d) Réformes pouvant être envisagées
Les
règles relatives à l'urbanisme en montagne présentent un
double inconvénient :
- elles constituent plus qu'ailleurs une source d'insécurité
juridique ;
- elles ne peuvent pas être adaptées aux
spécificités locales.
(1) Améliorer la sécurité juridique
La
sécurité juridique ne pourra être pleinement satisfaisante
tant que l'on n'aura pas donné à la juridiction administrative
les moyens nécessaires pour traiter les recours pour excès de
pouvoir dans un délai satisfaisant. En effet, la longueur
intolérable des délais aboutit au blocage de fait de nombreux
projets.
Cette situation étant rappelée, il est possible de faire les
propositions suivantes.
(a) Mieux préciser certaines notions par voie de circulaire
Tout
d'abord, il pourrait être utile de mieux préciser certaines
notions, par voie de circulaire.
Tel est tout d'abord le cas de la notion de continuité. Pour citer un
exemple parmi d'autres, votre rapporteur a eu connaissance, dans le
département de Haute-Savoie, d'un cas où l'administration avait
accordé un certificat d'urbanisme positif pour une parcelle de terrain
au mois de juillet 2001, puis l'avait refusé au mois de décembre
de la même année pour une parcelle contiguë, sans que rien ne
semble justifier cet écart de traitement
47(
*
)
. S'il n'est sans doute pas
souhaitable de préciser cette notion par la loi (l'objectif essentiel
étant d'améliorer la sécurité juridique, une
certaine stabilité de la législation est nécessaire afin
d'éviter d'obliger le juge à abandonner sa jurisprudence
antérieure), il pourrait en revanche être utile de mieux la
préciser à l'administration, à travers à une
circulaire.
De même, la notion d'adaptation, de réfection et d'extension
limitée des constructions existantes semble interprétée de
manière parfois trop restrictive par l'administration. En effet, le code
de l'urbanisme ne définit ni les constructions existantes, ni la notion
de ruine. C'est pour cette raison que pour autoriser la restauration de la
ferme de Fretma
48(
*
)
, dans le
parc national des Cévennes, le préfet de Lozère s'est
référé aux dispositions relatives aux chalets d'alpage,
estimant que ce bâtiment était une ruine. La notion de ruine n'est
pas juridiquement définie par le code de l'urbanisme, et la
jurisprudence l'utilise différemment selon qu'elle est amenée
à appliquer un texte qui n'autorise que la réfection ou
l'extension d'habitations existantes, ce qui exclut le changement de
destination des bâtiments, ou un texte qui autorise l'adaptation, la
réfection ou l'extension des constructions existantes, comme le font
l'article L. 111-1-2 et, depuis la loi SRU, l'article L. 145-3 du
code de l'urbanisme. Dans le premier cas, les tribunaux examinent si
l'état de la construction permet de considérer qu'elle reste
affectée à l'habitation, et ils qualifient de ruine non habitable
un bâtiment auquel il manque une partie du toit ou des murs
extérieurs. Dans le second cas, ils vérifient si l'importance des
constructions restant sur le terrain est suffisante pour estimer qu'elles ont
une réalité et ne sont pas totalement détruites. Là
encore, une précision, par voie de circulaire, serait utile.
En outre, la notion de «
terres nécessaires au maintien et
au développement des activités agricoles, pastorales et
forestières
» est ambiguë, même si la loi
mentionne certains critères devant être pris en compte
49(
*
)
. Tel est également le cas de
celle d' «
espaces, paysages et milieux
caractéristiques du patrimoine naturel et culturel
montagnard
». Comme le souligne M. François Servoin,
«
ces notions souvent subjectives ne sont pas toutes
définies avec précision par les textes juridiques et sont,
finalement, en cas de litiges, souvent laissées à
l'appréciation du juge
»
50(
*
)
.
Enfin, il pourrait être précisé que la notion de chalet
d'alpage doit être comprise au sens large, et inclut en particulier les
bâtiments d'estive. Cette précision serait particulièrement
utile dans le cas du Massif central et des Pyrénées. Elle semble
devoir être apportée par voie de circulaire, dans la mesure
où une modification de la loi pourrait être
interprétée par le juge comme signifiant que la notion de chalet
d'alpage était auparavant plus restrictive.
Proposition n°
59.
: Préciser par voie
de circulaire certaines notions utilisées par la loi
« montagne » (continuité ; adaptation,
réfection et extension limitée des constructions
existantes ; terres nécessaires au maintien et au
développement des activités agricoles, pastorales et
forestières ; patrimoine naturel et culturel montagnard ;
chalet d'alpage).
(b) La nécessité d'une meilleure autorégulation de l'administration
Une
meilleure autorégulation de l'administration est en outre
nécessaire.
En effet, il arrive que le préfet décide de retirer un certificat
d'urbanisme, alors que la phase de validité de celui-ci n'est pas
expirée. Or, le fait qu'un terrain soit soudainement
considéré comme inconstructible peut avoir des
conséquences dramatiques. Les membres de la mission commune
d'information connaissent de ce phénomène des exemples
hélas trop nombreux, comme votre rapporteur a pu s'en rendre compte dans
le département de la Haute-Savoie. Ainsi, l'administration a
demandé, dans le cadre de la révision d'un plan d'occupation des
sols, qu'une parcelle soit classée en zone inconstructible, s'opposant
par là même aux avis du commissaire enquêteur et au choix du
conseil municipal
51(
*
)
. De
même, un propriétaire s'est vu indiquer, lors du
renouvellement de son certificat d'urbanisme, qu'en application de la loi
« montagne » sa parcelle était
inconstructible
52(
*
)
. Dans les
deux cas, les personnes concernées avaient réalisé
d'importants travaux.
Pour ces personnes, ces traitements sont ressentis comme de véritables
expropriations, sans indemnité, ce qui est contraire aux principes
fondamentaux de notre démocratie. Cela est d'autant plus choquant que
les personnes concernées ont acquitté les droits et la TVA
correspondant à un terrain à bâtir.
Certes, le principe de légalité impose de retirer un acte
illégal. Il n'en demeure pas moins que les modalités
d'application de ce principe sont, dans certains départements,
difficilement acceptables.
Proposition n°
60.
: Harmoniser par circulaire
les modalités de retrait des certificats d'urbanisme par
l'administration.
(2) Adapter certaines règles
(a) Faut-il supprimer la notion de
hameau ?
Actuellement le hameau est défini par l'arrêt
Commune de Saint Gervais
(Conseil d'Etat, 5 février 2001).
Selon cet arrêt, un hameau est « caractérisé par
l'existence de plusieurs bâtiments suffisamment proches les uns des
autres pour être regardés comme groupés ». Plus
précisément, les constructions d'un hameau doivent être
distantes de 30 mètres au maximum. Ce critère était
justifié dans le cas de la commune de Saint Gervais mais ne peut
constituer une définition générale du hameau. Ainsi, dans
certaines régions on considère traditionnellement qu'un hameau
peut réunir des bâtiments distants de 150 mètres.
L'existence d'un problème au sujet de la définition du hameau
fait l'objet d'un consensus parmi les élus. Ainsi, selon le groupe de
travail de la commission des affaires économiques sur la modernisation
du droit de l'urbanisme
53(
*
)
,
«
la principale difficulté relative à l'application
de la loi « montagne » concerne la construction en zone
historiquement mitée. Elle pourrait être résolue
grâce à une appréciation souple de la notion de
« hameau » (...)
».
De même, à l'occasion de la discussion du projet de loi SRU,
l'Assemblée nationale et le Sénat ont adopté des
dispositions tendant à préciser la notion de hameau, qui ont
ensuite été supprimées par l'Assemblée
nationale
54(
*
)
.
Dans ces conditions, il est parfois envisagé de supprimer la
référence faite par la loi « montagne »
à la notion de hameau. On pourrait en particulier revenir à la
notion de « parties actuellement urbanisées »,
utilisée par plusieurs articles du code de l'urbanisme et dont
l'interprétation a été bien précisée par la
jurisprudence. Une solution alternative, étudiée plus loin,
consisterait à faire préciser la notion de hameau dans le cadre
des prescriptions particulières de massif.
Proposition n°
61.
: Supprimer la
référence à la notion de hameau, ou faire préciser
cette notion par les prescriptions particulières de massif.
(b) Les travaux effectués sur des bâtiments d'alpage ou d'estive
Un autre domaine où la législation mériterait d'être assouplie est celui des travaux effectués sur les chalets d'alpage et des bâtiments analogues.
(i) Autoriser la restauration de chalets non raccordés à la voirie et aux principaux réseaux
Actuellement, selon la loi n° 94-112 du
9 février 1994 portant diverses dispositions en matière
d'urbanisme et de construction, « peuvent être (...)
autorisées, par arrêté préfectoral, après
avis de la commission
départementale des sites, dans un objectif de
protection et de mise en valeur du patrimoine montagnard, la restauration ou la
reconstruction d'anciens chalets d'alpage, ainsi que les extensions
limitées de chalets d'alpage existants lorsque la destination est
liée à une activité professionnelle
saisonnière
» (I de l'article L. 145-3 du code de
l'urbanisme).
Cette disposition a pu être appliquée en moyenne montagne, comme
dans le Cantal (restauration de burons sur l'Aubrac) et la Lozère
(restauration de la ferme de Fretma, présentant un intérêt
historique, dans le parc national des Cévennes).
Il convient de préciser que dans ce dernier cas, le permis de construire
a finalement été retiré par le préfet, à la
demande des ministres concernés. En effet, le projet avait
suscité de fortes polémiques, du fait en particulier de
l'opposition du parc national des Cévennes. Le projet n'est cependant
pas abandonné, mais doit être rendu compatible avec les objectifs
du parc national. Cet exemple illustre la difficulté qu'il peut y avoir
à concilier différents aspects de la protection du patrimoine
montagnard.
On peut rappeler par ailleurs que depuis une disposition adoptée
par le Sénat lors de la discussion de la loi SRU, le III de l'article
L. 145-3 du code de l'urbanisme prévoit que la règle de
continuité ne s'applique pas dans le cas «
de l'adaptation, de
la réfection ou de l'extension limitée des constructions
existantes
».
Cependant, l'article L. 421-5 du code de l'urbanisme prévoit
que la certitude d'un raccordement aux réseaux publics de distribution
d'eau, d'assainissement ou de distribution d'électricité est
obligatoire pour que soit délivré le permis de
construire
55(
*
)
. Cette
disposition ne semble pas adaptée au cas des chalets utilisés
seulement l'été : pour ces chalets, seul l'assainissement
autonome (au moyen de toilettes chimiques) semble devoir être
imposé, l'absence d'eau et d'électricité ne constituant
pas une nuisance pour un tiers. Un problème analogue se pose en cas
d'absence de raccordement à la voirie.
De même, s'il ne semble pas acceptable que la restauration de chalets
d'alpage oblige la commune à effectuer l'hiver de coûteux travaux
de déneigement, ce problème pourrait être
évité si le chalet était occupé seulement
l'été.
Ainsi, certains maires accordent le permis de construire en y prévoyant
que le chalet ne sera pas utilisé l'hiver, mais ce document n'est ni
légal, ni opposable aux utilisateurs ultérieurs.
Une solution serait d'instaurer, pour les utilisateurs du bâtiment, une
servitude administrative, publiée aux hypothèques, interdisant
l'utilisation du chalet l'hiver.
Proposition n°
62.
: Permettre la
réalisation de travaux sur des chalets d'alpage, même en l'absence
de raccordement à la voirie ou aux réseaux d'eau et
d'électricité, moyennant l'instauration d'une servitude
administrative, publiée aux hypothèques, interdisant
l'utilisation du chalet l'hiver.
(ii) Empêcher le démontage de certains chalets
Un
second problème lié aux chalets d'alpage est celui de la pratique
qui consiste à démonter un chalet pour le reconstruire dans une
autre commune. Cette pratique conduit à l'appauvrissement du patrimoine
architectural des vallées concernées.
En effet, l'article L. 430-1 du code de l'urbanisme prévoit que le
permis de construire n'est nécessaire que pour certaines communes, dont
celles disposant d'un POS ou d'un PLU. Sauf dans certains cas particuliers, la
délivrance d'un permis de construire n'est pas obligatoire si la commune
ne dispose d'aucun de ces documents.
Il semblerait donc souhaitable de modifier la législation, de
manière à prévoir que le conseil municipal d'une commune
dépourvue de document d'urbanisme puisse décider de rendre
obligatoire le permis de démolir.
Proposition n°
63.
: Dans les communes
dépourvues de document d'urbanisme, autoriser la mise en place du permis
de démolir par une délibération du conseil municipal.
(c) L'urbanisation à la périphérie des lacs
Les
règles relatives à la distance d'urbanisation par rapport
à la rive des lacs imposent également des contraintes très
strictes, appliquées uniformément. Il ne s'agit nullement de
remettre en cause cette règle, mais de permettre, pour son application,
de prendre en compte les réalités du terrain, dans le strict
respect de la protection de l'environnement.
Actuellement, l'article L. 145-5 du code de l'urbanisme prévoit que
«
les parties naturelles des rives des plans d'eau naturels ou
artificiels d'une superficie inférieure à mille hectares sont
protégées sur une distance de
trois cent mètres
à compter de la rive
». Y sont interdits toutes
constructions, installations et routes nouvelles ainsi que toutes extractions
et tous affouillements.
Peuvent être cependant autorisés :
- les bâtiments à usage agricole, pastoral ou forestier ;
- les refuges et gîtes d'étapes ouverts au public pour la
promenade et la randonnée ;
- les installations à caractère scientifique si aucune autre
implantation n'est possible ;
- les équipements d'accueil et de sécurité
nécessaires à la pratique de la baignade ou des sports nautiques
ainsi que l'adaptation, la réfection ou l'extension des constructions
existantes.
Le PLU peut adapter ces dispositions dans deux cas de figure :
- l'extension mesurée des agglomérations ;
- l'ouverture d'un terrain de camping dans le respect du paysage et des
caractéristiques propres à cet espace sensible.
Par ailleurs, il est possible de créer, « à titre
exceptionnel », des « hameaux nouveaux
intégrés à l'environnement », à condition
qu'il existe soit un SCOT ou un schéma de secteur pour l'ensemble des
communes riveraines, soit un PLU si le plan d'eau est situé à
l'intérieur du territoire administratif d'une seule commune.
Dans le cas des plans d'eau artificiels existant à la date du
10 février 1994
56(
*
)
, les ministres de l'urbanisme et de
l'environnement peuvent, « à titre exceptionnel »,
autoriser l'implantation « d'une opération d'urbanisation
intégrée à l'environnement dont la surface de plancher
hors oeuvre nette n'excède pas 30.000 mètres
carrés », après avis de la commission
départementale des sites. Cette disposition, dite « amendement
Fabrège », est de portée limitée car elle
était destinée essentiellement à régulariser une
opération de près de 30.000 mètres carrés
déjà réalisée sur les bords du lac de
Fabrège, et n'a été utilisée que pour cette seule
opération.
Dans le cas des lacs de superficie supérieure à
1.000 hectares, soumis à la loi n° 86-2 du 3 janvier
1986 relative à l'aménagement, à la protection et à
la mise en valeur du littoral, des règles spécifiques
s'appliquent. Ces règles sont, d'une manière
générale, plus strictes. Cependant, elles ne s'appliquent que
dans une bande de 100 mètres à partir du rivage.
Ces règles posent un certain nombre de difficultés, en
particulier dans les cas où le respect de la règle des 100 ou des
300 mètres conduit à construire des bâtiments sur un
terrain pentu, ce qui est fréquemment le cas en montagne. On pourrait
imaginer d'adapter ces dispositions, dans une « logique de
projet ». Ainsi, on pourrait prévoir que les documents
d'urbanisme peuvent, après réalisation d'une étude
paysagère intégrée au document d'urbanisme et donc soumise
à enquête publique, pour la portion de la rive les concernant,
déterminer la zone dans laquelle l'urbanisation est interdite, en
respectant la contrainte d'une distance
moyenne
de la rive de 100 ou 300
mètres ; la règle des 100 ou 300 mètres
continuant à s'appliquer, sous sa forme actuelle, pour les communes
dépou
rvues de documents d'urbanisme.
Proposition n°
64.
: Dans le cas des
lacs de montagne, prévoir que les documents d'urbanisme peuvent,
après réalisation d'une étude paysagère (soumise
à enquête publique), pour la portion de la rive les concernant,
déterminer la zone dans laquelle l'urbanisation est interdite, en
respectant la contrainte d'une distance moyenne de la rive de 100 ou 300
mètres (selon que le lac concerné est soumis à la loi
« montagne » ou à la loi
« littoral »).
(3) Prendre en compte les spécificités de la moyenne montagne
L'un des principaux problèmes posés par la législation actuelle semble être son inadéquation à la situation de la moyenne montagne, dont l'urbanisation est, par nature, discontinue.
(a) Le problème
Comme le
souligne le rapport du groupe de travail de la commission des affaires
économiques du Sénat sur la modernisation du droit de
l'urbanisme
57(
*
)
,
«
la loi « montagne » a été principalement
conçue pour protéger les espaces de haute montagne. Elle a permis
de préserver des pans entiers du territoire d'une urbanisation
galopante. Il ne saurait donc être question de revenir sur ses acquis.
Cependant, son application pose des problèmes récurrents en zone
de moyenne montagne où, depuis toujours, l'habitat est dispersé.
(...) Une interprétation par trop restrictive des textes
empêche tout développement des communes intéressées.
(...) C'est pourquoi il serait souhaitable, au sein des zones montagnardes, de
distinguer entre les zones de haute montagne qui doivent continuer à
bénéficier d'une protection absolue et les régions de
moyenne montagne où l'habitat est structurellement et historiquement
« mité »
».
En particulier, certaines zones ont été qualifiées de
zones de montagne afin de pouvoir les faire bénéficier des primes
à l'élevage et à l'agriculture de montagne. Si cette
revendication était légitime, elle a eu pour conséquence
d'entraîner pour ces zones des contraintes en matière d'urbanisme
qui n'avaient pas lieu d'être.
Ainsi, il arrive que le principe de continuité soit inadapté,
soit parce que la totalité de certains territoires n'est pas
exploitée par l'agriculture (comme dans le cas de certaines zones du
Massif central), soit parce que l'extension urbaine est inévitable
(comme dans celui des communes de l'arrière-pays niçois).
(b) Diverses possibilités ont pu être envisagées
On
pourrait donc distinguer deux niveaux de zonage :
- un
premier niveau
, constituant la protection de base, aurait
pour objectif essentiel de maintenir les
activités agricoles
. Il
comprendrait les dispositions figurant actuellement à ce sujet au I de
l'article L.145-3 du code de l'urbanisme (préservation des terres
nécessaires au maintien et au développement des activités
agricoles, pastorales et forestières), et permettrait aux communes
concernées de bénéficier des primes prévues pour
l'agriculture de montagne ;
- un
second niveau
, constituant une protection
complémentaire dans certaines zones, aurait pour objectif de
limiter
les extensions urbaines
(comme l'implantation des stations de sports
d'hiver en haute montagne). Il comprendrait les dispositions figurant
actuellement à ce sujet au III de l'article L. 145-3 du code de
l'urbanisme (obligation de construire en continuité avec les bourgs et
les villages existants).
Une autre possibilité, envisagée par le groupe de travail de la
commission des affaires économiques sur la modernisation du droit de
l'urbanisme
58(
*
)
, consisterait
à distinguer deux niveaux de contrainte en matière
d'urbanisme : dans les régions historiquement
« mitées », «
le POS [devenu PLU]
devrait comporter trois grands types de zonages seulement. L'un couvrirait les
zones inconstructibles, le deuxième les zones urbanisées, et le
troisième les zones « mitées » et
susceptibles de recevoir de nouvelles constructions selon un coefficient
maximal d'occupation qu'il conviendrait de définir compte tenu des
spécificités locales
».
Certains envisagent d'aller plus loin.
Ainsi, notre collègue Michel Teston a proposé, lors de l'examen
du projet de loi sur l'aménagement et le développement durable du
territoire, que dans les communes dotées d'un document de planification,
la règle de construction en continuité avec les bourgs et hameaux
existants soit assouplie lorsque l'intérêt de la commune
affirmé par une délibération du conseil municipal, le
justifie. Bien évidemment, ces extensions ne pourraient s'effectuer que
sous réserve des impératifs de sauvegarde des espaces naturels,
des paysages, de la salubrité et de la sécurité publiques.
De même, le groupe de travail de la commission des affaires
économiques sur la modernisation du droit de l'urbanisme
59(
*
)
, estimant que
«
l'application de la loi « montagne » peut
conduire à interdire tout développement à certaines
localités
», considère qu' «
il
serait souhaitable de préciser son champ d'application en astreignant
l'Etat à produire, lorsqu'une commune voit son développement
presque totalement entravé par cette loi, une étude sur la
constructibilité résiduelle. Sur la base de ces études, la
commune pourrait demander au préfet d'autoriser, après avis de la
commission des sites, la création d'une ou de zones de
« mutations foncières » destinées à
accueillir de nouvelles activités, en fonction des
besoins
».
(c) Etendre à la montagne les bénéfices des mesures d'assouplissement de la loi SRU
La
solution proposée par la mission commune d'information est
d'étendre aux zones de montagne le bénéfice des mesures
d'assouplissement de la loi SRU.
A la suite d'un amendement adopté au Sénat sur proposition de sa
commission des lois, le 4° de l'article L.111-1-2 du code de
l'urbanisme prévoit qu'en l'absence de documents d'urbanisme, sont
autorisées, en dehors des parties actuellement urbanisées de la
commune, les constructions ou installations, sur délibération
motivée du conseil municipal, si celui-ci considère que
l'intérêt de la commune le justifie, dès lors que cette
construction ne porte pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels
et des paysages. Il est précisé que cet intérêt peut
consister à éviter une diminution de la population communale.
Cependant, cette disposition ne concerne pas les zones de montagne, dans la
mesure où pour celles-ci, ce sont les dispositions, plus restrictives,
de la loi « montagne », qui s'appliquent. On peut
s'interroger sur la pertinence d'une telle restriction. Le dernier recensement
a en effet malheureusement permis de constater que, dans certains
départements -dont le Cantal-, la baisse démographique avait pu
représenter, en dix ans, jusqu'à 20 % de la population
totale. Cette situation extrêmement préoccupante, si elle perdure,
risque de conduire rapidement à une véritable
« fracture territoriale ». C'est pourquoi il est vital de
ne pas amplifier cette désertification en interdisant trop
systématiquement la construction dans ces secteurs, même si les
constructions qui seraient ainsi autorisées doivent s'insérer
dans leur environnement de façon maîtrisée et faire l'objet
d'une attention particulière sur le plan de la qualité tant
architecturale que paysagère.
Ainsi, il serait utile de prévoir que dans les communes de montagne
où la pression urbanistique est faible (cette pression pouvant
être évaluée par référence à des
critères relatifs à la démographie et aux constructions de
résidences secondaires), le conseil municipal et le préfet
peuvent autoriser des constructions ou installations en-dehors des parties
actuellement urbanisées de la commune.
Proposition n°
65.
: Prévoir que dans
les communes de montagne où la pression urbanistique est faible (cette
pression pouvant être évaluée par référence
à des critères relatifs à la démographie et aux
constructions de résidences secondaires), le conseil municipal et le
préfet peuvent autoriser des constructions ou installations en-dehors
des parties actuellement urbanisées de la commune.
(4) Les communes soumises à la fois à la loi « littoral » et à la loi « montagne »
Il
convient également de mentionner la situation des communes soumises
à la fois à la loi « littoral » et à
la loi « montagne ».
L'article L.146-9 du code de l'urbanisme prévoit que dans les espaces
proches du rivage des communes riveraines de la mer et incluses dans le champ
d'application de la loi « montagne », la loi
« littoral » s'applique seule. Cependant, il n'existe pas
de telle disposition dans le cas des communes de montagne riveraines de lacs de
superficie supérieure à 1.000 hectares (soumis à la
fois à la loi « montagne » et à la loi
« littoral »).
Afin de supprimer cette contrainte excessive pesant sur certaines communes,
à l'occasion de la discussion de la loi SRU, le Sénat a
adopté une disposition instituant un droit à une
constructibilité minimale pour les communes soumises à la fois
à la loi « montagne » et à la loi
« littoral », qui s'exercerait, même en l'absence de
document d'urbanisme, sur la base d'une étude de constructibilité
résiduelle élaborée par l'Etat. Cette disposition a
ensuite été supprimée par l'Assemblée nationale.
Une solution peut-être plus aisément applicable serait de
prévoir que les règles de la loi « montagne »
en matière d'urbanisme ne s'appliquent pas dans les espaces proches du
rivage des communes riveraines de lacs de superficie supérieure à
1.000 hectares et incluses dans le champ d'application de la loi
« montagne ».