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Perspectives d'évolution de la fiscalité locale.

 

N° 289

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2002-2003

Annexe au procès-verbal de la séance du 13 mai 2003

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur les perspectives d'évolution de la fiscalité locale,

Par M. Jean ARTHUIS,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; MM. Jacques Oudin, Gérard Miquel, Claude Belot, Roland du Luart, Mme Marie-Claude Beaudeau, M. Aymeri de Montesquiou, vice-présidents ; MM. Yann Gaillard, Marc Massion, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; MM. Philippe Adnot, Bernard Angels, Bertrand Auban, Denis Badré, Jacques Baudot, Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Eric Doligé, Thierry Foucaud, Yves Fréville, Paul Girod, Adrien Gouteyron, Hubert Haenel, Claude Haut, Roger Karoutchi, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, François Marc, Michel Mercier, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, René Trégouët.

Finances locales.

PREMIÈRE PARTIE :

INTRODUCTION

I. LE CONTEXTE : LA RÉVISION CONSTITUTIONNELLE ET LA FUTURE LOI ORGANIQUE RELATIVE À L'AUTONOMIE FINANCIÈRE DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

A. LA PORTÉE DE LA LOI CONSTITUTIONNELLE N° 2003-276 DU 28 MARS 2003

L'adoption par le Parlement réuni en Congrès, le 17 mars 2003, de la loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République, constitue la première étape de « l'acte II » de la décentralisation et de l'émergence dans notre pays d'une véritable « République territoriale ».

Le Premier ministre, M. Jean-Pierre Raffarin, a rappelé, à l'occasion de la réunion du Congrès, que la réforme constitutionnelle jouait sur cinq leviers : un principe de subsidiarité et de proximité ; un droit à l'expérimentation ; une participation populaire ; un droit à la spécificité ; un nouveau cadre financier.

Le nouveau cadre financier proposé par l'article 72-2 de la Constitution marque un tournant dans l'histoire du système de financement des collectivités territoriales et dans les relations financières entre l'Etat et les collectivités. Il précise le principe de libre administration énoncé à l'article 72 de la Constitution en consacrant l'autonomie financière des collectivités territoriales, en recettes comme en dépenses, et en élevant la péréquation en objectif à valeur constitutionnelle.

L'autonomie en matière de dépenses est illustrée par deux dispositions. D'une part, les collectivités peuvent, dans les conditions prévues par la loi, disposer librement des ressources qu'elles perçoivent. D'autre part, la législation actuelle prévoyant que les transferts de compétences entre l'Etat et les collectivités s'accompagnent du transfert des ressources nécessaires est transposée dans notre loi fondamentale, et s'accompagne d'une précision selon laquelle des transferts de ressources interviennent également, dans les conditions prévues par la loi, en cas d'extension ou de création de compétence.

En matière de recettes, la Constitution prévoit dorénavant que les ressources des collectivités territoriales doivent nécessairement comporter une composante fiscale, conformément aux positions anciennes prises par le Sénat, en particulier lors de l'adoption le 26 octobre 2000 d'une proposition de loi constitutionnelle présentée par notre collègue, le président Christian Poncelet.

Désormais, dans les conditions prévues par une loi organique, « les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales représentent, pour chaque catégorie de collectivités, une part déterminante de l'ensemble de leurs ressources ».

Outre qu'il garantit une part déterminante de ressources propres dans les recettes locales, l'article 72-2 de la Constitution précise également la nature des impôt pouvant être perçus au profit des collectivités, et étend les « marges de manoeuvre » des conseils élus en matière fiscale. En précisant que les collectivités peuvent « recevoir tout ou partie du produit des impositions de toute nature », le nouveau texte constitutionnel ouvre la voie à des partages d'impôts entre l'Etat et les collectivités territoriales. En indiquant que les collectivités peuvent, dans les limites déterminées par la loi, non seulement voter les taux des impôts qu'elles perçoivent, mais également en fixer l'assiette, l'article 72-2 précité étend le pouvoir des assemblées locales en matière fiscale.

Pour corriger les inégalités entre collectivités résultant en particulier de l'inégale répartition territoriale des assiettes fiscales, mais aussi de l'inégale répartition des charges entre collectivités, l'article 72-2 précité dispose enfin que « la loi prévoit des dispositifs de péréquation destinés à favoriser l'égalité entre les collectivités territoriales ».

La loi constitutionnelle précitée du 28 mars 2003 peut être interprétée comme élevant au sommet de notre ordre juridique les deux principales caractéristiques de la « décentralisation à la française », conçues comme des « contre-feux » à la tentation jacobine : l'absence de tutelle sur la dépense d'une part ; des ressources constituées pour une part déterminante de recettes fiscales dont les collectivités territoriales fixent, dans les conditions prévues par la loi, le taux et l'assiette, d'autre part.