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Les actions de développement et de reconversion industriels menées par le secrétariat à l'industrie (suite à la communication de la Cour des comptes relative aux en application de l'article 58-2 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances),

 

TRAVAUX DE LA COMMISSION :

AUDITION CONJOINTE DE MME LA MINISTRE DÉLÉGUÉE À L'INDUSTRIE ET DE LA COUR DES COMPTES

COMMISSION DES FINANCES,

DU CONTROLE BUDGETAIRE

ET DES COMPTES ECONOMIQUES

DE LA NATION

__________

Séance du

mardi 6 mai 2003

__________

Présidence de M. Jean Arthuis,

Président

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Ordre du Jour

- Audition de Mme Nicole Fontaine, ministre déléguée à l'industrie et de MM. François Logerot, Premier Président de la Cour des comptes, Bertrand Fragonard, président de la deuxième chambre, et Jean-Loup Arnaud, conseiller-maître sur la communication de la Cour des comptes relative aux actions de développement et de reconversion industriels menées par le secrétariat à l'industrie.

__________

La séance est ouverte à 16 heures 40.

M. le président - Mes chers collègues, l'audition à laquelle nous allons procéder aujourd'hui est la troisième résultant de l'application de l'article 58-2 de la loi organique du 1er août 2001, qui prévoit la réalisation par la Cour des comptes, "de toute enquête demandée par les commissions de l'Assemblée Nationale et du Sénat chargées des finances sur la gestion des services ou organismes qu'elles contrôlent".

A ce titre, la Cour des comptes a transmis à notre commission une "communication" relative aux actions de développement, de restructuration et de reconversion industrielle du secrétariat à l'industrie demandée par le Président Lambert en mars 2002.

Cette communication a fait l'objet d'un référé le 20 janvier 2003 auprès du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.

Il m'a semblé qu'une audition de Mme la ministre déléguée à l'industrie, en présence de MM. François Logerot, Premier président, Bertrand Fragonard, président de la deuxième chambre et Jean-Loup Arnaud, conseiller-maître, représentant la Cour des comptes, intervenait à un moment particulièrement important pour le sujet que nous abordons aujourd'hui, dans le contexte de la mise en place de la "cellule de veille interministérielle en charge des plans sociaux" de M. Jean-Claude Viet, "Monsieur catastrophes", et après la survenance de plusieurs plans sociaux particulièrement douloureux comme celui de Metaleurop, à Noyelles-Godault dans le Nord.

Je ne vous cacherai pas que ce rapport est, me semble-t-il, particulièrement sévère pour le passé.

Il me paraît dès lors nécessaire qu'il éclaire l'action du gouvernement pour l'avenir.

Je ne doute pas que l'exigence de sincérité budgétaire, qui nous préoccupe tant et qui n'a visiblement pas été au coeur de la gestion des crédits de reconversion industrielle au cours des dernières années, trouve un écho dans le prochain projet loi de finances.

Je me félicite que le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie souhaite réformer son organisation administrative dans un sens qui ne pourra qu'être favorable à une plus grande efficience des actions de restructuration financées.

Je souhaite enfin que la nouvelle loi organique relative aux lois de finances, qui instaure une exigence d'évaluation et obligera les gestionnaires des crédits publics à proposer au Parlement des objectifs clairs et des indicateurs de performances susceptibles de juger de la pertinence de la dépense publique, fournisse les outils pour que le ministère délégué à l'industrie accroisse significativement l'efficience des actions de reconversion et de restructuration industrielle.

Pour ouvrir cette audition, la parole est à la Cour des comptes et à M. le Premier président.

M. François Logerot - Je vous remercie, Monsieur le Président.

Madame la Ministre, Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs les sénateurs, je ferai une brève introduction, laissant mes collègues de la deuxième chambre commenter brièvement le contenu même de la communication demandée à la Cour par le précédent président de votre commission au mois de mars 2002.

Je voudrais dans un premier temps resituer ce contrôle dans l'ensemble des travaux que la Cour des comptes consacre au département ministériel de l'industrie, pour montrer que l'aspect que l'on a traité dans cette communication s'insère dans un ensemble de contrôle, soit obligatoires, soit facultatifs, en ce sens que la Cour décide librement, dans le cadre son programme et de ses moyens, des sujets qu'elle entend traiter.

Parmi les contrôles obligatoires, il y a la revue annuelle de l'exécution du budget de l'industrie. Comme vous l'avez noté, cet examen annuel de l'exécution du budget prend maintenant un relief particulier dans la perspective de la mise en application progressive de la loi organique du 1er août 2001.

Nous examinerons notamment dans ce département ministériel, comme dans les autres, les conditions d'élaboration de la nouvelle structure budgétaire et des travaux qui doivent être conduits en parallèle sur les objectifs et indicateurs reliés aux actions publiques.

Les contrôles obligatoires concernent aussi les organismes placés sous la tutelle du ministre chargé de l'industrie et, à cet égard, nous avons eu à notre programme un certain nombre d'organismes comme les écoles des mines, le laboratoire national d'essai, le BRGM, l'ANVAR et d'autres encore.

Lorsque l'organisme en question a, de droit ou de fait, le statut d'une entreprise publique, un rapport particulier est établi ; bien entendu, la commission des finances du Sénat en est destinataire.

Il en est de même si ces contrôles donnent lieu à l'envoi d'un référé au ministre. En effet, depuis deux ans, la totalité des référés sont envoyés aux deux commissions des finances du Parlement.

Des contrôles sont également inscrits à notre programme en fonction de l'intérêt que le sujet nous paraît présenter ou pour répondre à une demande de communication d'une des commissions des finances.

Parmi les contrôles en cours ou en voie d'achèvement, je citerai un contrôle sur les activités de la DIGITIP ainsi qu'un contrôle sur les directions régionales de l'industrie de la recherche et de l'environnement, qui s'est achevé par l'envoi d'un référé en février, dont vous allez recevoir copie incessamment, le délai de trois mois étant maintenant écoulé.

De même, je pourrais citer un travail en cours sur les actions relatives aux normes et à la qualité, actions qui relèvent également de la même direction générale.

Enfin, je mentionnerai les contrôles des chambres de commerce et d'industrie et des chambres de métiers. Désormais, en application de la faculté que le code des juridictions financières donne à la Cour, ces contrôles seront délégués aux chambres régionales des comptes.

Il nous est en effet apparu que les liens avec les actions des collectivités territoriales étaient forts et que la proximité d'un contrôle par les chambres régionales était préférable.

Voilà un ensemble de travaux en cours ou achevés sur les administrations de l'industrie et les organismes qui s'y rattachent.

En second lieu, la procédure qui a conduit à cette communication a consisté à examiner la gestion de trois chapitres budgétaires du ministre de l'industrie, qui ont donné lieu à deux rapports distincts. Ces deux rapports ont été joints pour ne faire qu'une seule communication à la commission des finances du Sénat.

Celle-ci vous a été adressée à la fin du mois de décembre dernier et a donné lieu à un référé au ministre. Il s'agit d'un résumé synthétique de la communication, mais l'annexe au référé est le texte strict de la communication qu'a reçue le Sénat.

Les observations de la Cour se rattachent à quatre idées principales.

D'une part, ces aides aux entreprises reposent sur une organisation administrative complexe qui, du point de vue de la Cour, doit être simplifiée et clarifiée, ce à quoi a commencé à répondre l'initiative récente annoncée par le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie et dont Mme Fontaine nous indiquera vraisemblablement le détail.

Nous avons remarqué que l'articulation entre les administrations et les organismes intéressés était particulièrement complexe, qu'il agisse d'une organisation au niveau central ou de l'organisation faisant appel à des services déconcentrés, voire à des collectivités décentralisées.

La seconde constatation porte sur un certain manque de clarté dans la définition et l'utilisation des moyens budgétaires alloués à ces aides aux entreprises. Nous pensons qu'il importe d'y porter remède, notamment dans la perspective de l'application des dispositions de la loi organique relative aux lois de finances, qui implique une grande clarté dans les objectifs des actions publiques.

Nous avons noté un certain saupoudrage, une certaine multiplicité d'objectifs, ainsi qu'une insuffisance de concertation entre les co-financeurs et une insuffisance de cohérence dans les choix et le suivi des aides.

La troisième constatation d'ordre général repose sur le fait que nous avons relevé dans la mise en oeuvre des mesures elles-même un certain nombre d'irrégularités ou de défaillances, une des plus importantes -nous a-t-il semblé- étant le non-respect des obligations communautaires en matière de déclaration des aides d'Etat.

Enfin, la communication et le référé posaient la question de l'efficacité de ces aides, au moins dans certains cas, à partir d'exemples qui suggéraient un réexamen d'ensemble, tant en ce qui concerne le mise en oeuvre de ces aides à travers une organisation administrative et financière appropriée qu'en ce qui concerne leur nature même et leur finalité.

M. Arnaud, président de section, présentera de façon plus détaillée les conclusions de la Cour.

M. Jean-Loup Arnaud - Comme l'a indiqué le Premier président, les contrôles dont il a été rendu compte dans la présente communication ne portent que sur les crédits de certains chapitres du budget de l'industrie et non sur la totalité.

Au total, les crédits pris en compte ont représenté en moyenne 167 millions d'euros, dont 108 pour le chapitre  64-92 et 51 pour le chapitre 64-96.

Force est de constater que la plupart des interventions de politique industrielle ou d'accompagnement des restructurations ne passent pas par le budget de l'industrie mais par les crédits des affaires sociales ou par les dotations aux entreprises publiques, dans la mesure où elles relèvent de la politique industrielle.

La Cour a souligné la difficulté d'avoir une vue d'ensemble de ce dispositif, en raison notamment de la nature de ces aides disparates et éparpillées, et surtout du déficit de clarté dans la définition et l'utilisation des moyens budgétaires.

La Cour a notamment relevé que le manque de lisibilité tient à de nombreuses imputations budgétaires contestables -dissimulation de mise à disposition de personnels, notamment dans les conventions passées avec l'APRODI, imputations sur les crédits d'investissement de la prise en charge de plans sociaux et notamment de mesures dérogatoires relatives aux retraites ou de surcoûts d'exploitation dans le cas de Brittany Ferries, voire du déficit courant apparaissant dans les états de trésorerie industriels pour le groupe FINATEC, en s'éloignant de l'objectif affiché d'aide de restructuration.

Dans le dossier Chausson, l'aide sur crédits de politique industrielle, qui représentait un peu plus de 10 millions d'euros, a été intégralement destinée au financement de mesures sociales, tandis que des actions de réindustrialisation ont été prévues parallèlement et confiées à la SODIE.

Pour Brittany Ferries, l'aide de restructuration accordée ne constitue qu'une faible part de l'ensemble des aides publiques.

La Cour a constaté également des irrégularités et des défaillances tenant d'une part au non-respect des obligations communautaires -rétention d'informations dans plusieurs cas, conditions de fond non respectées- et d'autre part à des insuffisances dans les procédures de suivi.

A cet égard, on relèvera que le respect des obligations, pourtant limitées, imposées aux bénéficiaires, n'a pas toujours été vérifié et qu'il n'existe pas de suivi centralisé de la production de l'ensemble des multiples créances de l'Etat.

Ainsi, alors que certains engagements de la société Regitex, conditionnant l'octroi des aides publiques, n'ont pas été tenus, les aides ont été intégralement versées.

L'administrateur de la société Myrys ayant relevé un trop-perçu de subventions par rapport aux dépenses couvertes, a sollicité l'émission d'un titre de perception le 6 octobre 1999. Celui-ci n'a été établi que près de deux ans après !

Les comptes rendus et bilans produits sont souvent très sommaires, parfois insuffisants pour établir le certificat attestant la bonne exécution des travaux et le montant des dépenses ou pour identifier les subventions par destinataire.

Les diligences ont été parfois effectuées tardivement dans les nombreux cas de redressement judiciaire, comme pour les Nouvelles filatures lainières de Roubaix.

Ces manquements peuvent sans doute s'expliquer, pour la majeure partie d'entre eux, au moment de l'attribution des aides, par des besoins financiers immédiats des entreprises concernées.

Sans méconnaître la difficulté d'actions souvent menées sous forte pression, la Cour a émis des réserves et parfois des doutes sur l'efficacité de certaines d'entre elles.

Les rapports d'évaluation sur les aides déconcentrées directes aux entreprises font apparaître l'existence « d'effets d'aubaine » et n'apportent pas la preuve de la capacité à susciter des « sauts qualitatifs » dans le développement des PME.

Pour les actions collectives, la Cour a relevé des tendances à la pérennisation des opérations, à la forfaitisation des subventions, à la prise en charge généreuse des coûts de fonctionnement des opérateurs, au cumul des financements publics, sans que la preuve du fait que les résultats escomptés aient été atteints ait été apportée.

Selon l'étude, certes ancienne, sur les FRAC, qui remonte à 1991, deux-tiers des PMI bénéficiaires auraient sans doute lancé l'opération sans cette aide, mais le plus souvent, selon les déclarations des chefs d'entreprise, en en réduisant l'ampleur ou en la retardant.

Une étude plus récente de 2001 donne une vision moins négative : plus de la moitié des entreprises déclarent qu'elles n'auraient pas réalisé la prestation en l'absence de subventions.

Le taux d'incitativité est évalué à 35 % pour les aides du FDPMI. Il serait, toujours selon les chefs d'entreprise, plus élevé pour la procédure ARC et surtout pour la procédure ATOUT.

Le prêt SODIE accordé dans le cadre du dossier Chausson n'aurait été déterminant que pour un tiers des bénéficiaires et le rapport d'évaluation de la mission d'industrialisation note la grande difficulté à distinguer les effets des dispositifs cumulés.

S'agissant des aides de restructuration aux entreprises ou aux repreneurs, la Cour a constaté des critères d'intervention non-économiques, qui s'expliquent sans doute par l'urgence et la pression politique.

Le plus souvent, l'intervention de l'Etat paraît avoir été menée sans grande visibilité de la situation économique des entreprises aidées.

Par ailleurs, si l'on tente d'appréhender le résultat des interventions à travers le taux de survie des entreprises, la cessation des activités peu après le versement de la subvention, dans nombre de cas -environ 40 %- conduit à s'interroger sur le bilan coût/résultats.

Il en a été ainsi pour Myrys, la Lainière de Roubaix, Bata-Hellocourt et FINATEC-Core Placements, qui ont cessé ou très fortement réduit l'activité sur leurs sites industriels.

Dans d'autres cas, comme celui de Brittany Ferries, l'Etat s'est avéré incapable d'asseoir une opinion ferme sur la nécessité de l'aide publique, de bâtir en conséquence un plan d'aide et de le respecter dans la durée.

Si l'intervention de l'Etat dans la gestion des plans sociaux a pu produire des résultats favorables en termes de reclassement des salariés et de réindustrialisation, il n'en demeure pas moins que c'est souvent au prix de mesures dérogatoires, ce qui pose un problème d'égalité, concentrés sur un petit nombre de bénéficiaires et pour un coût élevé, ce qui pose la question de l'efficience de ces aides.

A cet égard, le cas des mesures d'âge très favorables accordées aux anciens salariés de l'entreprise Chausson est révélateur de cette tendance. Si les résultats ont été honorables en termes de reclassement, ceci s'est fait au prix d'une aide publique par salarié particulièrement élevée.

Enfin, le saupoudrage de subventions à des organismes divers ne peut être rattaché à une politique industrielle, constat qui renvoie à la nécessité de mieux préciser et hiérarchiser les objectifs et de les assortir d'indicateurs de performance dans la perspective de l'application des dispositions de la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2002.

M. le président - Madame la Ministre, Vous avez la parole.

Mme la ministre - Monsieur le Président, Monsieur le Rapporteur général, Mesdames et Messieurs les sénateurs, c'est très volontiers que j'ai répondu à l'initiative de la Commission des Finances du Sénat pour réagir sur le rapport que la Cour des comptes a consacré à certains des crédits du ministère de l'industrie dans le cadre des exercices budgétaires de 1995 à 2000, et je remercie le Président et les membres de cette Commission de votre initiative.

C'est en effet la première fois qu'un membre du Gouvernement est auditionné dans ce cadre. Je me félicite de contribuer ainsi à ce que nos concitoyens soient plus complètement informés et que le débat public gagne en transparence et en clarté.

Je me réjouis de la présence de M. le Premier Président de la Cour des comptes aujourd'hui et de l'excellent résumé qu'il vient de faire du rapport que la Cour des comptes a consacré à l'utilisation des crédits du ministère chargé de l'industrie.

Je voudrais en premier lieu souligner que les crédits qui viennent d'être évoqués répondent à des objectifs différents.

En premier lieu y figurent les crédits destinés à favoriser le développement industriel. En termes techniques, ces crédits sont inscrits au chapitre 44-80 -articles 20 et 40- et 64-92 du budget de mon ministère.

Ils sont exclusivement affectés aux petites et moyennes entreprises et s'inscrivent dans une logique de soutien au développement de notre tissu industriel régional.

Font par ailleurs l'objet de ce rapport les crédits destinés à faciliter les mutations industrielles -chapitre 64-96. Ces crédits sont de nature différente dans la mesure où ils ont pour but de contribuer d'une part à l'anticipation, et d'autre part à l'accompagnement des restructurations industrielles.

Ces crédits sont mis en oeuvre dans des bassins d'emplois fragilisés et leur destinataire final est non pas l'entreprise, mais le salarié qu'il faut aider à retrouver un emploi industriel pérenne par des actions de formation, de reclassement et ou de reconversion.

Ces deux types de crédits ne représentent qu'une partie des crédits dont dispose mon département ministériel.

A cet égard, je voudrais souligner un fait largement méconnu. Contrairement à ce qui a pu se passer dans les années 1970 et 1980, le budget du ministère de l'industrie ne comporte plus de crédits qui serviraient à financer des politiques sectorielles de soutien artificiel à l'activité industrielle.

Les "plans sectoriels" appartiennent au passé. Bien évidemment, une politique industrielle moderne se bâtit différemment. Il ne faudrait pas que les parlementaires, et à travers eux l'opinion publique, s'imaginent que le budget du ministère de l'industrie recèlerait des crédits d'intervention correspondant à ces politiques du passé.

L'essentiel des autres crédits dont dispose mon ministère sont des crédits destinés à contribuer au financement de programmes de recherche et de développement industriel ou à la diffusion de technologies innovantes dans le tissu industriel français ou enfin des crédits qui ont pour vocation de prendre en charge les conséquences sociales et environnementales d'activités passées. C'est par exemple ce que l'on appelle "l'après-mines".

Si j'en reviens maintenant au rapport de la Cour des comptes, celle-ci procède à une analyse très détaillée et donne une série d'exemples, qui sont d'ailleurs de taille et d'importance extrêmement variables, illustrant des dysfonctionnements ou des décisions qui lui paraissent contestables.

Par nature même, ces exemples portent sur une gestion antérieure à ma prise de fonctions. Je n'ai donc pas de commentaire pertinent à formuler.

Par contre, la Cour soulève cinq questions de portée générale auxquelles je souhaite apporter les éléments de réponse suivants.

En premier lieu, en ce qui concerne le rôle respectif du ministère des affaires sociales et de celui de l'industrie en matière de mutations industrielles, je voudrais souligner deux points.

Tout d'abord, l'intervention du ministère de l'industrie permet de renforcer le dispositif d'accompagnement social.

En effet, les dispositions légales d'accompagnement social dans les entreprises de plus de 1000 personnes ne s'appliquent plus en cas de redressement judiciaire, en particulier, l'obligation pour l'employeur de mettre en place un congé de reclassement pour accompagner la recherche d'emploi des salariés.

Les dispositions prévues au ministère des affaires sociales, en particulier dans le cadre du FNE pour prendre en charge 50 % du coût des mesures de "congés de conversion" s'appliquent à condition que le complément soit pris en charge par l'entreprise.

Dans le cas d'une entreprise grande ou moyenne en règlement judiciaire, il arrive que l'administrateur judiciaire ne puisse pas prélever le complément du FNE sur les ressources de l'entreprise.

Il peut alors devenir indispensable, ne serait-ce que pour des raisons d'ordre public, de mettre en place cet accompagnement social.

Aussi les moyens dérogatoires pour compléter les possibilités du FNE figurent-ils aujourd'hui au chapitre 64-96 du ministère de l'industrie.

Ils ne servent que 2 ou 3 fois par an à résoudre et à gérer les crises sociales les plus graves.

Il est probable que si ces moyens exceptionnels figuraient dans le budget du ministère des affaires sociales, ils seraient sollicités de façon systématique par les partenaires sociaux, les élus locaux et les administrateurs judiciaires et que l'emploi de ces moyens ne serait plus limité à la gestion des crises majeures.

Leur localisation au ministère de l'industrie donne à la gestion de ces crises le filtrage d'une instruction interministérielle pilotée conjointement par le ministère des affaires sociales et le ministère de l'industrie.

L'intervention du MINEFI peut également devenir essentielle, toujours en cas de crise majeure, dans le domaine de la revitalisation du tissu économique local sur le bassin d'emploi concerné.

Les grandes entreprises ont le devoir légal d'assurer cette revitalisation au titre de l'article 118 de la loi du 17 janvier 2002.

Mais, quand ces entreprises sont en redressement judiciaire ou en liquidation judiciaire, elles n'en ont plus les moyens.

Le rôle de l'Etat n'est pas alors de se substituer totalement à l'entreprise mais de chercher, avec les collectivités sociales concernées, la réaction adaptée : les possibilités d'intervention du MINEFI -sociétés de conversion et/ou appel d'offres en délégation de service public permettent de déclencher ce type de mesures en veillant à ce qu'elles soient le plus souvent possible menées en partenariat avec les collectivités territoriales concernées.

Je pense ainsi qu'il serait socialement et politiquement dangereux de supprimer les possibilités de déclenchement de ces actions.

En définitive, il apparaît qu'il serait politiquement déraisonnable de priver le Gouvernement de moyens, au demeurant relativement modeste -de l'ordre de 50 M€ par an- pour faire face aux restructurations industrielles les plus délicates.

L'existence de ces crédits au sein du ministère de l'industrie représente un double avantage. Elle permet de mettre en place des dispositions dérogatoires en minimisant le risque de création de précédent et donne l'assurance que les crédits utilisés le seront dans une perspective de réindustrialisation, et non pas dans une optique strictement sociale.

En second lieu, la Cour insiste sur la nécessité de simplifier l'organisation administrative actuelle. Je partage pleinement ce point de vue et, dans mon domaine de compétences, j'ai mis en marche un certain nombre de réformes.

Sur les quatre directions d'administration centrale que compte mon département ministériel, deux -la DIGITIP et la DARPMI- seront fusionnées à l'été pour constituer une structure plus homogène, disposant d'un noyau central resserré et d'un réseau régional redimensionné, avec comme objectif d'être au service des entreprises et de favoriser leur compétitivité.

Parallèlement le service des études et statistiques industrielles, actuellement dépendant de la DIGITIP, sera rapproché de l'INSEE de manière à favoriser une meilleure complémentarité.

En outre, l'ensemble des aides individuelles aux entreprises, actuellement gérées par les DRIRE, seront transférées dans le cadre de la décentralisation aux régions pour gagner en efficacité -cohérence avec les dispositifs mis en oeuvre par les collectivités locales- et en proximité. Ceci représente un transfert de l'ordre de 100 M€ par an.

Les DRIRE exercent à l'heure actuelle une mission de contrôle des véhicules industriels pour le compte du ministère des transports.

Il est envisagé d'externaliser cette mission au bénéfice de prestataires privés. L'Etat n'a pas en effet vocation à exercer directement ce type d'activité, mais doit concentrer ses moyens sur ses responsabilités réglementaires tout en s'assurant de la qualité et de la conformité des contrôles exercés.

Le ministère délégué à l'industrie apportera ainsi sa contribution au plan lancé par le Président de la République en faveur de la sécurité routière.

Ce passage à un "contrôle de deuxième niveau" constitue une réforme majeure pour les DRIRE -un quart des effectifs concernés, cession de 160 centres techniques répartis sur tout le territoire national.

Elle doit donc être menée avec détermination et précaution, notamment en terme d'accompagnement social.

Avec ces différentes mesures, mon ministère prend une part particulièrement active -plus que proportionnelle à son poids relatif- dans la réforme générale de Bercy intitulée "Bercy en mouvement".

En troisième lieu, la Cour s'inquiète du recours à des organismes privés extérieurs à l'administration pour la mise en oeuvre des politiques d'aides à l'industrie.

Je voudrais souligner le caractère exceptionnel de ce type de recours. Ce mode d'intervention reste naturellement limité à la mise en oeuvre de certaines procédures d'aide dont la gestion en partenariat se révèle plus performante pour le service public que l'intervention en régie traditionnelle, notamment lorsqu'il s'agit de l'attribution d'un nombre élevé d'aides d'un montant limité.

Conformément à la réglementation applicable, le recours à des organismes relais n'a été autorisé que moyennant la définition des rôles respectifs de l'Etat et de l'organisme d'appui, dans un cadre conventionnel transparent et sécurisé du point de vue budgétaire et comptable.

Le recours à un organisme relais n'a pas vocation à se pérenniser au-delà de la période qui rend ce mode d'intervention incontournable en terme d'efficacité de l'action publique.

Ainsi, le recours aux sociétés de conversion n'est plus systématiquement privilégié, comme le faisait mon prédécesseur. J'ai souhaité mettre en place, lorsque cela a été possible, un nouveau dispositif mieux adapté, comprenant un appel au financement bancaire, une garantie publique et le recours à un prestataire de conseil ayant un mandat limité dans le temps et utilisant le mode de gestion des délégations de service public.

Dans le même esprit, l'accompagnement du programme ATOUT d'aide à la diffusion des techniques dans les PMI, assuré jusqu'à présent par l'APRODI, est inclus dans les réflexions actuellement engagées sur la décentralisation de certains dispositifs d'intervention de l'Etat.

En effet, les aides individuelles directes aux entreprises, y compris le programme ATOUT, ont vocation à être transférées aux régions en 2004.

En quatrième lieu, je ne partage pas l'analyse de la Cour selon laquelle la situation sociale et économique de la région Lorraine se situerait dans la moyenne nationale et ne justifierait plus le maintien du dispositif spécifique que constitue le fonds d'industrialisation de la Lorraine.

Le long processus de mutation industrielle et économique de la Lorraine, engagé depuis le début des années 1980, n'est pas encore arrivé à son terme.

Le déclin des grandes industries traditionnelles de cette région se poursuit, avec notamment l'arrêt de l'extraction charbonnière en 2004, la fermeture annoncée de sites sidérurgiques et la mutation de l'industrie textile, sans mentionner les difficultés de certaines activités de reconversion, comme l'électronique avec Daewwo.

J'ai eu l'occasion à plusieurs reprises ces derniers mois de me rendre personnellement en Lorraine et j'ai pu mesurer les difficultés auxquelles les hommes et les femmes de cette région sont confrontés. Ils doivent pouvoir compter sur la solidarité nationale et nous ne pouvons les abandonner à leur sort.

J'ai pu constater que les efforts importants consentis par les pouvoirs publics pour accompagner cette mutation ont permis la réalisation de réels progrès, qu'il s'agisse de la diversification industrielle ou plus largement de la qualité de l'offre territoriale.

Toutefois, le terrain économique lorrain reste encore fragile, notamment en raison de la faiblesse du tissu des PME-PMI.

Cette situation justifie le maintien du FIL qui reste un des outils les mieux adaptés au soutien des opérations de redéploiement économique dans la région.

Conformément au souci d'efficacité et de proximité, il est d'ailleurs envisagé de décentraliser cette procédure et d'en confier la responsabilité à la région Lorraine.

En cinquième lieu, je considère que le constat de la Cour sur la consommation jugée insuffisante du chapitre 64-96, c'est-à-dire des crédits consacrés aux mutations industrielles, doit être nuancé.

Ces crédits ont une très forte élasticité à la conjoncture. La faible consommation des crédits durant la période sous revue est directement liée à l'amélioration progressive de la situation économique entre les années 1997 et 2000.

A l'inverse, la dégradation progressive du climat industriel en 2001 et 2002 a déjà conduit à une mobilisation plus massive de ces crédits, évolution qui devrait s'accentuer en 2003 afin de faire face à des besoins d'intervention accrus.

Je peux d'ailleurs vous indiquer qu'au rythme actuel de consommation de ces crédits en 2003, les montants initialement prévus ne seront pas suffisants.

J'ai d'ailleurs d'ores et déjà engagé une réflexion sur les possibilités de redéploiement au sein du budget du ministère de l'industrie.

Je voudrais d'ailleurs souligner à cet égard que ces crédits ne représentent que 2 % du montant total du budget de mon ministère. C'est dire à quel point les marges de manoeuvre sont faibles lorsqu'il nous faut faire face à une conjoncture plus difficile que prévue, du fait notamment des incertitudes internationales en début d'année.

En conclusion, vous me permettrez, Monsieur le Président, d'élargir mon propos en sortant du cadre strict du rapport de la Cour des comptes que nous sommes en train de discuter.

Quand j'ai pris mes fonctions, il y a maintenant presque un an, j'ai été confrontée à un budget préparé par nos prédécesseurs et qui recelait de très importantes rigidités.

Pour le budget 2004 que j'aurai l'occasion de vous présenter à l'automne, je cherche à mieux faire correspondre les moyens disponibles avec nos priorités d'actions. C'est pourquoi je fais procéder à un audit approfondi du budget de mon ministère en faisant appel à un expert indépendant. Je tiens à remercier M. le Premier Président de la Cour des comptes d'avoir accepté que ces tâches soient confiées à l'un de ses proches collaborateurs, M. Gérard Moulin, conseiller-maître à la Cour des comptes.

Les conclusions de ce travail seront remises dans les prochaines semaines. Elles seront mises en oeuvre de manière à dégager les moyens nécessaires pour la réalisation des actions prioritaires.

Avec l'ambition de renforcer notre compétitivité et l'attractivité de notre territoire, mes principales priorités peuvent être ainsi résumées : anticiper et accompagner les mutations industrielles ; encourager le développement technologique des PMI ; promouvoir l'innovation et la propriété industrielle ; favoriser le lancement de grands projets de recherche industrielle en aménageant les dispositifs actuellement en vigueur avec l'objectif qu'un euro de dépense publique génère deux euros de dépense privée ; contribuer à la formation des cadres, ingénieurs et techniciens dont l'industrie aura besoin dans le futur.

Cette approche par grandes actions prioritaires avec fixation d'objectifs et évaluation des résultats obtenus sera facilitée par la mise en oeuvre progressive de la loi organique relative aux lois de finances.

Celle-ci permet de définir au niveau ministériel des missions qui se décomposent en programmes avec un responsable administratif clairement identifié et chargé de mener à bien une série d'actions, tous crédits confondus -effectifs, fonctionnement et intervention.

La définition exacte de ces missions, de ces programmes et de ces actions n'est pas encore définitivement arrêtée. J'y travaille activement avec mon collègue, M. Alain Lambert. Je puis vous assurer que les priorités que je viens de vous résumer y figureront d'une manière ou d'une autre.

Je vous remercie de votre attention et suis naturellement prête à répondre à vos questions.

M. le président - Merci.

La Cour souhaite-t-elle s'exprimer à nouveau ?

M. Bertrand Fragonard - Je ferai quelques commentaires, si vous le permettez.

Comme l'a indiqué Mme la ministre, nous avons, dans cette communication, traité de crédits de nature différente. Certains constituent un soutien au développement des PME-PMI ; d'autres sont plus concentrés sur des opérations "spot" de restructuration industrielle.

Il est vrai que le parti de la Cour de globaliser ces deux types de crédit peut quelquefois donner une perspective discutable. On voit bien que, sur les dossiers de restructuration industrielle, les pouvoirs publics travaillent sous de très fortes contraintes -politiques, calendrier.

Il appartient à la Cour de dire si, nonobstant cette pression, telle ou telle procédure a été plus ou moins bien menée. On s'aperçoit très souvent qu'il n'y a pas beaucoup de semaines pour que les pouvoirs publics mènent une réflexion très approfondie sur certains dossiers. Il faut donc tempérer ce qui peut apparaître sévère dans notre appréciation par cet élément de vie courante des administrations, qu'il ne faut pas négliger.

Quant aux aides de soutien au développement, la Cour a estimé, en s'appuyant sur des travaux, dont certains internes, que les effets d'aubaine étaient significatifs. Des options de décentralisation permettrait une gestion plus fiable.

Nous avons le sentiment qu'on a multiplié beaucoup d'instruments tendant à promouvoir telle ou telle fonction interne des entreprises : recrutement, diffusion de technologies...

D'où notre sentiment que les résultats de ces dispositif diffus étaient inégaux, quelquefois en progrès, quelquefois avec des taux de satisfaction impropres.

Le problème n'est pas de nier les effets d'aubaine mais de savoir jusqu'où les tolérer. Nous avons eu le sentiment que, faute d'un suivi assez rigoureux ou d'une évaluation totalement pertinente, cet effort n'était pas suffisant.

Troisième commentaire : on voit bien qu'il y a un problème avec Bruxelles, Madame la Ministre l'a reconnu. Tant mieux si l'on peut à la fois traiter les affaires délicates, parfois confidentielles, et mieux s'inscrire dans le droit communautaire !

S'agissant de la Lorraine, notre rédaction finale nous a amenés à une réaction plus nuancée que cela n'a été dit. Au moment de notre première rédaction, il y a quelques mois, les indicateurs économiques lorrains pouvaient laisser perplexes. Les éléments qui nous ont été apportés au fur et à mesure de la contradiction nous ont amenés à nuancer le texte. Il est vrai que la conjoncture actuelle rend peut-être notre appréciation un peu décalée dans le temps.

Enfin, tout ce que Mme la ministre a indiqué sur la simplification et le regroupement des structures administratives et la perspective de déconcentration et de décentralisation nous semble plutôt aller dans le sens de notre perception.

M. le président - Merci.

La parole est au rapporteur spécial des crédits de l'industrie, Monsieur Jean Clouet.

M. le rapporteur spécial - Monsieur le Président, Madame la ministre, Mesdames et Messieurs, je dois dire que ce rapport intervient à un moment un peu particulier, puisqu'il examine avec attention les activités d'un ministre qui n'est plus ministre !

Nous avons donc la réponse du nouveau ministre sur une politique dont elle nous a affirmé qu'elle ne la suivrait pas ou dont elle changerait en tout cas une grande part. On en est de ce fait plus réduit aux commentaires qu'aux blâmes ou à la louange !

J'ai surtout noté, Madame la Ministre, votre souci de faire apparaître quelque chose qui ressemblera à un budget car, depuis quelques années, il n'y a pas de budget du ministère de l'industrie mais ce qu'on appelle des agrégats de crédits, qui font une sorte de macédoine assez particulière et confuse. Ceci nécessite certainement une réforme des pratiques.

Par ailleurs, la densité du rapport de la Cour et la précision de vos réponses conduisent plutôt à des considérations générales qu'à des considérations particulières.

Sur un plan général, on est tout de même surpris de la profusion d'actions que les acteurs publics et parapublics exercent dans le domaine de l'économie. Pour un peu, on se trouverait en présence d'une économie administrée, ce qui est assez en contradiction avec la construction européenne -ce n'est pas vous qui me direz le contraire, Madame la Ministre !

On peut se demander si, de toutes ces actions, on ne pourrait en laisser quelques-unes à l'initiative privée, d'autant que 40 % des entreprises aidées ont déposé leur bilan en dix ans. Je trouve cela extraordinaire : on serait dans le privé, on s'étonnerait d'un tel chiffre !

D'où vient-il ? Vient-il du fait que vous secourez des mourants -on n'ose pas dire que vous les tuez ! Ne faudrait-il pas trouver quelque chose de plus efficace que cet argent qui a été mis pour gérer des faillites ?

Par ailleurs, la Cour des comptes dit que les conventions de prestations dissimulent en fait des mises à dispositions de personnels. Ceci me confond quelque peu ! Nous lisons tous les jours que les abus de biens sociaux ont été provoqués par des entreprises qui finançaient du personnel en dehors d'elles-mêmes ! Si on en croit cette affirmation, il y a alors deux morales : la morale publique et la morale privée.

Je trouve également assez surprenant, compte tenu des exigences de la comptabilité publique, que l'on ne vérifie pas le service fait -si j'en crois le rapport.

On distribue la plupart du temps de petites sommes à des quantités d'entreprises ; tant mieux pour elles si elles ne font pas faillite ; tant pis dans le cas contraire !

Ceci me paraît un peu regrettable. Je me demande si l'on ne pourrait pas faire un peu mieux.

Voici mes remarques, Monsieur le Président.

M. le président - Merci.

Madame la Ministre, vous avez la parole.

Mme la ministre - Merci.

Tout d'abord, il est vrai que les agrégats de crédits donnent l'impression d'une très grande dispersion. Il s'agit en effet de regroupements de chapitres budgétaires, mais je crois que la loi organique relative aux lois de finances et la décentralisation vont profondément changer la forme du budget de l'industrie, raison pour laquelle nous nous sommes résolument engagés dans cette voie.

Une remarque au sujet du taux de survie des entreprises aidées. Il faut bien distinguer différentes familles d'interventions. S'agissant des crédits de type FIBM ou FIL, destinés à favoriser le développement d'activités nouvelles sur le bassin en reconversion, le taux de survie des activités aidées est supérieur à 75 % au bout de cinq ans. C'est un chiffre encourageant.

Je tiens aussi à faire observer que certaines des interventions de mon prédécesseur concernaient des entreprises qui avaient déjà déposé leur bilan, qu'il s'agisse de Chausson ou Moulinex. On était là dans une situation très particulière.

Le fait qu'on n'ait pas vérifié à plusieurs reprises que le service ait été réellement accompli m'a également frappée. Je mets cela sur le compte des irrégularités qui doivent absolument disparaître dès maintenant.

M. Bertrand Fragonard - S'agissant des mises à disposition, vous avez évoqué des choses qui, sur le plan déontologique, vous semblent stupéfiantes.

Ce que nous avons écrit se réfère à des mécanismes qui ne laissent aucun doute sur le fait qu'il y a bien eu un service fait. Il n'y a nulle part d'emplois fictifs dans ces opérations.

L'administration a mis largement en oeuvre un mécanisme qui se résorbe peu à peu, par lequel on complète son potentiel administratif en faisant appel à des entreprises publiques ou à des établissements publics. C'est contestable, mais cela n'a rien à voir avec un abus de bien social. Ce serait un détournement si le service n'avait pas été rendu.

L'opération que nous visions particulièrement est une opération assez lourde et connue impliquant EDF, montée en 1990 je crois, et qui est voie de résorption, ainsi que nous l'indiquons.

Cela renvoie à une des difficultés de nos rapports. Par nature, nous indiquons des irrégularités. La grande difficulté est d'arriver à une pondération. Quelle est la fréquence de ces défauts ? Sur certains points, on a le sentiment qu'on est quelquefois devant des erreurs ou des à-peu-près fréquents. Ce n'est pas non plus une règle générale.

S'agissant de mises à disposition, nous n'avons d'ailleurs donné aucune suite de nature contentieuse ou juridictionnelle à cette opération.

M. le président - N'y a-t-il pas une culture EDF de mises à disposition ?

Mme la ministre - C'est terminé.

M. Bertrand Fragonard - Ces mises à disposition étaient facturées à hauteur de 50 % des crédits. EDF est riche par rapport à des administrations qui le sont parfois moins.

M. le président - Ce sont quand même des pratiques que l'on souhaiterait voir disparaître ! Vous êtes garant du respect de la règle.

M. Bertrand Fragonard - Nous avons pris acte de la très forte réduction, au 1er juillet 2002, du périmètre de cette mesure très particulière.

M. le président - Si on avait en face de nous des chefs d'entreprise, on aurait peut-être du mal à leur expliquer ces mécanismes par rapport aux règles de droit commun auxquelles ils sont soumis. Naturellement, c'est commode...

La parole est aux commissaires.

M. Yves Fréville - Dans les opérations comme celle relative à Brittany Ferries, évoquée par le rapport de la Cour, l'Etat doit-il être chef de file ? J'aimerais connaître la doctrine du Gouvernement en la matière.

En second lieu, sur un plan comptable, peut-on connaître l'ensemble des aides que perçoivent les entreprises de la part des différents chapitres budgétaires ?

Par ailleurs, on parle toujours des cas où cela se termine mal, mais il est aussi important de connaître les cas où il y a retour à une meilleure fortune. Ne doit-on pas faire en sorte que l'entreprise, dans certains cas, soit amenée à rendre une partie des aides qui lui ont permis de passer une période difficile ?

M. François Marc - Les questions soulevées par la Cour comportent une légitimité certaine et incontestable. Cela dit, Mme la ministre a précisé que des évolutions étaient déjà amorcées.

Je m'interroge cependant en ce qui concerne les propositions qu'elle évoquait au sujet de la réorganisation des aides. Je ne sais si cela améliorera la transparence ! Il y a peut-être là quelques précisions à apporter en la matière.

A l'inverse, je partage les convictions de Mme la ministre sur la justification des aides à la restructuration industrielle. Je relève que, dans l'analyse qui nous est soumise, cette situation n'est pas le fait du ministre précédent, mais provient d'un certain nombre d'interventions publiques sans lesquelles 60 % des entreprises concernées auraient peut-être cessé de vivre.

Il y a là un élément d'appréciation et de jugement sur lequel il pourrait être intéressant d'avoir un éclairage supplémentaire.

M. Eric Doligé - Madame la Ministre, j'ai le sentiment, à la lecture de quelques pages du document de la Cour, que l'Etat a l'habitude de faire des remarques assez dures vers le bas, par le biais de ses représentants au niveau des régions et des départements, mais fait quelquefois preuve de libéralité vers le haut !

S'agissant de Bruxelles, je comprends bien qu'il faille s'inscrire mieux dans le droit communautaire. Cela étant, lorsqu'on compare ce qui se passe dans certains pays de l'Union, il serait bon de vérifier que nous ne sommes pas, en France, plus sévères avec nous-mêmes qu'avec les autres !

M. le président - Pour ma part, j'ai trouvé les propos de la Cour remarquablement feutrés compte tenu du contenu du rapport, où l'on trouve des formes d'aides très disparates que le ministère a été amené à consentir.

Naturellement, on s'interroge sur la cohérence, la pertinence et la légitimité d'un certain nombre de décisions. Le ministre de l'économie et des finances étant également ministre de l'industrie et ayant aussi la concurrence et la consommation dans ses attributions, ceci pose de vraies questions, car on peut, par des fonds publics, maintenir un opérateur qui met en péril une filière en précipitant la disparition d'un certain nombre de concurrents qui n'ont pas les mêmes relais ni la même expertise des capacités d'aides du ministère de l'industrie !

On comprend bien que le ministère des affaires sociales et le ministre de l'industrie doivent agir avec beaucoup de discrétion, mais vient un moment où l'on ne sait plus très bien ce qu'on fait.

J'ai enregistré l'orientation. L'action économique relève plutôt d'une responsabilité régionale. Il faut s'en réjouir, mais je me permets d'insister sur le constat du rapport, et je voudrais être sûr que de telles pratiques vont cesser, comme l'aide à Supélec ou à une école d'ingénieurs à Bourges. Est-ce vraiment l'objet de ces crédits, Madame la Ministre ?

Vient un moment où une forte suspicion pèse sur l'utilisation des fonds par ce ministère !

Dans certains cas, on pourrait même se demander si l'Etat ne s'expose pas à être poursuivi en commandite compte tenu de l'aide qu'il apporte aux entreprises.

Après tout, les créanciers pourraient se retourner contre l'Etat ! A terme, ces lignes de crédits ont-elles encore une justification ? Ne vaudrait-il pas mieux demander à l'Etat d'alléger un certain nombre de charges qui pèsent sur toutes les entreprises pour éviter d'avoir à compenser les charges sociales et fiscales par l'octroi d'aides publiques dans des conditions dérogatoires discriminatoires dans certains cas.

Par ailleurs, la Cour a été assez critique sur le CIRI. A-t-il une véritable utilité ? A-t-il une valeur ajoutée ? Est-ce autre chose qu'une manière de préparer l'entreprise à faire son deuil de son destin ?

S'agissant de l'APRODI, j'ai compris que celle-ci disparaissait. J'en prends acte.

Je vous invite maintenant à répondre aux questions qui vous ont été posées.

Madame la Ministre, vous avez la parole.

Mme la ministre - Tout d'abord, s'agissant de Brittany Ferries, l'armement maritime est de la compétence de l'équipement et des transports. Le ministre de l'industrie n'est chargé que des sociétés de construction navale.

Je crois savoir qu'un arbitrage du Premier ministre de l'époque avait décidé que ce serait le ministère de l'industrie qui serait toutefois en charge du dossier.

M. Jean-Loup Arnaud - En effet, mais la Cour a relevé d'autres crédits. Son jugement sur Brittany Ferries est donc nuancé. Il n'y a pas que des aspects négatifs. On a constaté des hésitations, surtout au moment de la mise en place, ainsi qu'un cumul d'interventions publique dans lesquelles les actions de reconversion ne représentent qu'une assez faible partie.

Il est difficile de savoir de ce fait quel a été l'effet marginal de ces crédits, en plus des autres crédits qui représentent des sommes au moins quatre ou cinq fois plus élevées, mais la Cour ne conteste pas qu'il y a eu globalement des effets positifs.

Certes, il y a eu de longs échanges entre le Gouvernement et Bruxelles mais, s'agissant des crédits de reconversion, la Commission a fini par considérer qu'ils n'étaient pas contraires aux dispositions du droit européen.

M. le président - Ces aides ne pourraient-elles être consenties sauf retour à meilleure fortune ?

Mme la ministre - C'est tout à fait envisageable. Il est évident qu'il faut une très grande capacité de discernement s'agissant de la pertinence des aides.

Ainsi, j'ai mis fin à la subvention que recevait le festival de géographie de Saint-Dié, cette manifestation ne me paraissant pas correspondre à l'objet des crédits du ministère de l'industrie.

M. le président - Je fais mienne volontiers la suggestion de M. Fréville : nous sommes en début de procédure et nous avançons de façon pragmatique, mais peut-être serait-il bon que, lors d'une prochaine édition, les membres de la commission reçoivent le rapport de la Cour au moins la veille de l'audition.

Nous allons donc vers un budget lisible. Le Parlement a pour fonction de contrôler, mais il existe des budgets incontrôlables. Le Parlement est donc privé de ses prérogatives. La Cour doit avoir elle-même du mal à s'y retrouver !

Il me reste à remercier chaleureusement Mme Fontaine et la Cour des comptes de leur communication.

En application de l'article 58-2 de la loi organique sur les lois de finances, et conformément à la décision de principe prise en ce sens, la commission décide de publier cette communication sous forme d'un rapport d'information.

La commission est-elle d'accord ? Il en est ainsi décidé.

La séance est levée.

La séance est levée à 18 heures 05.

ANNEXE

COMMUNICATION DE LA COUR DES COMPTES SUR LES ACTIONS DE DEVELOPPEMENT, DE RESTRUCTURATION ET DE RECONVERSION INDUSTRIELLE DU SECRETARIAT D'ETAT A L'INDUSTRIE

6 MAI 2003

(en application de l'article 58-2° de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances)

N.B. : cette étude a été conduite par la Cour des comptes à la demande de la commission des finances du Sénat. Conduite en toute indépendance, elle n'engage pas le Sénat, mais seulement la Cour des comptes qui l'a réalisée et en a délibéré.

INTRODUCTION

Les contrôles de la Cour dont il est rendu compte dans la présente communication ont porté respectivement d'une part sur les chapitres 44-80 « Subventions à différents organismes et aux actions concourant à l'amélioration de l'environnement et de la compétitivité des entreprises » et 64-92 « Actions de développement industriel régional en faveur des PMI », d'autre part sur le chapitre 64-96 « Reconversion et restructurations industrielles » du budget de l'Industrie (puis du MINEFI), et leurs différents articles dans la nomenclature actuelle. S'agissant du chapitre 44-80 (précédemment 44-81), ont seulement été examinées les lignes « accompagnement de la procédure ATOUT » et « autres actions concourant à l'amélioration de l'environnement et de la compétitivité des entreprises ». Après examen des rapports d'instruction par la deuxième chambre, des relevés de constatations provisoires ont été adressés aux différentes administrations concernées et à certaines entreprises citées, auxquels il a été répondu par écrit. Enfin, une audition des administrations a eu lieu le 25 octobre 2002.

Le fonds d'industrialisation des bassins miniers (FIBM), dont les moyens étaient jusqu'en 1998 imputés sur le chapitre 62-01 du budget de l'Industrie avant sa fusion avec le chapitre 64-96, avait été l'objet d'un contrôle antérieur, portant sur les exercices 1993-1998. Par ailleurs, la Cour a récemment contrôlé, en tant que réseau de services, les DRIRE (directions régionales de l'industrie, de la recherche et de l'environnement). Ces contrôles ont donné lieu à des communications spécifiques de la Cour, dont certains constats sont repris dans la présente. Il y est fait état également de contrôles plus anciens sur les lignes de crédits concernées, dans la mesure où les contrôles plus récents ont souvent montré la persistance de situations critiquables.

Les principales observations de la Cour portent sur les moyens budgétaires et leur mise en oeuvre, qui les rend peu lisibles, la complexité du dispositif administratif de gestion des différentes interventions, les irrégularités et défaillances rencontrées dans cette gestion, l'impréparation de l'ensemble du dispositif en place aux obligations posées par la nouvelle loi organique relative aux lois de finances et enfin les constats que l'on peut faire sur l'efficacité de ces politiques.

I. LES CREDITS ET LEUR GESTION

La nomenclature a connu plusieurs modifications depuis 1995 ; par exemple, pour cet exercice, il existait encore deux chapitres distincts consacrés respectivement aux « restructurations industrielles » et à la « reconversion », tandis que les crédits destinés à la procédure ATOUT n'étaient pas encore inscrits sur le chapitre 64-92, mais sur le chapitre 66-01.

La Cour a relevé au cours de la période examinée la relative instabilité de la nomenclature en même temps que la persistance d'anomalies dans celle-ci. Ainsi a-t-il subsisté jusqu'en 2001 inclus une ligne « conversion des chantiers navals » (à savoir, jusqu'en 1998, l'article 62-01-30 et le chapitre 64-95, manifestement redondants avec des intitulés quasiment similaires, respectivement « actions » et « fonds » de conversion des chantiers navals, puis l'article 64-96-50 à partir de 1999) qui n'a jamais été dotée en loi de finances durant la période sous revue et sur laquelle la dernière opération de dépenses remonte à 1996.

Le tableau ci-après retrace les moyens inscrits en loi de finances au titre des différentes interventions examinées au début et à la fin de la période sous revue (1995 et 2000), sans référence à une nomenclature instable ; afin de mettre en lumière l'évolution au cours des dernières années, les données du projet de loi de finances pour 2003 sont également présentées.

CREDITS DE PAIEMENT EN LOI DE FINANCES

En M€

Loi de finances 1995

Loi de finances 2000

Projet de LF 2003

2003/1995 (%)

Accompagnement d'ATOUT

-

2,97

3,19

 

« Autres actions concourant à l'amélioration de l'environnement et de la compétitivité des entreprises »

8,69

5,19

5,16

- 40,7

Développement industriel régional, dont :

118,3

107,17

98,33

- 16,9

- procédures diverses

82,32

74,4

72,93

- 11,4

- ATOUT

35,98

26,53

17,4

- 51,6

- UCIP

-

6,25

8

 

Restructuration-reconversion, dont :

71,68

39,03

35

- 51,2

- actions hors CIRI gérées en centrale

6,89

10,37

10

45,1

- CIRI

24,39

4,57

-

- 100

- FIBM

26,68

15,24

21

- 21,3

- FIL

13,72

8,84

3,95

- 71,2

TOTAL

198,68

154,37

141,68

- 28,7

On relève une tendance à la diminution de la masse des crédits concernés, qui ne représentent qu'une faible part des interventions industrielles publiques. D'après une statistique communautaire4(*), la France aurait de 1995 à 1999 consacré en moyenne annuelle plus de 4 G€ d'aides au secteur manufacturier, soit trente fois les montants de crédits ici pris en compte. Cette analyse vaut en particulier pour les aides en restructuration ou reconversion ; si l'on prend pour exemple la loi de finances initiale pour 20005(*), on constate que 39 M€ de crédits étaient inscrits sur le chapitre 64-96 du budget du MINEFI, et 1 156 M€ sur les différents articles du chapitre 44-79 du budget des Affaires sociales consacrés à l'« accompagnement des restructurations » (préretraites FNE notamment), ou encore 211 € sur les crédits de la Défense au titre de l'adaptation des structures de la DCN et des restructurations de défense, sans compter les dotations aux entreprises publiques, qui s'inscrivent au moins en partie dans une optique de restructuration.

A. PRESENTATION DES DIFFERENTES LIGNES BUDGETAIRES

La gestion des crédits de politique industrielle est assez largement déconcentrée. Le chapitre 44-80, une fraction très minoritaire du chapitre 64-92 et les interventions de restructuration des articles 10 et 20 du chapitre 64-96 restent gérés en administration centrale.

L'« accompagnement » de la procédure ATOUT (voir infra) correspond au financement d'une convention de services entre l'Etat et l'Association pour la promotion et le développement de l'industrie (APRODI) : celle-ci fournit divers services en matière de collecte de statistiques, réalisation d'indicateurs de gestion, commande d'expertises d'entreprises, sensibilisation, notamment.

Les « autres actions concourant à l'amélioration de l'environnement et de la compétitivité des entreprises » recouvrent conformément à l'intitulé un catalogue d'interventions très diverses.

L'essentiel des actions de développement industriel régional sont déconcentrées et gérées par les DRIRE. Différents dispositifs ont été stabilisés depuis les années 1980 et sont régis par des circulaires :

· Les « actions collectives », en matière, « notamment », de connaissance du tissu industriel, de diagnostics d'entreprises, d'opérations « exemplaires » et de sensibilisation.

· Les aides directes aux entreprises, qui se décomposent en :

- « aide au conseil » assurée par les « fonds régionaux d'aide au conseil » (FRAC). Le FRAC a pour objectif principal d'inciter les PMI à recourir à des conseils extérieurs et pour objectif secondaire d'encourager le développement d'une offre de conseil marchand ;

- « aide au recrutement de personnels de haut niveau » (ARC). L'ARC vise à l'« évolution significative » de l'encadrement, à la création de nouvelles fonctions, à « l'accroissement significatif des compétences de l'entreprise ;

- « aide au transfert de technologie » assurée par les FRATT, avec pour vocation « d'encourager les PMI à recourir à l'assistance technique de laboratoires publics ou privés » ;

- aide directe à l'investissement matériel assurée par le FDPMI (« fonds de développement des PMI »). L'objectif déclaré est de « servir de catalyseur  à des projets de développement » des entreprises, d'où une attention particulière à porter à « l'approche stratégique » et un souci affiché d'amélioration du niveau technologique.

L'aide à la diffusion technologique (dispositif ATOUT) est imputée sur un article budgétaire ad hoc, à la différence des autres procédures  : elle a pour objet d'aider les PMI, à l'occasion d'un projet représentant pour elles un « saut technologique », à acquérir la maîtrise de technologies génériques.

Il est à noter que ces différentes procédures déconcentrées bénéficient de cofinancements sur fonds communautaires et des collectivités locales. Les régions, en particulier, soit cofinancent les procédures de l'Etat, soit ont développé leurs propres procédures parallèlement.

La procédure UCIP (« utilisation collective d'internet par les PMI ») a été créée en 1998. Elle repose sur un système d'appel à projets collectifs présentés par des PME.

Les crédits de restructuration et de reconversion industrielles gérés en administration centrale se partagent en deux dotations selon que le comité interministériel de restructurations industrielles, institué en 1982, est ou non l'organe de décision (officiel) dans leur mise en oeuvre.

Le fonds d'industrialisation des bassins miniers (FIBM) a été mis en place en 1984. Sa gestion a été confiée à l'établissement Charbonnages de France (CdF), auquel la dotation globale est versée annuellement (cependant, les décisions d'octroi de subventions restent prises par les préfets).

Le fonds d'industrialisation de la Lorraine (FIL) a été également mis en place en 1984. Cet instrument spécifique à cette région est directement géré par le préfet de région.

La définition très générale des champs d'intervention des deux fonds donnée par leurs textes institutifs leur permet des interventions très diversifiées dans leurs ressorts territoriaux respectifs.

* 4 « Ninth survey on state aid in the european Union », 18/7/2001, Commission européenne.

* 5 Voir le tableau reproduit en annexe.