée, puis reconduite, par période de douze mois après contrôle annuel des droits. Le montant de la réduction est fixé par le Gouvernement chaque année. Au titre des années 2000 et 2001, il est de 33 francs TTC par mois 91 ( * ) .
Il y aurait environ 2,5 millions de personnes éligibles à cette mesure. Cependant, fin 2000, on comptait à peine plus d'un million de bénéficiaires, ce qui représentait un coût de 144 millions de francs pour six mois de mise en oeuvre. Les estimations pour la fin 2001, réalisées par l'ART, aboutissent à quelque 1,3 million de bénéficiaires, soit un coût de 432 millions de francs pour l'année entière 2001.
A ce jour et depuis le 1 er juillet 2000, deux opérateurs mettent en oeuvre la mesure de réduction sociale téléphonique : France Télécom par le biais d'une réduction du montant de l'abonnement mensuel et Kertel par le biais d'un crédit de consommation téléphonique.
Les bénéficiaires potentiels reçoivent chaque année de leur organisme social (Caisse d'allocations familiales, ASSEDIC, Caisse de Mutualité sociale agricole) une attestation, prouvant leur droit à bénéficier de la réduction sociale téléphonique. Les bénéficiaires qui remplissent les conditions d'attribution n'ont aucune démarche à faire pour recevoir leur attestation qui leur est adressée à domicile. Le taux de retour, de l'ordre de 38 %, reste faible par rapport aux prévisions escomptées (70 %). Une récente étude du CREDOC, qui montre que 50 % des RMIstes seulement sont titulaires d'une ligne fixe, permet sans doute d'expliquer en partie ce phénomène. Cependant, il faut aussi se rappeler que les réductions n'étant pas cumulables sur une même ligne fixe, plusieurs RMIstes au sein d'un même foyer ne peuvent utiliser qu'une des attestations.
b) Annuaire universel et service universel de renseignements
Ce sont les Arlésiennes du service universel ! Le décret devant les organiser doit incessamment paraître depuis plusieurs années mais ... on l'attend toujours. En 2002, c'est promis, il sortira. La preuve, un projet a été élaboré en concertation avec tous les professionnels concernés. Il n'empêche qu'à la date où est élaboré le présent rapport, le Journal Officiel n'a toujours pas eu l'honneur de publier ledit décret.
Pendant ce temps, le service téléphonique de renseignements téléphoniques de France Télécom (le 12) reçoit plus de 280 millions d'appels par an depuis des postes fixes et s'avère un important pôle de profits.
On ne peut donc que regretter qu'annuaire universel et service universel de renseignements n'aient pas encore été institués en France car ils pourraient constituer des activités fortement pourvoyeuses d'emplois. On doit d'autant plus vivement le déplorer que c'est le consommateur qui pâtit de cette carence des pouvoirs publics et qui risque d'en pâtir encore plus si cette affaire continue à traîner. En effet, actuellement, il ne peut déjà pas accéder aux numéros de téléphone mobile des abonnés des trois réseaux de téléphonie mobile mais, en raison du maintien du monopole de fait de France Télécom sur la téléphonie fixe, il peut encore assez aisément retrouver les coordonnées d'un abonné au réseau filaire de l'opérateur 92 ( * ) . Demain, avec le développement de la concurrence sur la boucle locale, ce sera de moins en moins aisé.
Certes, une directive européenne intervenue postérieurement à la loi de réglementation comporte l'obligation pour tout opérateur de mettre ses listes d'abonnés à la disposition d'éditeurs d'annuaires à un tarif orienté vers les coûts. Elle a donc rendu inutile la mise en place de l'organisme indépendant prévu par la loi de 1996 pour établir l'annuaire universel et fournir le service universel de renseignements.
Néanmoins, cette directive date de ... 1998 et elle n'a été transposée, par voie d'ordonnance, que le 25 juillet 2001.
On pourrait multiplier les exemples de cette inertie regrettable de la part du Gouvernement, mais aussi du peu d'empressement -c'est un euphémisme- mis par France Télécom à communiquer ses fichiers à ceux qui veulent, sous l'empire du droit actuel, créer un service d'annuaire et de renseignements exhaustifs, alternatif au 12.
L'un des exemples les plus typiques de l'attitude de l'opérateur national est l'argument qu'il a fait valoir à l'Autorité de Régulation des Télécommunications (ART) pour ne pas envoyer une proposition de contrat à une entreprise (SONERA en l'espèce) souhaitant élaborer un annuaire, alors même qu'une décision de l'ART 93 ( * ) l'y obligeait. France Télécom a, en effet, prétendu ... que l'adresse de SONERA lui était inconnue ! Ce qui est un comble pour un éditeur d'annuaires...
Excuse fallacieuse, comme l'a imperturbablement relevé l'ART 94 ( * ) : « France Télécom fait valoir que le retard dans la transmission d'une proposition à SONERA France est imputable au fait que l'adresse de cette dernière était inconnue de France Télécom. Or, il apparaît, dans les pièces transmises par les parties, qu'une réunion s'est tenue entre elles dès le 29 novembre 2000, suite à un courrier de SONERA France du 21 novembre, adressé avec avis de réception, sur lequel figurait l'adresse de SONERA France. Il semble donc que cet argument ne puisse valablement être invoqué par France Télécom pour justifier du retard à la transmission d'une proposition de contrat à SONERA France ».
Au total, le bilan qui peut être dressé de la réalisation de la quatrième composante du service universel (annuaire et service de renseignements) n'est pas flatteur pour le Gouvernement.
* 85 Les développements de ce document sont examinés et commentés dans le chapitre III du présent rapport.
* 86 « Rapport du Gouvernement au Parlement sur le service public des télécommunications », prévu à l'article L. 35-7 du code des postes et télécommunications (loi du 26 juillet 1996 de réglementation des télécommunications);
* 87 Source : Oftel.
* 88 Cette contribution a été de 8,08 millions d'euros en 1997 et de 20,27 millions d'euros en 1998.
* 89 Détaillées au chapitre I du présent rapport.
* 90 Source : Rapport 2000 - Le service public des télécommunications.
* 91 Arrêtés du 10 mai 2000 publié au Journal Officiel du 28 février 2001.
* 92 Mais pas celles d'un abonné d'UPC, par exemple, qui propose, dans l'Est parisien, des raccordements téléphoniques sur ses réseaux câblés.
* 93 Décision n° 2000-1194 du 15 novembre 2000.
* 94 Dans sa décision n° 2002-34 du 9 janvier 2002, Journal Officiel du 12 mars 2002, page 4545.